Centrale Raad van Beroep, 05-02-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:269, 16/6346 WSFBSF

1.1.1.

Appellante stond van 20 april 2010 tot eind november 2015 ingeschreven in de basisregistratie personen (brp) onder het adres [brp-adres] te [plaatsnaam] (brp-adres). De moeder van appellante stond in die periode ingeschreven in de brp onder het adres [brp-adres 2] te [woonplaats] .

1.1.2.

De minister heeft, voor zover hier van belang, met ingang van 1 januari 2012 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) aan appellante toegekend die is berekend naar de norm die geldt voor een uitwonende studerende. Deze toekenning is voortgezet voor de jaren 2013 en 2014 en voor de periode januari 2015 tot en met augustus 2015. De toekenning omvatte ook een reisvoorziening.

1.2.1.

Twee controleurs, [A] en [B] , hebben in opdracht van de minister onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de verstrekking aan appellante van deze studiefinanciering. Daartoe hebben zij op 15 september 2015, 22 september 2015 en 14 oktober 2015 geprobeerd om een huisbezoek af te leggen op het adres waaronder appellante op dat moment (nog steeds) in de brp stond ingeschreven. Eenmaal werd de voordeur van de woning na aanbellen niet geopend. Tweemaal werd de voordeur wel geopend, maar werd de controleurs geen toestemming verleend om de woning te betreden. Wel hebben zij toen een gesprek gehad met de hoofdbewoonster van het brp‑adres, onder meer over de woonsituatie op dat adres.

1.2.2.

In het kader van het onderzoek heeft controleur [A] de werkgever van appellante benaderd en – onder meer – verzocht mee te delen sinds wanneer appellante bij hem in dienst is en welk adres zij bij hem heeft opgegeven. De werkgever heeft hierop geantwoord dat appellante sinds 1 juni 2010 in dienst is en dat zij bij indiensttreding het adres [brp-adres 2] te [woonplaats] heeft opgegeven. Een adreswijziging heeft appellante niet doorgegeven.

1.2.3.

Op 15 oktober 2015 hebben de controleurs geprobeerd een huisbezoek af te leggen op het ouderlijk adres van appellante. Hen werd geen toestemming verleend om de woning te betreden. Wel hebben zij toen een gesprek gehad met de moeder van appellante en een van haar broers.

1.2.4.

Op 21 oktober 2015 is een buurtonderzoek verricht bij het ouderlijk adres van appellante. Daarbij hebben de controleurs verklaringen opgenomen van de bewoners van de adressen [1] [2] en [3] te [woonplaats] .

1.2.5.

Nadien heeft controleur [A] per telefoon, onderscheidenlijk per e-mail, een nadere verklaring opgenomen van twee van de drie bovengenoemde getuigen.

1.3.

Op 16 november 2015 hebben de controleurs van hun bevindingen een rapport opgemaakt. Als conclusie hebben zij vermeld dat appellante niet woont op het geregistreerde brp-adres.

1.4.

Op 23 november 2015 heeft een medewerker van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) de reisgegevens van appellante over de periode van 24 mei 2014 tot en met 24 november 2015 bij Trans Link Systems (TLS) opgevraagd.

1.5.

Bij besluit van 10 december 2015 heeft de minister, voor zover hier van belang, op basis van de bevindingen van de onderzoekshandelingen als weergegeven onder 1.2.1 tot en met 1.4, de aan appellante toegekende studiefinanciering over de periode van januari 2012 tot en met augustus 2015 herzien in die zin dat appellante vanaf 1 januari 2012 is aangemerkt als thuiswonende studerende. Verder heeft de minister bij dit besluit een bedrag van € 8.662,16 van haar teruggevorderd. Het bezwaar van appellante tegen dit besluit is bij besluit van 19 februari 2016 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad oordeelt als volgt.

4.2.

Nu een herziening als hier aan de orde een belastend besluit is, moet de minister aannemelijk maken dat appellante niet heeft voldaan aan de verplichtingen die in artikel 1.5 van de Wsf 2000 zijn opgenomen. De herziening vindt plaats met toepassing van het in artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 neergelegde wettelijk vermoeden. In deze zaak is de studiefinanciering van appellante herzien over de periode van januari 2012 tot en met augustus 2015, die volledig is gelegen vóór de datum waarop het onderzoek van de controleurs is gestart. Ten tijde van dat onderzoek behoefde appellante niet (meer) te voldoen aan de in artikel 1.5 van de Wsf 2000 neergelegde verplichtingen. Het in een dergelijk geval te leveren bewijs moet uiteraard zien op – ten minste een bepaald moment in – de periode waarin de studerende nog wel aan die verplichtingen moest voldoen. De minister zal zich daarbij rekenschap moeten geven van het feit dat de studerende zich op een adequate manier zal moeten kunnen verweren en in beginsel niet door alleen tijdsverloop daarin zou mogen worden gehinderd.

