Centrale Raad van Beroep, 20-06-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2182, 18/574 AKW

1.1.

Appellante, geboren in Ghana [in 1] 1982, is in 1987 naar Nederland gekomen en heeft de Nederlandse nationaliteit. Zij heeft voor haar kinderen [naam 1] (geboren [in 2] 2001) en [naam 2] (geboren [in 3] 2011) kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) ontvangen.

1.2.

Op 6 september 2014 is appellante samen met haar kinderen naar Canada vertrokken. Bij besluit van 18 september 2015 heeft de Svb de kinderbijslag vanaf het tweede kwartaal van 2015 beëindigd omdat appellante niet stond ingeschreven bij een gemeente in Nederland en appellante niet heeft gereageerd op verzoeken om informatie.

1.3.

Op 29 april 2016 is appellante teruggekeerd naar Nederland en is zij samen met haar kinderen geplaatst in een noodopvang van de GGD. Appellante heeft een uitkering krachtens de Participatiewet aangevraagd en de kinderen volgen vanaf mei 2016 onderwijs in Nederland. Appellantes zoon [naam 1] heeft vanaf 18 mei 2016 verblijf gehad in een woonvoorziening van [instelling] .

1.4.

Bij aanvraag van 16 juni 2016 heeft appellante de Svb verzocht om toekenning van kinderbijslag. Bij besluit van 21 september 2016 heeft de Svb die aanvraag afgewezen.

1.5.

2. Bij de aangevallen uitspraak is het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de Svb zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellante over het tweede kwartaal van 2015 tot en met het tweede kwartaal van 2016 niet als ingezetene van Nederland kan worden beschouwd. In de periode dat appellante in Canada verbleef speelde, haar maatschappelijk leven zich daar af. Appellante heeft haar stelling dat zij tijdens dat verblijf steeds de intentie heeft gehouden om weer terug te keren naar Nederland, niet aannemelijk gemaakt. Ook over het derde kwartaal van 2016 kan appellante (nog) niet als ingezetene van Nederland worden aangemerkt vanwege het ontbreken van een duurzame band van persoonlijke aard met Nederland. De Svb heeft volgens latere besluitvorming pas vanaf het vierde kwartaal van 2017 weer een duurzame band van persoonlijke aard met Nederland aangenomen omdat appellante vanaf dat moment weer een eigen woning in Nederland heeft. Appellante heeft onvoldoende onderbouwd dat over het derde kwartaal van 2016 anders moet worden geoordeeld dan over het vierde kwartaal van 2016 tot en met het derde kwartaal van 2017. Voorts geldt dat appellante op 1 juli 2016 nog maar kort terug in Nederland was, zij geen eigen woning had, niet was ingeschreven in een gemeente in Nederland en nog geen werk in Nederland had. Het enkele feit dat appellante de Nederlandse nationaliteit heeft en haar twee kinderen naar school gingen in Nederland, is onvoldoende om aan te nemen dat appellante de intentie had om in Nederland te blijven.

3. Appellante heeft de aangevallen uitspraak gemotiveerd bestreden. Appellante heeft aangevoerd dat zij nooit de intentie heeft gehad zich te vestigen in Canada. Zij was daar tijdelijk en enkel om de familiebetrekkingen met haar biologische moeder aan te halen. Appellante had haar huis in Amsterdam onderverhuurd. De uitschrijving uit de basisregistratie personen (brp) is zonder appellantes instemming geweest. Appellantes maatschappelijk leven speelde zich niet af in Canada; zij had daar geen eigen woning en inkomen, geen actieve rol in de samenleving en haar kinderen gingen er niet naar school. De rechtbank heeft in zijn oordeel over het derde kwartaal van 2016 ten onrechte de besluitvorming vanaf het vierde kwartaal van 2016 betrokken terwijl die periode niet voorligt. De rechtbank heeft voorts nagelaten gemotiveerd te beoordelen waarom over het derde kwartaal van 2016 geen sprake zou zijn van ingezetenschap van Nederland. Voor zover de duurzame band van appellante met Nederland toch als verbroken moet worden beschouwd door haar vertrek naar Canada, had deze band bij terugkeer weer direct als hersteld moeten worden beschouwd. Ten onrechte heeft de rechtbank doorslaggevende betekenis gehecht aan het feit dat appellante niet direct over zelfstandige woonruimte beschikte. Appellante stond op 1 juli 2016 ingeschreven bij de gemeente Amsterdam, appellante en haar kinderen hebben de Nederlandse nationaliteit, appellante is haar woonruimte pas kort voor haar terugkeer en zonder haar medeweten kwijtgeraakt, haar kinderen gingen in Nederland direct weer naar school, haar oudste zoon ging weer terug naar [instelling] en appellante zocht direct hulp bij HVO Querido en het Leger des Heils. Hiermee heeft appellante aangetoond dat zij van meet af aan de intentie had om in Nederland te blijven. Appellante heeft er ten slotte op gewezen dat zij voor haar vertrek naar Canada ook een bijstandsuitkering ontving en dat zij vanwege de zorg voor haar kinderen niet maatschappelijk actief was in Nederland. Dit is niet anders geweest dan bij haar terugkeer in Nederland waarbij het voor appellante vanwege haar zeer lage inkomen extra moeilijk is om maatschappelijke activiteiten te ontplooien. Appellante heeft verwezen naar de uitspraak van de Raad van 10 februari 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2693) waarin volgens appellante sprake was van een vergelijkbare situatie.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Tussen partijen is in geschil of in het geval van appellante op de peildata van 1 april 2015 tot en met 1 juli 2016 sprake is van het bestaan van een duurzame band van persoonlijke aard tussen haar en Nederland en daarmee van ingezetenschap en verzekering ingevolge de AKW. Van belang daarbij is of de band tussen appellante en Nederland op 1 april 2015 verbroken was en zo ja, of appellante per 1 juli 2016 (weer) als ingezetene van Nederland kan worden beschouwd.

