Centrale Raad van Beroep, 04-12-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3700, 18/852 WSF

4.1.1.

[bedrijf] bood studenten de mogelijkheid een abonnement af te sluiten waarbij deze studenten bijles of andere vormen van begeleiding konden krijgen van andere studenten. Studenten kregen ook gelegenheid bijles te geven aan andere studenten. Studenten die bijles wilden geven of wervingsactiviteiten wilden verrichten voor [bedrijf] sloten een arbeidsovereenkomst voor 32 uur per maand. In een dergelijke situatie was het maandelijkse abonnementsgeld hoger dan het te ontvangen loon. Deze bedragen werden met elkaar verrekend. Per saldo moesten de studenten een bedrag aan [bedrijf] overmaken. Uit de loonstroken kwam dit evenwel niet naar voren.

4.1.2.

De zaak van appellante maakt deel uit van een groot aantal zaken waarin de minister aanvankelijk studiefinanciering heeft toegekend – mede – op basis van het gegeven dat de desbetreffende studenten werkzaamheden verrichten voor het bedrijf [bedrijf] . De toekenningen in deze zaken zijn begin 2016 herzien, omdat volgens de minister niet was komen vast te staan dat de desbetreffende studenten op basis van hun arbeidsovereenkomst bij [bedrijf] konden worden aangemerkt als migrerende werknemers. De minister heeft daarbij verwezen naar een rapport van de FIOD. Enkele tientallen studenten hebben tegen de herziening bezwaar gemaakt en zijn vrijwel allen in bezwaar in het ongelijk gesteld. Op een enkel geval na heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten in deze zaken ongegrond verklaard. In vrijwel alle zaken zijn dezelfde rechtsvragen aan de orde. Om die reden zijn deze zaken ook gelijktijdig ter zitting behandeld. In deze uitspraak zal de Raad deze rechtsvragen beantwoorden. In de andere zaken zal, voor zover van belang, worden volstaan met een verwijzing naar deze uitspraak, waarbij voor zover nodig op in die zaken aanwezige kenmerkende aspecten zal worden ingegaan.

4.1.3.

Appellante heeft een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd gesloten met [bedrijf] met een maandsalaris van € 345,60 (inclusief vakantiegeld). Daarnaast heeft zij het onder 4.1.1 beschreven abonnement afgesloten met een maandtarief van € 460,-. Op grond van deze overeenkomsten had zij de verplichting maandelijks het saldobedrag van € 114,40 te betalen.

4.3.1.

Ingevolge artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is het verkeer van werknemers binnen de Unie vrij. Ingevolge het tweede lid van dit artikel houdt dit de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.

4.3.2.

Op grond van artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG is een lidstaat niet verplicht aan andere EU-burgers dan werknemers of zelfstandigen of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden, steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies in de vorm van een studiebeurs of lening.

4.3.3.

Op grond van artikel 2.2, eerste lid, onder b, van de Wsf 2000 kan voor studiefinanciering in aanmerking komen een studerende die niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld.

4.3.4.

Ter uitvoering van de onder 4.3.3 genoemde bepaling heeft de minister een beleidsregel vastgesteld inzake het controlebeleid migrerend werknemerschap (HO&S/BS/2009/178031; Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap). In deze beleidsregel, zoals die luidde tot en met december 2013, is neergelegd dat de minister ervan uitgaat dat iedere studerende afkomstig uit een van de lidstaten van de Europese Unie die over de controleperiode 32 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, zonder meer de status van migrerend werknemer heeft en daarmee recht heeft op studiefinanciering in dat studiefinancieringstijdvak. Wordt dat aantal uren niet gehaald, dan worden de individuele omstandigheden bij de beoordeling betrokken.

4.3.5.

Artikel 7.1 van de Wsf 2000 bepaalt, voor zover hier van belang:

1. Onze Minister kan een beschikking herzien waarbij:

a. studiefinanciering is toegekend,

(…)

2. Herziening vindt plaats op grond van het feit dat:

a. een beschikking genomen is waarvan de studerende of de debiteur onderscheidenlijk zijn ouder wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat deze onjuist was,

(…).

