Centrale Raad van Beroep, 01-10-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3330, 18-3036 PW

1.1.

Betrokkene ontving sinds 1 juni 2012 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Sinds 20 oktober 2014 stond zij met haar drie kinderen in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, thans: basisregistratie personen (BRP), ingeschreven op het adres [uitkeringsadres] (uitkeringsadres). [naam X] (X) stond sinds 9 januari 2015 in de BRP ingeschreven op het adres [briefadres] . Dit betrof een briefadres.

1.2.

Naar aanleiding van twee anonieme schriftelijke meldingen, op 13 augustus 2016 en op 3 maart 2017, en een telefonische melding op 28 mei 2017, inhoudende dat betrokkene mogelijk op het uitkeringsadres samenwoonde met X, heeft een medewerker Fraudeonderzoek van het team Werk en Inkomen van de gemeente Leiden (medewerker) een onderzoek ingesteld naar de woon- en leefsituatie van betrokkene. In dat kader is dossieronderzoek verricht, zijn in de periode van 7 juni 2017 tot en met 19 juni 2017 waarnemingen verricht, is betrokkene op 30 juni 2017 gehoord en is aansluitend op het uitkeringsadres een huisbezoek afgelegd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 5 juli 2017.

1.3.

Bij besluit van 13 juli 2017 heeft het college de bijstand met ingang van 1 juli 2017 ingetrokken. Betrokkene heeft tegen de beslissing op het bezwaar tegen dat besluit geen beroep ingesteld.

1.4.

Bij afzonderlijke besluiten van 13 juli 2017, na bezwaar gehandhaafd bij afzonderlijke besluiten van 14 november 2017 (bestreden besluiten 1 en 2), heeft het college de bijstand voorts met ingang van 1 juli 2016 ingetrokken en de over de periode van 1 juli 2016 tot en met 30 juni 2017 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 13.320,83 teruggevorderd. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat betrokkene met ingang van 1 juli 2016 een gezamenlijke huishouding voert met X en dat zij hiervan, in strijd met de inlichtingenverplichting, geen melding heeft gemaakt, waardoor zij ten onrechte bijstand heeft ontvangen.

1.5.

Bij besluit van 3 augustus 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 14 november 2017 (bestreden besluit 3), heeft het college aan betrokkene een boete opgelegd van € 1.690,-. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat betrokkene, door niet te melden dat zij met ingang van 1 juli 2016 een gezamenlijke huishouding voerde met X, de inlichtingenverplichting heeft geschonden.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en de primaire besluiten van 13 juli 2017 en 3 augustus 2017 herroepen. De rechtbank heeft, waar het gaat om de intrekking en terugvordering, geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat betrokkene op het uitkeringsadres een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met X. In dit kader heeft de rechtbank overwogen dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat betrokkene en X daar hun gezamenlijk hoofdverblijf hadden, maar niet dat zij voorzagen in wederzijdse zorg. Naar het oordeel van de rechtbank biedt met name de door betrokkene afgelegde verklaring daartoe onvoldoende aanknopingspunten. Hieruit volgt dat het college ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. De rechtbank heeft over de boete geoordeeld dat, nu van een schending van de inlichtingenverplichting niet is gebleken, het college ten onrechte betrokkene een boete heeft opgelegd.

3. Het college heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Betrokkene heeft zich, onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college slaagt, in incidenteel hoger beroep op de hierna te bespreken gronden eveneens tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Het college heeft in hoger beroep aangevoerd dat de onderzoeksresultaten zoals neergelegd in het rapport van 5 juli 2017 een toereikende feitelijke grondslag bieden voor het standpunt dat betrokkene in de periode in geding, die loopt van 1 juli 2016 tot en met 30 juni 2017, met X op het uitkeringsadres een gezamenlijke huishouding voerde. Het college heeft deze beroepsgrond gebaseerd op het standpunt, dat – anders dan de rechtbank heeft geoordeeld – uit voormelde onderzoeksresultaten volgt dat betrokkene en X zorg aan elkaar verleenden als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de PW. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.2.

