Centrale Raad van Beroep, 11-12-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4039, 17/2941 WMO15

4.1.1.

Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2805) is voor de vraag of sprake is van procesbelang bepalend of het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift nastreeft ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijke betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van procesbelang.

4.1.2.

Appellant heeft gemotiveerd gesteld dat aan hem meer zorg is verleend dan waarvoor het college hem een maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb heeft verstrekt. Anders dan het college heeft betoogd, kan daarmee een voldoende procesbelang van appellant bij de beoordeling van het hoger beroep niet worden ontzegd.

4.2.1.

Appellant heeft aangevoerd dat hij, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, zijn beroepsgronden tegen de bij bestreden besluit 2 verstrekte maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning niet heeft ingetrokken. De intrekking ziet alleen op het gedeelte van bestreden besluit 2 over de maatwerkvoorziening voor begeleiding en persoonlijke verzorging.

4.2.2.

De vermeende intrekking heeft plaatsgevonden tijdens de zitting van de rechtbank van 12 januari 2017. Van deze zitting is een proces-verbaal opgemaakt. In het proces-verbaal is hierover het volgende opgenomen.

4.2.3.

Uit de aangehaalde passage uit het proces-verbaal blijkt niet dat appellant ter zitting bij de rechtbank heeft laten weten dat hij zijn beroepsgronden tegen de verstrekking van de maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning basis niet langer handhaaft. De voorzitter heeft, zo blijkt uit de tekst van het proces-verbaal, vastgesteld dat appellant zijn gronden die zien op de begeleiding individueel en persoonlijke verzorging heeft ingetrokken. De woorden “daar” en “die gronden” verwijzen immers naar dit onderdeel van bestreden besluit 2 dat in de zin daarvoor is aangeduid. De rechtbank is dan ook ten onrechte niet ingegaan op de beroepsgronden van appellant tegen bestreden besluit 2 waar het gaat om de huishoudelijke ondersteuning. De Raad zal daarom deze beroepsgronden alsnog beoordelen.

4.3.1.

Het college heeft aan de bij bestreden besluit 1 gehandhaafde afwijzing van een maatwerkvoorziening voor maaltijdverzorging voor zover van belang ten grondslag gelegd dat appellant ook gebruik kan maken van maaltijden van Tafeltje Dekje. Dit is een algemeen gebruikelijke dienst.

4.3.2.

Appellant kan niet worden gevolgd in zijn standpunt dat hij geen gebruik zou kunnen maken van de maaltijden van Tafeltje Dekje, omdat hij niet in staat is de maaltijden op te warmen. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 11 juli 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:2182) heeft geoordeeld, kan een maaltijdvoorziening onder de Wmo 2015 worden aangemerkt als een algemeen gebruikelijke dienst die aan het verstrekken van een maatwerkvoorziening in de weg staat, indien deze dienst daadwerkelijk beschikbaar is, een passende bijdrage levert aan het realiseren van een situatie waarin betrokkene tot zelfredzaamheid of participatie in staat is en door een persoon als betrokkene financieel kan worden gedragen. In de rapportage van MO-zaak van 2 oktober 2015 die aan bestreden besluit 1 ten grondslag is gelegd, is opgenomen dat Tafeltje Dekje warme maaltijden levert. Appellant heeft dit niet bestreden, zodat niet kan worden ingezien dat de maaltijdvoorziening van Tafeltje Dekje voor appellant niet adequaat is. Deze grond slaagt niet.

4.5.1.

Artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening de regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. Het tweede lid, aanhef en onder b, bepaalt dat in de verordening in ieder geval wordt bepaald op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld waarbij geldt dat de hoogte toereikend moet zijn.

4.5.2.

Artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een pgb verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken. Artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015 bepaalt onder welke voorwaarden een pgb wordt verstrekt. Het vierde lid houdt in dat bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden betreffende het tarief met het pgb diensten kunnen worden betrokken bij personen die tot het sociale netwerk behoren.

4.5.3.

De gemeenteraad van Leiden heeft ter uitvoering van onder meer artikel 2.1.3 en artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 de Verordening maatschappelijke ondersteuning Leiden 2015 (Verordening) vastgesteld.

4.5.4.

In artikel 11 van de Verordening, zoals deze gold in 2015 en 2016, zijn regels opgenomen over een pgb. Het derde lid houdt in dat de hoogte van een pgb wordt bepaald aan de hand van en tot het maximum van de kostprijs van de in de betreffende situatie goedkoopst adequate voorziening in natura. De hoogte van het pgb moet toereikend zijn voor de aanschaf van de goedkoopst adequate voorziening en wordt indien nodig aangevuld met een vergoeding voor onderhoud en verzekering. Op grond van het vierde lid van dit artikel kan het college nadere regels stellen over de wijze waarop de hoogte van een pgb wordt vastgesteld. In het zevende lid is bepaald dat het college bij nadere regeling bepaalt onder welke voorwaarden betreffende het tarief, een cliënt aan wie een pgb wordt verstrekt de mogelijkheid heeft om diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen te betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.

4.5.5.

