Centrale Raad van Beroep, 01-07-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2018, 16-2532 PW

1.1.

Bij besluit van 26 september 2014 heeft de staatssecretaris appellant een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) over 2015 toegekend van € 47.167.726,-. Voor de vaststelling van het budget heeft de staatssecretaris gebruik gemaakt van een nieuw verdeelmodel, ontwikkeld door het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP). Dit verdeelmodel is neergelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit PW) van 26 september 2014, dat op 3 oktober 2014 is gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2014, nr. 344).

1.2.

Bij besluit van 11 juni 2015 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 26 september 2014 ongegrond verklaard.

1.3.

Bij besluit van 27 november 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 mei 2016, heeft de staatssecretaris appellant op grond van artikel 71 van de Participatiewet (PW) een definitief budget voor de gebundelde uitkering over 2015 toegekend van € 47.881.909,-, waarbij rekening is gehouden met de ontwikkeling in het macrobudget en onjuistheden die waren geconstateerd bij de toepassing van het verdeelmodel.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris bij toepassing van het Besluit PW en de Regeling PW, IOAW en IOAZ geen beleidsvrijheid toekomt. De keuze van de wetgever om al voor het jaar 2015 toepassing te geven aan het nieuwe verdeelmodel is ingegeven door een politieke afweging van de betrokken belangen en de rechtbank kan niet in die belangenafweging treden. De uit het verdeelmodel voortvloeiende negatieve budgettaire gevolgen worden door de toepassing van de overgangsregeling en de vangnetregeling beperkt tot 5% van het voorheen geldende budget. Die negatieve gevolgen zijn niet van een dusdanige omvang dat het bestreden besluit in strijd is genomen met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat het financieringsregime van de PW moet worden gezien als een lex specialis ten opzichte van de algemene regeling van de Gemeentewet. Voor toetsing van de Regeling PW, IOAW en IOAZ en het Besluit PW aan de Gemeentewet is dan ook geen plaats.

3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.2.

Op grond van artikel 71, eerste lid, van de PW wordt het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.

4.3.

4.4.

4.5.

Op grond van artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet, voor zover hier van belang, kunnen regeling en bestuur van het gemeentebestuur worden gevorderd bij of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan. Op grond van het derde lid, voor zover hier van belang, worden de kosten, verbonden aan de uitvoering van het tweede lid, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan die gemeenten vergoed.

4.6.

Op grond van artikel 9, eerste lid, van het Handvest hebben de lokale autoriteiten binnen het kader van het nationale economische beleid, recht op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden.

6.1.

Appellant heeft zich wat de gronden betreft aangesloten bij wat in de gevoegde zaken namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag en Utrecht is aangevoerd en gesteld dat de staatssecretaris niet bevoegd was het nieuwe verdeelmodel als bedoeld in artikel 6 van het Besluit PW en de bijlage bij het Besluit PW aan de besluitvorming ten grondslag te leggen, omdat het Besluit PW ten tijde van het besluit van 26 september 2014 nog niet in werking was getreden en ook nog niet was gepubliceerd. De staatssecretaris had volgens appellant het budget moeten verdelen aan de hand van het op dat moment nog geldende verdeelmodel.

6.2.

6.3.

6.4.

7.1.

7.2.

Bij de Wet financiering Abw, IOAW en IOAZ (Wfa) is het budget voor onder andere de uitvoering van de bijstand voor het eerst aan de hand van een objectief verdeelmodel verdeeld. Daarbij was het uitgangspunt dat de verdeelsystematiek zodanig moest werken dat gemeenten die hun uitkeringsbeleid effectief uitvoeren beloond zouden worden en gemeenten die beneden het gemiddelde presteren zouden worden gestimuleerd om het beter te gaan doen. De verdeling moest zodanig geschieden dat de gemeenten voldoende middelen zouden krijgen om aan hun verplichtingen jegens bijstandsgerechtigden te kunnen voldoen (Kamerstukken II 1999/2000, 27 081, nr. 3, blz. 10).

7.3.

Vervolgens is de budgetbekostiging neergelegd in de WWB en het Besluit WWB. Hierbij golden dezelfde uitgangspunten (Kamerstukken II 2002/2003, 28870, nr. 3, blz. 16). Ook onder de WWB werd een systeem beoogd waarbij de conjuncturele risico’s bij het Rijk liggen en de risico’s van het door de gemeenten gevoerde beleid bij gemeenten (idem, blz. 30). Blijkens de nota van toelichting bij het Besluit WWB (Besluit van 10 oktober 2003 houdende regels ter uitvoering van de Wet werk en bijstand, Staatsblad 2003, 387, blz. 8) was het de bedoeling dat gemeenten middelen zouden ontvangen voor de bekostiging van uitkeringen op grond van een set objectieve, niet of slechts in beperkte mate door gemeenten te beïnvloeden kenmerken. Uit de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Wet werken naar vermogen (Kamerstukken II 2011/2012, 33 161, nr. 3, blz. 44 e.v.) volgt dat bij de invoering van de PW de financieringssystematiek hetzelfde is gebleven. In artikel 69 van de PW is het uitgangspunt neergelegd dat de ten laste van ’s Rijks kas aan het college verstrekte uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op het toekennen van algemene bijstand voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten.