Ingevolge artikel 3, derde lid, van de PW, is sprake van een gezamenlijke huishouding indien twee personen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.

4.3.

Het college heeft nagelaten om betrokkene te bevragen op andere dan de onder 4.2.3 vermelde omstandigheden die van betekenis kunnen zijn voor de vaststelling dat X zorg aan betrokkene verleende. Dit betekent dat het college niet alle relevante feiten heeft vergaard ter voorbereiding van bestreden besluiten 1 en 2, zodat die zijn genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De conclusie dat betrokkene en X in de te beoordelen periode voorzagen in wederzijdse zorg als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de PW ontbeert daardoor een toereikende feitelijke grondslag. Dit brengt mee dat de gegeven motivering de bestreden besluiten 1 en 2 niet kan dragen. Die besluiten zijn daarmee tevens in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.

4.4.

Gelet op de onder 4.3 vermelde gebreken, heeft de rechtbank bij de aangevallen uitspraak terecht geoordeeld dat de bestreden besluiten 1 en 2 moeten worden vernietigd.

4.5.

Het college heeft in hoger beroep subsidiair aangevoerd dat bestreden besluiten 1 en 2 op grond van een nadere motivering alsnog in stand kunnen blijven. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.

4.6.

Het college heeft ter toelichting op deze beroepsgrond bij brief van 17 mei 2019 meegedeeld dat hij ter nadere onderbouwing van bestreden besluiten 1 en 2 nader onderzoek nodig heeft geacht en ter invulling daarvan betrokkene heeft opgeroepen voor 3 april 2019, 10 april 2019 en 17 mei 2019 om in een gesprek inlichtingen te verstrekken over de wijze waarop zij haar huishouden destijds had vormgegeven. Betrokkene is op deze oproepen niet verschenen. Het college stelt zich op basis van de weigering van betrokkene om gehoor te geven aan die oproepen nu op het nadere standpunt dat voor de intrekking en terugvordering heeft te gelden dat het recht op bijstand niet is vast te stellen, doordat betrokkene met het niet-verschijnen de op haar rustende inlichtingen- en medewerkingsverplichting heeft geschonden.

4.7.

Anders dan het college meent, zijn de onder 4.3 vermelde gebreken niet te herstellen op de onder 4.6 bedoelde wijze. Het volgende ligt aan dit oordeel ten grondslag.

4.8.

Uit 4.6 en 4.7 volgt dat bestreden besluiten 1 en 2 ook niet kunnen worden gedragen door de – nadere – motivering dat het recht op bijstand niet is vast te stellen. Die besluiten berusten dus in zoverre niet alsnog op een deugdelijke motivering. Het voorgaande laat echter onverlet dat het college nieuwe besluiten op de bezwaren kan nemen en daarbij alle feiten die tot dan toe hebben plaatsgevonden bij de besluitvorming kan betrekken.

4.9.

De rechtbank heeft gelet op het onder 4.4 vermelde oordeel terecht bij de aangevallen uitspraak de beroepen tegen bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaard en die besluiten vernietigd op de grond dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat betrokkene en X een gezamenlijke huishouding voerden.

4.10.

De rechtbank heeft, zoals onder 2 is vermeld, in vervolg op deze uitkomst zelf in de zaak voorzien door het intrekkingsbesluit van 13 juli 2017 en het terugvorderingsbesluit van diezelfde datum te herroepen. Het college heeft in hoger beroep meer subsidiair aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. Hij stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten hem in de gelegenheid te stellen om nader onderzoek te doen teneinde het motiveringsgebrek te herstellen. Deze beroepsgrond slaagt.

4.11.

Op grond van artikel 8:41a van de Awb beslecht de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. Artikel 8:72, derde lid, van de Awb geeft de rechtbank de bevoegdheid de rechtsgevolgen van een door haar vernietigd besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de bestuursrechter het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

4.12.

Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 9 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:951) behoort de bestuursrechter bij een (te verwachten) vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken. Dit houdt in dat de bestuursrechter eerst dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of hij zelf in de zaak kan voorzien. Ligt één van deze mogelijkheden niet binnen bereik, dan dient de bestuursrechter na te gaan of een formele dan wel een informele bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is.

4.13.

Het voorgaande brengt mee dat de rechtbank zich ervan had moeten vergewissen of het college nog mogelijkheden zag voor nader onderzoek naar de wederzijdse zorg in de te beoordelen periode. Niet is gebleken dat de rechtbank dit heeft gedaan. De rechtbank beschikte na de sluiting van het onderzoek ter zitting op 23 april 2018 niet over de noodzakelijke informatie om zelf te kunnen bepalen of nog mogelijkheden bestonden voor nader onderzoek door het college waarvan de resultaten bij een heroverweging van de besluiten tot intrekking en terugvordering zouden kunnen worden betrokken. De rechtbank beschikte dan ook niet over de benodigde gegevens om zelf in de zaak te voorzien.

4.14.

Uit 4.11 tot en met 4.13 volgt dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door de besluiten van 13 juli 2017 te herroepen. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt voor zover hierbij de besluiten van 13 juli 2017 zijn herroepen.

4.15.

Gelet op wat onder 3 en 4.14 is overwogen, moet vervolgens worden beoordeeld of het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep slaagt. Dit is mede van belang in verband met het feit dat het college de primaire besluiten van 13 juli 2017 zal moeten onderwerpen aan een volledige heroverweging.

4.16.

Betrokkene heeft in incidenteel hoger beroep aangevoerd dat X niet zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.17.

De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Betrokkene en X stonden in de te beoordelen periode op verschillende adressen in de BRP ingeschreven. Dat gegeven staat echter op zichzelf niet in de weg aan het hebben van een hoofdverblijf in dezelfde woning. Aannemelijk zal moeten zijn dat hetzelfde adres als hoofdverblijf van beiden fungeert. Het hoofdverblijf van een betrokkene ligt daar waar zich het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven bevindt.

4.18.

De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de resultaten van het onderzoek als bedoeld onder 1.2 een toereikende grondslag vormen voor de conclusie dat betrokkene en X in de te beoordelen periode beiden hun hoofdverblijf hadden in de woning op het uitkeringsadres. Daarbij komt doorslaggevende betekenis toe aan de door betrokkene op 30 juni 2017 afgelegde verklaring. Betrokkene heeft verklaard dat zij met haar drie kinderen op het uitkeringsadres woont, dat zij X onderdak verleent, dat hij al een jaar bij haar woont en dat hij de hele week blijft slapen. X heeft ook een huissleutel van haar woning. Deze verklaring is voldoende gedetailleerd en specifiek om conclusies aan te verbinden. Bovendien vindt de verklaring steun in de overige aan de onderzoeksbevindingen ten grondslag liggende gegevens, waaronder de waarnemingen en het huisbezoek. Op grond van de waarnemingen in de periode van 7 juni 2017 tot 19 juni 2017 is aannemelijk dat X in ieder geval in dat tijdvak zijn hoofdverblijf bij betrokkene had. Er zijn zestien waarnemingen verricht op tien dagen. Op elk van die dagen stond de door X gebruikte auto geparkeerd voor de woning van betrokkene. Driemaal is gezien dat X daarin wegreed. Tijdens het huisbezoek heeft betrokkene verklaard dat de administratie van X niet in haar woning ligt, maar dat X die in zijn auto bewaart. Voorts zijn bij het huisbezoek in de badkamer scheerspullen van X aangetroffen.

4.19.

Voor zover betrokkene heeft betoogd dat haar verklaring geen betrekking heeft op de gehele te beoordelen periode en dat deze in zover anders is weergegeven dan zij heeft bedoeld, treft dit betoog geen doel. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag een betrokkene, ook indien hij later van een afgelegde verklaring terugkomt, in het algemeen worden gehouden aan de aanvankelijk tegenover een sociaal rechercheur of handhavingsspecialist afgelegde en vervolgens zonder enig voorbehoud ondertekende verklaring, zoals in dit geval aan de orde is. Betrokkene heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich zodanig bijzondere omstandigheden voordoen dat op dit algemene uitgangspunt een uitzondering moet worden gemaakt.