4.3.

De bij het bestreden besluit gehandhaafde herziening is – onder meer – gebaseerd op de resultaten van het onderzoek die zijn neergelegd in het rapport van 16 november 2015. Controleur [A] was ten tijde van het onderzoek in dienst van de Sociale Recherche IJssel‑Vechtstreek en krachtens een aanwijzingsbesluit belast met het toezicht bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000. Controleur [B] was op dat moment niet in dienst van die partij. Zij verrichtte werkzaamheden voor die partij in het kader van een stage.

4.4.

In zijn uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1943, heeft de Raad geoordeeld dat alleen personen die op basis van een arbeidsovereenkomst in dienst zijn van een (door de staatssecretaris dan wel door de minister) aangewezen partij bevoegd zijn tot het houden van het toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000. Zoals is overwogen in – onder meer – de uitspraak van de Raad van 3 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4186, kan niet worden aanvaard dat dat toezicht, al dan niet onder voorwaarden, (gedeeltelijk) wordt uitbesteed aan een derde. Zoals naar voren komt in de uitspraak van de Raad van 29 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1203, vallen bijvoorbeeld ook stagiaires niet onder het bereik van de aanwijzingsbesluiten van de minister. Bevindingen van onderzoek dat (mede) is verricht door een onbevoegde controleur zijn, zoals volgt uit vaste rechtspraak van de Raad, als bewijs niet bruikbaar, omdat het is verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat het gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar is.

4.5.

De controleur die het onderzoek als stagiaire heeft verricht, was niet bevoegd tot het houden van het toezicht als bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000. De omstandigheid dat de stagiaire een zorgvuldigheidsverklaring heeft ondertekend en een betaling heeft ontvangen van de gemeente Zwolle voor haar werkzaamheden, doet aan het voorgaande niet af. Het bedrag dat de stagiaire in de voorliggende zaak heeft ontvangen voor haar werkzaamheden was zodanig gering dat haar positie niet kan worden gelijkgesteld aan die van de werknemers van de Sociale Recherche IJssel-Vechtstreek die op basis van een arbeidsovereenkomst in dienst zijn van die partij.

4.6.

Uit het rapport van 16 november 2015 blijkt niet dat de controleur die het onderzoek als stagiaire heeft verricht, heeft gemeld dat zij een stagiaire was. Dit betekent dat het ervoor moet worden gehouden dat zij zich heeft gepresenteerd als een bevoegde toezichthouder, terwijl zij dat niet was. Nu op basis van het rapport niet valt na te gaan welke rol dat gegeven heeft gespeeld bij bijvoorbeeld de verlening van de toestemming voor het onderzoek, de gang van zaken tijdens het onderzoek en/of de beslissing om al dan niet een verklaring af te leggen en niet is kunnen blijken dat van beïnvloeding van de bevoegde controleur door de onbevoegde controleur op geen enkele wijze sprake is geweest, zijn de bevindingen van het onderzoek onrechtmatig verkregen en, gelet op wat is overwogen onder 4.4 en 4.5, als bewijs ontoelaatbaar.

4.7.

Indien sprake is geweest van een onrechtmatig onderzoek kunnen de resultaten van dit onderzoek voor de vaststelling van het recht op studiefinanciering niet meer worden gebruikt. Dit neemt echter niet weg dat de minister een nieuw op zichzelf staand onderzoek naar het recht op studiefinanciering kan doen. De gegevens uit dit nieuwe onderzoek – waarbij niet mag zijn teruggegrepen op gegevens afkomstig van het onrechtmatige onderzoek – kunnen worden gebruikt om alsnog het recht op studiefinanciering op een juiste wijze vast te stellen (vergelijk de uitspraken van de Raad van 19 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ1508, en van 29 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4626).

5.1.