4.5.1.

Appellante heeft naar voren gebracht dat haar arbeidsovereenkomst en haar loonstroken erop wijzen dat zij arbeid heeft verricht en dat het aan de minister is om te bewijzen dat dat niet het geval was. Zij heeft in dit verband gewezen op het vonnis van 22 december 2017 van de rechtbank Amsterdam in de strafzaak tegen de bestuurders van [bedrijf] (parketnummer 13/845070-13), waarin ervan wordt uitgegaan dat de arbeidsovereenkomsten tussen [bedrijf] en haar werknemers niet als valse overeenkomsten kunnen worden gekwalificeerd en waarbij niet van belang is dat de studenten feitelijk niet hebben gewerkt.

4.5.2.

Appellante wordt niet gevolgd in haar stelling dat zij met de overlegging van haar arbeidsovereenkomst en loonstroken heeft voldaan aan de verplichting om aannemelijk te maken dat zij daadwerkelijk arbeid heeft verricht en dat op de minister de last rust om het tegendeel te bewijzen. Het vonnis waarnaar appellante heeft verwezen biedt daarvoor ook onvoldoende steun. De rechtbank heeft immers niet bewezen geacht dat de bestuurders het oogmerk hadden de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) te misleiden, los van de vraag of er sprake was van reële arbeidsovereenkomsten. Daarnaast heeft de rechtbank van belang geacht dat sommige studenten hebben verklaard dat wel arbeid werd verricht, althans dat zij zich daarvoor beschikbaar hielden. In zoverre valt uit het vonnis niet af te leiden dat ook appellante reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht.

4.5.3.

De stelling van appellante miskent bovendien dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft overwogen dat uit de nadere stukken die appellante in beroep heeft overgelegd nu juist naar voren komt dat appellante in de periodes in geding geen bijles heeft gegeven. Appellante heeft weliswaar ook naar voren gebracht dat ze als promotiemedewerker en schrijver voor [bedrijf] heeft gewerkt, maar zij heeft dat niet onderbouwd en in het dossier zijn daarvoor geen aanwijzingen te vinden. Dat appellante bij een of meer andere werkgevers werkzaamheden heeft verricht is niet gesteld en het dossier bevat ook daarvoor geen aanwijzingen. Verder kan ervan worden uitgegaan dat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, de loonstroken niet een correct beeld van de feitelijke situatie bevatten, nu daarop (soms) werd vermeld dat het loon per kas werd uitbetaald terwijl daarvan geen sprake was, de verrekening met het verplicht af te nemen abonnement op de loonstroken niet zichtbaar was en het op de loonstroken vermelde bedrag aan loon dan ook niet door [bedrijf] aan de student werd overgemaakt.

4.6.1.

Voor zover appellante, subsidiair, betoogt dat zij ook zonder feitelijk te werken kan worden beschouwd als economisch actief en dus als migrerend werknemer, omdat zij zich 32 uur per maand beschikbaar heeft gehouden voor het verrichten van de overeengekomen werkzaamheden, wordt het volgende overwogen.

4.6.2.