7.4.

Uit 7.3 kan worden afgeleid dat de wetgever, ook met de verdeling volgens het verdeelmodel onder de PW, heeft beoogd dat de uitkering van het Rijk aan gemeenten voor uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn (niet-vermijdbare kosten). In essentie is de PW hiermee in overeenstemming met artikel 108 van de Gemeentewet en artikel 9 van het Handvest, waarop appellant een beroep heeft gedaan ter onderbouwing van de stelling dat het Rijk gemeenten een kostendekkend budget moet toekennen voor uitvoering van de bijstandstaak. De vraag of de PW een lex specialis is ten opzichte van artikel 108 van de Gemeentewet behoeft daarom geen bespreking. Dit geldt ook voor de vraag of artikel 9 van het Handvest rechtstreekse werking heeft. Van strijd met een hoger wettelijk voorschrift is geen sprake.

7.6.

Appellant heeft betoogd dat een terughoudende toets niet op zijn plaats is, nu er voor de staatssecretaris geen ruimte is voor een eigen (politieke) afweging. Onder verwijzing naar de conclusie van de advocaat-generaal betekent dit dat de rechterlijke toetsing indringender is.

7.7.

De staatssecretaris heeft in reactie hierop naar voren gebracht dat de bestuurlijk en politieke keuze voor het model, waarbij de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand het uitgangspunt vormen, vooraf is gegaan aan de keuze van het type model, waarvoor verschillende rechtmatige vormen te bedenken zijn. Bij de keuze van het type model en de technische invulling daarvan beschikt de regelgever over een ruime beslissingsruimte. Daarbij is tevens gewezen op de omstandigheid, althans zo begrijpt de Raad het standpunt van de staatssecretaris, dat de keuze voor het verdeelmodel niet ingrijpt in het leven van de burgers. Onder verwijzing naar de conclusie van de advocaat-generaal betekent dit dat daarbij een terughoudende toets past.

7.8.

Voor de intensiteit van de in 7.5.1 en 7.5.2 bedoelde toetsing in de onderhavige zaak acht de Raad onder meer de uitdrukkelijke keuze die de wetgever in formele zin heeft gemaakt voor budgetbekostiging, de wijze waarop het verdeelmodel tot stand is gekomen en de complexiteit van het model van belang. Wat betreft de keuze voor budgetbekostiging en de wijze waarop de wetgever dit vorm heeft willen geven, wordt verwezen naar 7.3 en 7.4. Uitgaande van die keuze en de complexiteit van het instrument verdeelmodel heeft de staatssecretaris, anders dan appellant stelt, een ruime beslissingsruimte bij de keuze voor een bepaald verdeelmodel en de technische invulling daarvan. Wel zal aan de toets uit 7.5.1 en 7.5.2 moeten worden voldaan. Hiervan uitgaande is van belang dat aan de keuze van het vanaf 2015 toe te passen verdeelmodel, neergelegd in het Besluit PW, uitgebreid onderzoek is voorafgegaan, zoals de staatssecretaris heeft toegelicht in zijn brief van 15 mei 2014 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2013/2014, 30 545, nr. 137). Hierbij heeft de staatssecretaris advies ingewonnen van onafhankelijke deskundigen, die verschillende modellen hebben beoordeeld op door de staatssecretaris geformuleerde criteria. Verder kan niet worden gezegd dat het aan parlementaire controle heeft ontbroken bij de totstandkoming van het nieuwe verdeelmodel. Zoals appellant ook heeft opgemerkt, heeft de staatssecretaris de Tweede Kamer steeds geïnformeerd over de ontwikkeling daarvan. Zie bijvoorbeeld de genoemde brief van 15 mei 2014 over de keuze voor het SCP-model (Kamerstukken II 2013/2014, 30 545, nr. 137) en de brief van 29 september 2014 (Kamerstukken II 2014/2015, nr. 140). Het verdeelmodel is onderwerp geweest van overleggen in de kamer (Kamerstukken II 2013/2014, 30 545, nr. 138) en hierover zijn moties ingediend (Kamerstukken II 2014/2015, 30 545, nr. 144 en Kamerstukken II 2014/2015, 30 545, nr. 147). Verder is de Vereniging van Nederlandse Gemeenten betrokken geweest bij de (door)ontwikkeling van het verdeelmodel, zie bijvoorbeeld het verslag van een schriftelijk overleg vastgesteld op 26 juni 2014, Kamerstukken II 2013/2014, 30 545, nr. 138.

