Centrale Raad van Beroep, 16-08-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2812, 17/6011 AOW

Met de Wet vereenvoudiging regelingen Svb van 28 maart 2013 (Stb. 2013, 115) en het Besluit van 28 maart 2013 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet (Stb. 2013, 116) is onder meer artikel 7 van de AOW met ingang van 1 april 2015 gewijzigd. Per die datum heeft op grond van artikel 7, eerste lid, van de AOW recht op een ouderdomspensioen degene die:

a. de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt, en

b. ingevolge de AOW minimaal één kalenderjaar verzekerd is geweest in het tijdvak, aanvangende met de dag waarop de aanvangsleeftijd is bereikt en eindigende met de dag voorafgaande aan de dag waarop de pensioengerechtigde leeftijd is bereikt.

Deze wetswijziging houdt dus in dat iemand die op of na 1 april 2015 pensioengerechtigde voor de AOW is geworden en minder dan één kalenderjaar verzekerd is geweest, geen recht heeft op een AOW-pensioen. Dit pensioen zou voor de wetswijziging 2% van het maximale AOW-pensioen hebben bedragen. Dit komt neer op ongeveer € 16,- bruto per maand voor een gehuwde en € 23,- bruto per maand voor een ongehuwde pensioengerechtigde. Wegens de beperkte omvang van het pensioen als iemand minder dan één kalenderjaar op grond van de AOW verzekerd is geweest, wordt in de parlementaire geschiedenis in verband met deze wijziging van artikel 7 van de AOW ook wel gesproken over de afschaffing van het kruimelpensioen.

Tussen partijen is primair in geschil of de wetswijziging waardoor verzekerde tijdvakken van minder dan één kalenderjaar niet meer leiden tot een AOW-pensioen van 2%, buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het door appellanten ingeroepen artikel 1 van het Eerste Protocol.

Artikel 1 van het Eerste Protocol luidt in de Nederlandse vertaling:

Tussen partijen is niet in geschil, en ook de Raad gaat hiervan uit, dat de bij de bestreden besluiten gehandhaafde weigering om een AOW-pensioen toe te kennen, een inmenging vormt in het eigendomsrecht van appellanten. De als eigendom aan te merken opgebouwde of afgeleide verzekerde tijdvakken van appellanten leiden immers door de wetswijziging niet meer tot een AOW-pensioen.

Nu sprake is van inmenging in het eigendomsrecht van appellanten, dient te worden bezien of de bij de bestreden besluiten gehandhaafde toepassing van artikel 7, eerste lid, onder b, van de AOW, voldoet aan de in artikel 1 van het Eerste Protocol besloten liggende voorwaarden voor de rechtvaardiging van deze inmenging in het eigendomsrecht. Bij de beslechting van dit geschilpunt wordt acht geslagen op de uitleg die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in zijn rechtspraak aan artikel 1 van het Eerste Protocol geeft. Daarbij dient allereerst beoordeeld te worden of de inmenging bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht (“fair balance”) is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge (“a wide margin of appreciation”) die de Staat in het kader van sociaaleconomisch beleid heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging in het eigendomsrecht een onevenredig zware last (“an individual and excessive burden”) moet dragen.

Vastgesteld wordt dan ook dat de bij de bestreden besluiten gehandhaafde weigering om een AOW-pensioen aan appellanten toe te kennen een voldoende wettelijke basis heeft in het per 1 april 2015 gewijzigde artikel 7 van de AOW.

Door appellanten is het standpunt ingenomen dat de legitimiteit van de doelstelling ontbreekt, omdat er nog steeds groepen zijn die op grond van bilaterale verdragen en Europese regelgeving aanspraak kunnen maken op een kruimelpensioen. Bovendien is volgens appellanten niet goed in kaart gebracht welke groepen te maken krijgen met de afschaffing van het kruimelpensioen. Het gaat vaak om mensen die in bewijsnood verkeren met betrekking tot de verzekerde tijdvakken in Nederland en mensen die geen enkel ander pensioen hebben, waardoor de wetswijziging disproportioneel uitpakt.