4.20.

Uit 4.17 tot en met 4.19 volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat betrokkene en X in de te beoordelen periode hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning.

4.21.

In vervolg op wat onder 4.14 is overwogen, bestaat aanleiding om na te gaan of het mogelijk is om nu wel tot een definitieve beslechting van het geschil te komen door het intrekkingsbesluit en het terugvorderingsbesluit van 13 juli 2017 te herroepen. Gelet op het nog steeds ontbreken van informatie over de wederzijdse zorg tussen betrokkene en X in de te beoordelen periode, is dit niet mogelijk.

4.22.

Het college heeft ter zitting kenbaar gemaakt dat hij daarnaar alsnog nader onderzoek wil en kan doen en dat hij daartoe betrokkene nogmaals wil oproepen om antwoord te geven op een aantal concreet vermelde vragen. Hoewel de gemachtigde van betrokkene ter zitting te kennen heeft gegeven dat hij niet weet of betrokkene een volgende keer wel aan een oproep gehoor zal geven, moet dat niet uitgesloten worden geacht. Het college dient daarom in de gelegenheid te worden gesteld om bedoeld nader onderzoek te verrichten. Instandlating van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit is daarom niet aan de orde.

4.23.

Gelet op wat onder 4.21 en 4.22 is overwogen en mede in aanmerking genomen dat toepassing van de bestuurlijke lus zich niet verdraagt met het rechtsmiddel van cassatie, zal het college worden opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaren tegen de besluiten van 13 juli 2017.

4.24.

Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op de bezwaren slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

4.25.

Uit artikel 18a, eerste lid, van de PW volgt dat het college gehouden is een bestuurlijke boete op te leggen indien de in artikel 17, eerste lid, van de PW opgenomen inlichtingenverplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen. Indien de schending niet is vast komen te staan, bestaat geen bevoegdheid een boete op te leggen.

4.26.

Zoals volgt uit 4.9 is geen toereikende feitelijke grondslag aanwezig voor de conclusie van het college dat betrokkene en X in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding voerden. Het college heeft dan ook niet aangetoond dat betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van een gezamenlijke huishouding.

4.27.

Dit betekent dat het college niet bevoegd was een boete op te leggen. Bestreden besluit 3 kan daarom evenmin in stand blijven. De rechtbank heeft dit onderkend en heeft, zoals onder 2 is overwogen, bij de aangevallen uitspraak het beroep gegrond verklaard en bestreden besluit 3 vernietigd. In vervolg op deze uitkomst heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het boetebesluit van 3 augustus 2017 te herroepen.

4.28.

Het college heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak met betrekking tot bestreden besluit 3 heeft voorzien. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.29.

4.30.

Gelet op de hiervoor weergegeven passage uit de memorie van toelichting bij de Vierde tranche van de Awb, verdraagt het geven van een opdracht een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het boetebesluit zich in deze situatie niet met het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb. De rechtbank heeft daarom terecht het boetebesluit herroepen.

4.31.

Gelet op 4.14 slaagt het hoger beroep. Gelet op 4.20 slaagt het incidenteel hoger beroep niet. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd voor zover daarbij het intrekkingsbesluit en het terugvorderingsbesluit van 13 juli 2017 zijn herroepen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het college opdragen nieuwe beslissingen op de bezwaren tegen die besluiten te nemen. Het college heeft, zoals weergegeven onder 4.22, meegedeeld daartoe nader onderzoek te willen doen. Betrokkene is ingevolge artikel 17, eerste en tweede lid, van de PW verplicht om haar medewerking daaraan te verlenen. De aangevallen uitspraak blijft geheel in stand voor zover die betrekking heeft op de boete.