4.2.

In artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de AKW is bepaald dat verzekerd krachtens die wet degene is die ingezetene is. Ingevolge artikel 2 van de AKW is ingezetene degene die in Nederland woont. Waar iemand woont wordt op grond van artikel 3, eerste lid, van de AKW naar de omstandigheden beoordeeld.

4.3.

In de arresten van 21 januari 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BP1466) en 4 maart 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BP6285) heeft de Hoge Raad overwogen dat het er bij de beoordeling van het ingezetenschap op aankomt of de feiten en omstandigheden van dien aard zijn, dat een duurzame band van persoonlijke aard bestaat tussen de betrokkene en Nederland.

4.4.

In een aantal uitspraken van de Raad van mei 2012 (zie onder meer ECLI:NL:CRVB:2012:BW5741 en ECLI:NL:CRVB:2012:BW6264) is geoordeeld dat het de exclusieve taak van de rechter is om in procedures als de onderhavige het wettelijk begrip ingezetene uit te leggen. Daarmee is niet gezegd dat de Svb geen wetsinterpreterende beleidsregels mag opstellen, maar deze regels kunnen de rechter niet binden. Zij zijn in het algemeen dus niet van doorslaggevende betekenis voor het antwoord op de vraag of een betrokkene als ingezetene moet worden aangemerkt, met dien verstande dat wel steeds beoordeeld moet worden of de Svb zijn beleidsregels ter zake, voor zover daarin sprake is van een begunstigende uitleg van de wet, ook stelselmatig heeft toegepast.

4.5.

In de beleidsregels LJN SB1027 van de Svb is het volgende vastgelegd. Of de band met Nederland verbroken is, stelt de Svb vast op basis van het totaalbeeld van de feiten, waaruit in het concrete geval moet blijken of de betrokkene zijn woonplaats in Nederland heeft opgegeven. Als iemand uit Nederland vertrekt met het voornemen zich definitief in een ander land te vestigen, geldt dat het ingezetenschap eindigt op de datum volgend op die van het feitelijk vertrek uit Nederland. Of het vertrek een definitief karakter heeft, moet blijken uit het totaalbeeld van alle relevante omstandigheden. Als uitgangspunt geldt dat naarmate een betrokkene langer buiten Nederland verblijft het waarschijnlijk is dat de band met Nederland minder sterk wordt. In gevallen waarin het onderzoek naar de feitelijke omstandigheden niet leidt tot de conclusie dat sprake is van een definitief verblijf in het buitenland, beschouwt de Svb betrokkene het eerste jaar na het feitelijk vertrek uit Nederland (nog) als ingezetene. Na dat jaar beschouwt de Svb het ingezetenschap als geëindigd, tenzij betrokkene zelf aantoont dat de feitelijke omstandigheden het (voorlopig) handhaven van het ingezetenschap rechtvaardigen.

4.6.

Tussen partijen is niet in geschil dat appellante met haar kinderen op 6 september 2014 naar Canada is gereisd. Uit een melding van de gemeente aan de Svb bleek dat de adresgegevens van appellante en haar kinderen in 2015 in onderzoek waren en dat appellante en haar kinderen per 14 april 2015 zijn uitgeschreven uit de brp. Appellante heeft niet gereageerd op verzoeken van de Svb om informatie.

4.7.