Uit de Memorie van Toelichting bij de Wet vereenvoudiging regelingen Svb (Kamerstukken II, 2011-2012, 33318, nr. 3) blijkt dat het doel van het wetsvoorstel is vereenvoudiging van wet- en regelgeving in het belang van meer doelmatigheid, een grotere inzichtelijkheid van de regelgeving en vermindering van de administratieve lasten en uitvoeringskosten. Met betrekking tot het niet meer uitkeren van een kruimelpensioen heeft de wetgever overwogen dat het door de toegenomen arbeidsmobiliteit steeds vaker voorkomt dat mensen een kruimel-AOW hebben opgebouwd. Deze kruimelpensioenen gaan met verhoudingsgewijs hoge uitvoeringskosten en administratieve lasten gepaard. Wegens die hoge kosten en administratieve lasten zal op grond van het wetsvoorstel geen nieuw recht op AOW-pensioen van 2% van het volledige pensioen meer ontstaan indien er sprake is van een verzekerd tijdvak van minder dan één jaar. Voor personen die voor de wetswijziging al een kruimelpensioen ontvingen, verandert er niets. Het voorstel heeft betrekking op ongeveer 1250 mensen die jaarlijks instromen. Begroot is dat de uitvoeringskosten structureel met 0,6 miljoen euro per jaar zullen afnemen en dat ongeveer 0,2 miljoen euro in 2015 wordt bespaard op de uitkeringslasten. Deze besparing zal geleidelijk toenemen. Als gevolg van deze maatregel zullen minder mensen een AOW-uitkering aanvragen en hoeven minder mensen jaarlijks een bewijs van leven te versturen naar de Svb. Hierdoor dalen de administratieve lasten.

De wijziging van artikel 7, eerste lid, onderdeel b, van de AOW waardoor het kruimelpensioen is afgeschaft, is aan te merken als een reguliere bezuinigingsmaatregel in het belang van de nationale economie. De wijziging beoogt daarnaast vereenvoudiging van de wet- en regelgeving mede ter vermindering van de uitvoeringskosten. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak van het EHRM heeft de Raad meermaals overwogen dat de beperking van de overheidsuitgaven een gerechtvaardigde doelstelling is in het belang van het veiligstellen van het stelsel van sociale zekerheid en het beschermen van de nationale economie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2502). Hoewel de Raad onderkent dat de bezuiniging op de overheidsuitgaven door de afschaffing van de kruimelpensioenen relatief beperkt is, kan deze niet los worden gezien van het geheel van vereenvoudigende maatregelen die met de Wet vereenvoudiging regelingen Svb zijn beoogd en ook een besparing opleveren. Het is vaste rechtspraak van het EHRM dat de Staat een ruime beoordelingsmarge heeft bij de vaststelling van legitieme doelen en om te bepalen wat in het algemeen belang is. Mede in het licht hiervan wordt met de rechtbank geoordeeld dat aan de afschaffing van het kruimelpensioen een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag ligt. Niet kan worden gezegd dat het door de wetgever geformuleerde doel van elke redelijke grond is ontbloot of een kennelijk onredelijk doel dient.

Ook bij de afweging of sprake is van een “fair balance” tussen het met de inmenging in het eigendomsrecht gediende algemeen belang en de bescherming van de individuele rechten, hebben – volgens vaste rechtspraak van het EHRM – de Staten een ruime beoordelingsmarge. Dit geldt zowel met betrekking tot de gehanteerde middelen als met betrekking tot hun geschiktheid om het beoogde doel te bereiken. De Raad stelt allereerst vast dat de thans in de AOW ingevoerde voorwaarde voor het ontstaan van een recht op uitkering, dat de aanvrager gedurende een zekere minimum periode krachtens het betreffende stelsel verzekerd is geweest, internationaal geenszins ongebruikelijk is. Verder weegt mee dat de wetswijziging niet leidt tot aantasting van een bestaand uitkeringsrecht. Alleen de voorwaarden voor het verkrijgen van een uitkeringsrecht zijn gewijzigd, terwijl het verzekerd risico ten tijde van de wetswijziging nog niet was ingetreden. De wetgever heeft bij de Wet vereenvoudiging regelingen Svb, als overgangsrecht voor de afschaffing van het kruimelpensioen, gekozen voor een eerbiedigende werking, zodat pensioengerechtigden die voor 1 april 2015 al een kruimelpensioen ontvingen, deze hebben behouden. Alleen op belanghebbenden die verzekerde tijdvakken hebben van minder dan één kalenderjaar en op of na 1 april 2015 AOW-gerechtigde worden, is de wetswijziging van toepassing.