Ook als ervan wordt uitgegaan dat de tussen appellante en [bedrijf] gesloten overeenkomst als reële arbeidsovereenkomst kan worden beschouwd, brengt dat niet mee dat appellante – zonder feitelijk te werken – moet worden beschouwd als migrerend werknemer. Om die status te verkrijgen en te behouden moet immers, na een algehele beoordeling van de arbeidsrelatie, aannemelijk zijn dat reële en daadwerkelijke arbeid wordt en/of is verricht (zie in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2502). Bezien tegen de achtergrond van de arbeidsrelatie in het voorliggende geval moet worden geoordeeld dat het uitsluitend beschikbaar zijn voor het verrichten van arbeid niet voldoende is om te kunnen spreken van reële en daadwerkelijke arbeid. Daarbij komt dat deze beschikbaarheid zonder nadere onderbouwing niet zomaar aannemelijk kan worden geacht, mede omdat deze blijkbaar door [bedrijf] niet of slechts incidenteel werd gecontroleerd, zoals bijna alle gehoorde studenten bij de FIOD hebben verklaard. Het deskundigenadvies dat appellante heeft ingebracht werpt hierop geen ander licht. Om te beginnen heeft dit advies met name betrekking op de vraag of de overeenkomst die appellante met [bedrijf] heeft gesloten kan worden aangemerkt als arbeidsovereenkomst. Het advies heeft geen betrekking op de vraag of appellante reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht in de zin van het Unierecht. Uit dit advies komt naar voren dat de deskundige meent dat ook sprake is van arbeid als “niet alle (overeengekomen) uren of soms helemaal niet wordt gewerkt.” De situatie dat in het geheel niet wordt gewerkt wordt daarin, anders dan met het voorbeeld waarin sprake was van uitdrukkelijke vrijstelling van arbeid, niet beschreven, zodat het advies in zoverre aan de stelling van appellante ook geen steun biedt.

5.2.1.

Uit de rechtspraak van het Hof, voorafgaande aan de implementatie van het EU-burgerschap, kan worden afgeleid dat discriminatie voor wat betreft de voorwaarden voor toegang tot de beroepsopleiding onder het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit valt, voor zover het betreft toelatingsvoorwaarden en steun in enge zin. Daarbij gaat het om inhoudelijke toelatingsvoorwaarden (voorkennis/diploma’s/verblijfsrecht), financiële toelatingsvoorwaarden (inschrijvingsgeld/schoolgeld/collegegeld) en de ter dekking van de financiële toelatingsvoorwaarden verleende financiële steun. Overige verleende financiële steun ter dekking van kosten van levensonderhoud en opleiding – waaronder kosten van onderwijs in de vorm van aanschaf van boeken en leermiddelen – valt onder de categorie algemene maatregelen om deelneming aan het onderwijs te vergemakkelijken, welke steun toekomt aan economisch actieve EU-burgers. De Raad verwijst naar de arresten van het Hof van 3 juli 1974, Casagrande, ECLI:EU:C:1974:74; 13 februari 1985, Gravier, ECLI:EU:C:1985:69; 21 juni 1988, Lair, ECLI:EU:C:1988:322; 21 juni 1988, Brown, ECLI:EU:C:1988:323; 15 maart 1989, Echternach en Moritz, ECLI:EU:C:1989:130 en 26 februari 1992, Raulin, ECLI:EU:C:1992:87.

5.2.2.

Na de introductie van het EU-burgerschap heeft het Hof, mede gelet op artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG, bepaald dat verleende financiële steun ter dekking van kosten van levensonderhoud, anders dan voorheen, onder het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit valt. Dergelijke steun aan studenten mag echter wel gekoppeld worden aan het bestaan van een zekere mate van integratie in de samenleving van de ontvangende lidstaat door het stellen van de voorwaarde van een periode van voorafgaand onafgebroken duurzaam verblijf van vijf jaar aldaar (zie de arresten van het Hof van 15 maart 2005, Bidar, ECLI:EU:C:2005:169 en van 18 november 2008, Förster, ECLI:EU:C:2008:630). De wetgever heeft in de Wsf 2000 onderscheid gemaakt tussen de kosten voor toegang tot het onderwijs en de kosten voor levensonderhoud. De kosten voor toegang tot het onderwijs betreffen het collegegeld, als tegemoetkoming hierin wordt voorzien in financiële steun in de vorm van een collegegeldkrediet. Daarnaast wordt een tegemoetkoming in de kosten voor levensonderhoud verstrekt. Dit is een algemeen normbedrag bedoeld voor dekking van de overige kosten die een student heeft. In dit normbedrag zijn geen afzonderlijke componenten opgenomen. Voor zover steun voor de aanschaf van boeken en leermiddelen kan worden geacht te zijn begrepen in de algemene normbedragen in de Wsf 2000, doet dit niet af aan de vaststelling dat het normbedrag steun ter dekking van kosten van levensonderhoud betreft die wordt toegekend in de vorm van een studiebeurs of -lening, en daarmee valt onder de in artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG neergelegde afwijking van het beginsel van gelijke behandeling van artikel 18 van het VWEU. De migrerende economisch niet actieve EU-student heeft daar dan ook pas recht op na het voldoen aan de verblijfsduurvoorwaarde van vijf jaar.