7.9.

Het SCP-model houdt kort gezegd in dat aan de hand van specifieke kenmerken van een gemeente voor die gemeente de kans op bijstand voor alle huishoudens binnen die gemeente wordt bepaald. De staatssecretaris heeft in de brief toegelicht dat dit model volgens de experts de meest zuivere benadering biedt van de noodzakelijke bijstandskosten die een gemeente moet maken, gegeven de specifieke omstandigheden van die gemeente, zoals de samenstelling van de bevolking en de lokale arbeidsmarkt.

7.10.

Herverdeeleffecten, dat wil zeggen een verschil tussen het aandeel in de modeluitkomst en het aandeel in de werkelijke uitgaven in het betreffende jaar van een gemeente als percentage van het aandeel in de werkelijke uitgaven, zijn bij invoering van het nieuwe verdeelmodel voorzien en beoogd (zie de genoemde brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 15 mei 2014, blz. 7-8). De staatssecretaris heeft hierbij opgemerkt dat hoewel in de verdeling tussen gemeenten het multiniveau-model aan de voorkant tot herverdeeleffecten zal leiden, hij verwachtte dat in dit model de saldi op het inkomensdeel goed zullen aansluiten bij de prestaties van gemeenten (tekort bij slecht beleid en overschot bij goed beleid). Hierdoor zullen gemeenten die goed beleid voeren of die de uitvoering significant hebben verbeterd daarvan de financiële effecten zien.

7.11.

Om de herverdeeleffecten die gepaard gaan met de overgang naar het nieuwe model te beperken en de financiële gevolgen voor gemeenten beheersbaar te houden, heeft de staatssecretaris bij invoering van het nieuwe verdeelmodel voorzien in een overgangsregeling (zie de genoemde brief van 15 mei 2014, blz. 7), neergelegd in artikel 8a van het Besluit PW. Deze overgangsregeling houdt, voor zover hier van belang, in dat de gemeentelijke budgetten in 2015 en 2016 voor 50% op basis van het nieuwe model worden vastgesteld en voor 50% op basis van de uitgaven in het verleden. Eveneens vanuit het oogpunt van financiële beheersbaarheid is in artikel 74 van de PW een vangnetuitkering opgenomen. De voorwaarden voor verlening van het vangnet zijn neergelegd in artikel 10 van het Besluit PW, zoals dat per 3 december 2015 is gewijzigd met terugwerkende kracht tot 1 januari 2015. Voor het vangnet geldt een eigen risico van 5% van het toegekende budget, met daarboven een getrapte vergoedingsschaal. Dit komt neer op een eigen risico van maximaal 7,5% van de definitief toegekende uitkering. Anders dan appellant heeft betoogd doet een beperkt eigen risico in het kader van de vangnetregeling niet af aan het uitgangspunt dat de uitkering van het Rijk aan gemeenten voor uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn.

7.12.

Beoogd is een verdeelmodel dat een zo goed mogelijke verdeling van de beschikbare middelen bewerkstelligt. Zoals de staatssecretaris heeft aangevoerd en niet is bestreden door appellant, zijn deskundigen het erover eens dat het gehanteerde verdeelmodel hiervoor het meest geschikt is. De Raad is dan ook van oordeel dat de in het verdeelmodel neergelegde verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid van het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de toetsing aan het in 7:5.1 en 7.5.2 bedoelde beoordelingskader kan doorstaan. Er bestaat dan ook geen aanleiding aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van Besluit PW en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, als zodanig verbindende kracht te ontzeggen.

8.1.

Het standpunt van appellant komt er in de kern op neer dat het verdeelmodel in 2015, althans de invulling daarvan met data, factoren en componenten, zodanige tekortkomingen bevatte dat de staatssecretaris dit in dit geval niet had mogen toepassen bij de verdeling van het macrobudget over dat jaar.

8.2.

Dat, zoals in 7.12 is overwogen, aan het gehanteerde verdeelmodel en de daarin neergelegde maatstaven als zodanig geen verbindende kracht kan worden ontzegd vanwege de daarin gemaakte keuzen, betekent niet dat de bestuursrechter onder omstandigheden niet tot het oordeel zou kunnen komen dat het bestuursorgaan dat met de toepassing van het verdeelmodel is belast, om andere redenen gehouden was om het algemeen verbindend voorschrift, waarin het verdeelmodel is neergelegd, buiten toepassing te laten.

8.3.

8.4.