Een door de minister aangewezen, bij de DUO werkzame, toezichthouder heeft bij TLS de reisgegevens van appellante over de periode van 24 mei 2014 tot en met 24 november 2015 opgevraagd. In het door TLS verstrekte overzicht van de reisgegevens is per dag en per tijdstip te zien waar (bij welk haltenummer) appellante heeft in- en uitgecheckt. De minister heeft deze reisgegevens geanalyseerd en daarbij vastgesteld dat het treinstation te [woonplaats] vrijwel dagelijks als incheckpunt in de ochtend en als uitcheckpunt aan het einde van de dag is geregistreerd. De minister heeft de reisgegevens daarom mede bij zijn besluitvorming betrokken.

5.2.

Appellante heeft betoogd dat de minister de reisgegevens niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Volgens appellante heeft de toezichthouder ongerechtvaardigd inbreuk gemaakt op haar recht op respect voor het privéleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Volgens appellante betekent dit dat de minister de reisgegevens als onrechtmatig verkregen bewijs buiten beschouwing had moeten laten.

5.3.

De opgevraagde reisgegevens zijn persoonsgegevens in de zin van de Wbp, die door TLS worden verwerkt. Niet in geschil is dat de toezichthouder door het opvragen van deze gegevens als beschreven onder 5.1 inbreuk heeft gemaakt op het recht van appellante op respect voor het privéleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of deze inbreuk in overeenstemming is met artikel 8, tweede lid, van het EVRM.

5.4.

Ingevolge vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) (zie bijvoorbeeld het arrest van 18 oktober 2016, 61838/10, Vukota‑Bojić v. Zwitserland, overwegingen 60, 66, 67 en 68) is een inbreuk op het recht op respect voor het privéleven overeenkomstig artikel 8, tweede lid, van het EVRM alleen dan toegestaan indien deze berust op een voldoende duidelijke wettelijke grondslag en het gebruik van die grondslag kan worden voorzien. Daarbij moet ook de vraag worden beantwoord of de inbreuk op het recht op respect voor het privéleven noodzakelijk is in een democratische samenleving en of die inbreuk voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.

5.5.

De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de bevoegdheid van de toezichthouder om in voorkomende gevallen reisgegevens op te vragen zijn grondslag vindt in de artikelen 5:16, 5:17 en 5:20 van de Awb.

6.1.

Als zelfstandig bewijs zullen, behoudens bijzondere omstandigheden, reisgegevens niet voldoende zijn om aannemelijk te maken of aan te tonen dat een student niet woont op zijn brp-adres. Als aanvullend bewijs zijn reisgegevens bruikbaar, zij het dat de bewijskracht dan – meestal – beperkt is.

6.2.

Ter verklaring van haar reispatroon heeft appellante aangevoerd dat zij vaak in de ochtend en aan het eind van de dag op het ouderlijk adres in [woonplaats] was om haar zieke moeder te verzorgen en haar treinreis daarom meestal aanving en eindigde in [woonplaats] . Deze verklaring, die van meet af aan consistent en overtuigend naar voren is gebracht, is niet op voorhand ongeloofwaardig. Hetzelfde geldt voor het niet doorgeven van een adreswijziging aan haar werkgever, waarover appellante heeft verklaard dat zij bij de noodzaak daarvan niet heeft stilgestaan, omdat de berichten van haar werkgever haar (ook) langs elektronische weg bereikten.

6.3.

Als (aanvullend) bewijs leggen de reisgegevens, gelet op de door appellante gegeven verklaring voor haar reisgedrag, in het voorliggende geval onvoldoende gewicht in de schaal om het bestreden besluit te kunnen dragen. De gegevens van de werkgever zijn daarvoor evenmin toereikend. Dat wordt niet anders indien de gegevens in samenhang met elkaar worden bezien.

7.1.

Uit hetgeen is overwogen onder 5.1 tot en met 6.3 volgt dat de minister met de reisgegevens van TLS en de gegevens van appellantes werkgever niet aannemelijk heeft gemaakt dat appellante ten tijde hier van belang niet woonde op het brp-adres. Dit betekent dat de minister niet aan zijn onder 4.2 omschreven bewijslast heeft voldaan.

7.2.

Hetgeen is overwogen onder 4.2 tot en met 7.1 leidt tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van appellante tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Raad ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb het besluit van 10 december 2015 te herroepen, omdat daaraan hetzelfde gebrek kleeft en, gelet op het tijdsverloop, niet aannemelijk is dat dit gebrek kan worden hersteld.