Uit de beschikbare gegevens kan niet worden afgeleid dat appellante in september 2014 Nederland definitief heeft verlaten. Daartoe zijn de navolgende omstandigheden van betekenis. Appellante en haar kinderen hebben de Nederlandse nationaliteit. Appellante heeft retourvliegtickets naar Canada gekocht met de bedoeling om na twee weken terug te keren naar Nederland. Appellante heeft haar huurwoning met inboedel in Amsterdam aangehouden. Ze heeft geen voorzorgsmaatregelen genomen om instanties als de Svb en de gemeente in te lichten, de post door te laten sturen en onderwijs in Canada te regelen voor haar kinderen. Ter zitting is toegelicht dat appellante in een impuls heeft besloten haar biologische moeder in Canada te bezoeken. De Svb heeft niet aannemelijk kunnen maken dat appellante direct bij aankomst in Canada een verblijfsvergunning heeft aangevraagd. Gelet op alle feiten en omstandigheden wordt onderschreven dat appellante niet het voornemen heeft gehad zich definitief in Canada te vestigen omdat ze plotseling uit Nederland is vertrokken en in Canada een onzekere toekomst tegemoet ging. Nu niet is gebleken dat appellante Nederland in september 2014 definitief heeft verlaten, kan de Svb gehouden worden aan zijn beleid dat zij gedurende een jaar na haar vertrek (nog) als ingezetene wordt beschouwd.

4.8.

Daar staat tegenover dat appellante niet aannemelijk heeft kunnen maken dat haar vertrek naar Canada uitsluitend als tijdelijk was bedoeld. Volgens appellantes verklaring was het de bedoeling om maximaal tot juni 2015 in Canada te blijven zodat [naam 2] in Nederland op tijd met school kon beginnen. Desondanks zijn appellante en haar kinderen tot februari 2016 in Canada gebleven waarna zij via het Verenigd Koninkrijk en Duitsland op 29 april 2016 in Nederland terugkeerden. Appellante heeft in Canada geprobeerd een verblijfsvergunning te verkrijgen om daarna werk te vinden. Van een beoogd vakantieverblijf kan dan niet meer worden gesproken. Per 14 april 2015 werden appellante en haar kinderen uitgeschreven uit de brp van de gemeente Amsterdam. Bij vonnis van 5 februari 2016 heeft de kantonrechter van de rechtbank Amsterdam de huurovereenkomst tussen appellante en de verhuurder ontbonden en appellante onder meer veroordeeld om het gehuurde te ontruimen. Er moet daarom van worden uitgegaan dat appellante een jaar na haar vertrek, dus vanaf september 2015 niet meer in Nederland, maar uitsluitend in Canada woonde.

4.9.

Dit betekent dat appellante tot september 2015 (ook) in Nederland woonde en dat de kinderbijslag tot en met het derde kwartaal van 2015 niet kan worden geweigerd omdat appellante niet verzekerd zou zijn.

4.10.

In beleidsregel LJN SB1022 van de Svb is vastgelegd dat een persoon wordt geacht in Nederland te wonen als tussen hem en Nederland een duurzame band van persoonlijke aard bestaat. Of sprake is van zulk een band, moet worden beoordeeld aan de hand van alle in aanmerking komende feiten en omstandigheden van het geval. Objectieve en subjectieve factoren als woon- en werkomgeving, gezin, financiën en inschrijving in het bevolkingsregister worden tegen elkaar afgewogen om tot een eindoordeel te komen. Er wordt niet beslist op basis van één factor. De intentie van een betrokkene om in Nederland te wonen dient te worden beoordeeld aan de hand van het gedrag en dient te blijken uit de feiten en omstandigheden. Een factor waarop de Svb in het bijzonder acht slaat is de duurzaamheid van het verblijf in Nederland of elders.

4.11.

Na de terugkeer van appellante en haar kinderen in april 2016 heeft appellante weliswaar gemeld dat de intentie bestond zich definitief weer in Nederland te willen vestigen, maar deze intentie wordt niet door andere objectieve factoren ondersteund. In dit verband is van belang dat appellante verbleef in een noodopvang en dus geen duurzaam tot haar beschikking staande woning had. Appellante had geen werk en ook geen andere objectiveerbare bindingen met personen of organisaties in Nederland. Gelet op al deze feiten en omstandigheden is, anders dan in de door appellante genoemde uitspraak van de Raad van 10 februari 2017 het geval was, per 1 juli 2016 (nog) geen sprake van een duurzame band van persoonlijke aard met Nederland.

4.12.

Geconcludeerd wordt dat appellante op de peildatum 1 juli 2016 niet verzekerd was op grond van de AKW omdat zij (nog) niet als ingezetene van Nederland kon worden aangemerkt.

5. Uit wat in 4.9 is overwogen volgt dat het bestreden besluit geen stand kan houden voor zover daarbij kinderbijslag is geweigerd tot en met het derde kwartaal van 2015, ook de aangevallen uitspraak moet in zoverre worden vernietigd. De Svb zal moeten nagaan of over het tweede en derde kwartaal van 2015 aan de overige voorwaarden voor toekenning van kinderbijslag is voldaan. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de door de Svb te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

6. De Svb zal zich bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar ook een oordeel moeten vormen over de namens appellante in bezwaar gevorderde vergoeding van de wettelijke rente over de na te betalen kinderbijslag.

7. Aanleiding bestaat om de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.024,- in bezwaar, € 1.024,- in beroep en € 1.024,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.