Dat belanghebbenden mogelijk de verwachting hadden dat de in het verleden opgebouwde verzekerde tijdvakken, waarvoor zij meestal ook premie hebben betaald, zouden leiden tot een AOW-pensioen van 2% en zij voor dit verlies niet zijn gecompenseerd, maakt de wetswijziging niet disproportioneel. Vooropgesteld zij dat belanghebbenden er niet op kunnen vertrouwen dat een (sociaal) systeem waarin zij participeren of geparticipeerd hebben, nooit kan worden gewijzigd (vergelijk het arrest van het EHRM van 18 juli 2017, Lengyel tegen Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2017:0718JUD000827115, punt 27). Verder wordt in aanmerking genomen dat de nadelige effecten van de afschaffing van het kruimelpensioen zich alleen laten voelen bij belanghebbenden die gedurende slechts een zeer gering deel van de theoretische AOW-verzekeringsloopbaan van 50 jaar AOW-verzekerd zijn geweest, en dus in het verleden door middel van premieafdracht voor de AOW een relatief geringe bijdrage hebben geleverd aan het Nederlandse sociale zekerheidsstelsel. Het mogelijke bestaan van alternatieve oplossingen, zoals een afkoopsom, maakt voorts niet dat de gekozen maatregel onrechtmatig is.

Dat blijkens de wetsgeschiedenis de wetgever niet op kenbare wijze specifiek aandacht heeft besteed aan belanghebbenden die door de afschaffing van het kruimelpensioen geen enkel (pensioen)inkomen hebben, terwijl zij in een land leven met een laag bestaansminimum, doet ten slotte aan de proportionaliteit op het niveau van regelgeving niet af.

Geconcludeerd wordt dat de wetgever op het niveau van regelgeving is gebleven binnen de hem toekomende zeer ruime beoordelingsmarge. Derhalve leidt de afschaffing van het kruimelpensioen in het algemeen niet tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol.

Het voorgaande laat onverlet dat het mogelijk is dat door de wetswijziging in concrete gevallen sprake is van een onevenredig zware last (“an individual and excessive burden”) als bedoeld in de rechtspraak van het EHRM en daarmee van een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol.

Uit wat appellanten hebben aangevoerd, kan niet worden afgeleid dat de wetswijziging waarmee het kruimelpensioen is afgeschaft, in hun specifieke omstandigheden heeft geleid tot een individuele, buitensporige last. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, wordt dat niet anders wanneer sprake is van samenloop met de verhoging van de AOW-leeftijd.

Artikel 20 van het NMV bepaalt dat de Nederlandse organen de ouderdomspensioenen rechtstreeks en uitsluitend op basis van de krachtens de eigen wettelijke regelingen vervulde tijdvakken van verzekering berekenen.

De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de bestreden besluiten niet met deze bepaling in strijd komen. Uit al het voorgaande blijkt dat de Svb bedoelde (autonome) ouderdomspensioenen op een juiste wijze heeft berekend en dat appellanten op grond van de Nederlandse wettelijke regelingen minder dan één kalenderjaar aan verzekerde (dan wel huwelijkse) tijdvakken hebben opgebouwd. Artikel 20 van het NMV bepaalt niet dat deze verzekerde tijdvakken moeten leiden tot toekenning van een uitkering.