5.3.1.

Zoals het Hof in het arrest Commissie-Nederland, ECLI:EU:C:2016:396, heeft geoordeeld mag de reisvoorziening worden geweigerd aan economisch niet-actieven (vóór de verwerving van een duurzaam verblijfsrecht) omdat deze voorziening onder het begrip steun voor levensonderhoud in de vorm van een studiebeurs of -lening in de zin van artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG valt.

5.3.2.

De stelling van appellante dat het Hof bij zijn oordeel is uitgegaan van de uitgangspunten van partijen in die zaak en dat het arrest daarom niet noodzakelijkerwijs weergeeft hoe deze materie moet worden benaderd, wordt niet gevolgd, nu deze stelling in het arrest, gelet op de rechtsoverwegingen 79 tot en met 94 daarvan, geen steun vindt.

5.3.3.

Hieraan kan nog worden toegevoegd dat, anders dan appellante meent, evenmin in de door haar aangehaalde parlementaire documenten steun kan worden gevonden voor haar stelling, nu uit die documenten volgt dat de reisvoorziening daarin vooral wordt gezien als middel om mobiliteitsbeperkingen weg te nemen en de toegankelijkheid van de onderwijsinstelling te verbeteren (en niet de toegang tot het onderwijs).

6.2.1.

Appellante heeft betoogd dat herziening op deze grond niet mogelijk was, omdat de arbeidsverhouding die zij met [bedrijf] had, voldoet aan alle eisen die de wet daaraan stelt en zij dus niet wist of hoefde te weten dat zij daarmee geen recht zou kunnen hebben op studiefinanciering.

6.2.2.

Appellante wordt hierin niet gevolgd. Als hoofdlijn van de Wsf 2000 heeft te gelden dat een recht op studiefinanciering ingevolge artikel 2.2 van die wet kan ontstaan als sprake is van migrerend werknemerschap, waarvoor het verrichten van reële en daadwerkelijke arbeid een voorwaarde is. Appellante had daarvan op de hoogte kunnen zijn en heeft door informatie te verstrekken waaruit kan worden afgeleid dat zij aan die voorwaarde voldeed zelf een beeld in stand gehouden waarvan zij wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat dat niet juist was. Uit de beschikbare gegevens kan immers niet worden afgeleid dat appellante daarvoor voldoende heeft gewerkt.

7. Appellante is niet aan te merken als migrerend werknemer, nu niet aannemelijk is geworden dat zij in de periode waarover de minister heeft herzien daadwerkelijk arbeid heeft verricht. Het zich beschikbaar houden is, gelet op alle aspecten van de arbeidsrelatie met [bedrijf] , niet voldoende. Appellante had daarom geen recht op studiefinanciering. De minister heeft deze mogen herzien op de grond dat appellante wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat de toekenning onjuist was. Het niet afzonderlijk in de normbedragen opgenomen bedrag voor boeken en leermiddelen behoefde niet buiten de herziening te worden gehouden, omdat dit bedrag deel uitmaakt van het bedrag dat voor levensonderhoud wordt betaald. Ook de toegekende reisvoorziening mocht worden herzien, omdat ook deze deel uitmaakt van het bedrag van de toekenning dat is bedoeld voor levensonderhoud. Als niet-economisch actieve EU-burger heeft appellante daarop pas recht na vijf jaar rechtmatig verblijf in Nederland. Aan die voorwaarde voldeed zij ten tijde hier van belang niet.

8. Wat is overwogen onder 4.1.1 tot en met 7 betekent dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, zij het met enige aanvulling en verbetering van de gronden waarop zij rust.

9. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.