De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat na 2015 in het verdeelmodel weliswaar verbeteringen zijn aangebracht, maar dat dit niet betekent dat het verdeelmodel vóór die verbeteringen onrechtmatig was. Geen enkel model is perfect, aldus de staatssecretaris. Hierbij heeft de staatssecretaris erop gewezen dat het SCP onderzoek heeft gedaan naar factoren die volgens Ape, de deskundige waarop appellant zich beroept, zouden ontbreken in het model. Uit dit onderzoek bleek dat het opnemen van deze factoren in het verdeelmodel niet leidde tot verbetering daarvan. De voor 2015 geldende overgangs- en vangnetregeling voldoet volgens de staatssecretaris om de voor een aantal gemeenten geldende negatieve herverdeeleffecten op te vangen. De in de vangnetregeling opgenomen eigen risicodrempel van maximaal 7,5% van de definitief toegekende uitkering acht de staatssecretaris aanvaardbaar.

8.5.

Appellant heeft aannemelijk gemaakt dat het verdeelmodel voor 2015 tekortkomingen bevatte, die juist ’s Hertogenbosch, als grote gemeente, raakten. Hierbij zijn in ieder geval de volgende aspecten van belang, waarbij de Raad tevens rapporten betrekt die dateren van na het bestreden besluit. Anders dan de staatssecretaris lijkt te veronderstellen, kunnen ook rapporten van ná het bestreden besluit bij de beoordeling worden betrokken voor zover deze iets vermelden of verduidelijken over de situatie ten tijde van het bestreden besluit.

8.6.

8.7.

Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of de mitigerende maatregelen (overgangsregeling en vangnet) in het geval van appellant volstaan om de effecten van het verdeelmodel te compenseren, zoals de staatssecretaris heeft betoogd. Deze vraag beantwoordt de Raad voor het jaar 2015 ontkennend. De overgangsregeling en de vangnetuitkering vormen, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, in genoemd jaar geen adequate compensatie. Het vangnet en het daaraan verbonden eigen risico zijn weliswaar (percentueel) voor iedere gemeente hetzelfde, maar ’s Hertogenbosch loopt - omdat de genoemde tekortkomingen juist ’s Hertogenbosch als grote gemeente met een centrumfunctie raken - een groter risico ook daadwerkelijk met deze kosten geconfronteerd te worden, terwijl in ieder geval een deel van deze kosten niet door wijziging in het beleid te beïnvloeden is. Hierbij is mede van belang dat appellant pas bij het besluit van 26 september 2014 definitief geïnformeerd werd over het veel lagere budget voor het jaar 2015 en zich daarop niet heeft kunnen voorbereiden.

8.8.

Uit 8.6 en 8.7 volgt dat de besluitgever onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de gevolgen van toepassing van het nieuwe verdeelmodel in 2015 voor een gemeente als die van appellant. Appellant is door dit nieuwe verdeelmodel onevenredig benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Voor appellant waren de gevolgen van het nieuwe verdeelmodel voor een groot deel ook niet voorzienbaar. De toepassing van het verdeelmodel 2015 heeft gelet hierop voor appellant onevenredig nadelige gevolgen in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, zodat het niet de toets aan de in 7.5.1 weergegeven maatstaf kan doorstaan. Hieraan moet het gevolg worden verbonden dat artikel 6 van het Besluit PW en het verdeelmodel opgenomen in de bijlage bij dat Besluit PW voor appellant voor 2015 buiten toepassing moeten worden gelaten.

9.1.

Uit 8.5 tot en met 8.8 volgt dat het bestreden besluit en het daarop gebaseerde besluit met betrekking tot het definitieve budget niet in stand kunnen blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit en het besluit van 2 mei 2016 gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen wegens strijd met de artikel 3:4, tweede lid van de Awb. De Raad kan op dit moment niet tot finale geschilbeslechting komen omdat daarvoor de juiste gegevens ontbreken en nader onderzoek nodig is. Appellant heeft verzocht om concrete aanwijzingen voor de inhoud van de te nemen besluiten. De Raad ziet zich echter geplaatst voor de omstandigheid dat uit de door appellant overgelegde rapporten van Ape niet zonder meer is op te maken tot welk budgettair nadeel tekortkomingen in het verdeelmodel voor de gemeente ’s Hertogenbosch hebben geleid. De Raad acht het gelet op de kanttekeningen van de staatssecretaris bij de berekeningen van Ape niet aangewezen zonder meer van de berekeningen van Ape uit te gaan en zal daarom ook niet de staatssecretaris opdragen dat te doen. Ook overigens ziet de Raad zonder nadere inbreng van beide partijen geen mogelijkheid om concrete aanwijzingen te geven. De Raad zal de staatssecretaris daarom opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 26 september 2014 en in vervolg daarop een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 27 november 2015 over het definitieve budget voor 2015, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Raad geeft partijen in overweging om via een schatting tot een oplossing te komen.

9.2.

Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de staatssecretaris te nemen nieuwe beslissingen op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

9.3.