Ter uitvoering van onder meer artikel 11 van de Verordening heeft het college de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning 2015 (Beleidsregels 2015) en de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning Leiden 2016 vastgesteld (Beleidsregels 2016). In artikel 22 van de Beleidsregels 2015 en artikel 26 van de Beleidsregels 2016 is bepaald dat de hoogte van het pgb voor huishoudelijke ondersteuning respectievelijk begeleiding individueel:

- 85% respectievelijk 75% bedraagt van het uurtarief verbonden aan het resultaattarief zorg in natura voor inzet van het pgb door een professional;

- 65% respectievelijk 50% bedraagt van het uurtarief verbonden aan het resultaattarief zorg in natura voor inzet van het pgb door een non-professional.

4.5.6.

Ter uitvoering van onder meer artikel 11 van de Verordening heeft het college het Financieel besluit maatschappelijke ondersteuning 2015 (Financieel besluit 2015) vastgesteld. In de artikelen 1 en 2 van het Financieel besluit zijn de bedragen voor het pgb voor huishoudelijke ondersteuning en begeleiding individueel vermeld bij uitvoering door een professional en door een non-professional.

4.5.7.

Het college heeft de pgb’s aan appellant verstrekt met toepassing van de hiervoor beschreven tarifering waarbij het tarief gebaseerd op de inzet van een non-professional is gehanteerd. Appellant heeft hierover aangevoerd dat door het hanteren van een lager pgb-tarief voor hulp van het sociaal netwerk, het pgb zo laag is dat hiermee onvoldoende huishoudelijke hulp kan worden ingekocht waardoor het resultaat een schoon huis niet kan worden behaald.

4.5.8.

Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1803) volgt uit artikel 2.1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wmo 2015, in verbinding met artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015, dat in de door de gemeenteraad vastgestelde verordening moet zijn bepaald onder welke voorwaarden uit het pgb diensten ingekocht kunnen worden bij personen die tot het sociale netwerk behoren en op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld. In die uitspraak heeft de Raad verder geoordeeld dat de essentialia van het voorzieningenpakket in de verordening moeten worden vastgelegd, dat de tariefdifferentiatie hiertoe behoort en dat dit betekent dat in de verordening ten onrechte is bepaald dat het college nadere regels kan stellen over de hoogte van het pgb en het vaststellen van het pgb met inachtneming van wat in dat artikel is bepaald. Het college is daartoe niet bevoegd, nu artikel 2.1.3, tweede lid, van de Wmo 2015, in verbinding met artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015, daarvoor geen grondslag biedt. Dat is in deze zaak niet anders. Dit betekent dat er geen grondslag bestaat voor het door het college gehanteerde tarief bij de vaststelling van de aan appellant toegekende pgb’s voor huishoudelijke ondersteuning zoals gehandhaafd in de bestreden besluiten 1, 2 en 3. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

4.6.1.

Het besluit van 5 juli 2018 wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling betrokken.

4.6.2.

Bij besluit van 5 juli 2018 (bestreden besluit 4) heeft het college onder verwijzing naar een advies van de MO-zaak van 15 december 2017 een maatwerkvoorziening voor begeleiding individueel basis, intensiteit 2 aan appellant verstrekt, voor de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2017. De omvang van de benodigde begeleiding is bepaald op 10 ½ uur per week. Voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 juli 2017 heeft het college echter in een bandbreedte van 3 - 6 uur begeleiding per week verstrekt. Hieraan ligt ten grondslag dat het college heeft willen onderzoeken of zus [naam zus 2] gebruikelijke hulp kan verlenen aan appellant, maar dat zij niet heeft willen meewerken aan het onderzoek. Appellant ontvangt de maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb gebaseerd op het tarief voor een non-professional.

4.6.3.

Het college heeft ter zitting laten weten ook bij bestreden besluit 4 er van uit te gaan dat dat zus [naam zus 2] geen gebruikelijke hulp kon verlenen. Dat betekent dat ook voor wat betreft de periode van 1 januari 2016 tot en met 1 juli 2017 de omvang van de begeleiding wordt bepaald op 10 ½ uur per week. Nu het college bestreden besluit 4 ten dele niet langer handhaaft, is het beroep van appellant tegen dit besluit reeds daarom gegrond.

4.6.4.

Appellant heeft verder tegen bestreden besluit 4 aangevoerd dat het pgb-tarief te laag is en dat appellant meer begeleiding nodig heeft dan de nu verstrekte 10 ½ uur per week. Daarbij heeft appellant gewezen op een brief van 10 januari 2019 van zijn behandelend neuroloog.

4.6.5.

Het college heeft zich bij de bepaling van het aantal uren benodigde begeleiding gebaseerd op het advies van de MO-zaak van 2 oktober 2015 waarin 1 uur en 45 minuten ondersteuning noodzakelijk wordt geacht voor het aanbrengen van structuur op vijf momenten per dag en het aansturen op hygiëne op één moment per dag. In het rapport van de MO-zaak van 15 december 2017, waar het college om had gevraagd met het oog op het nemen van bestreden besluit 4, is echter vastgesteld dat appellant vanwege regieverlies, hij heeft aansturing nodig in alles, 24 uur per dag toezicht nodig heeft. Dit wordt bevestigd door de behandelend neuroloog van appellant die in haar brief van 10 januari 2019 te kennen heeft gegeven dat vanwege structuur en traagheid in functioneren 24 uurs toezicht noodzakelijk is. Nu de eigen adviseur van het college en de behandelend neuroloog van appellant van mening zijn dat hij 24 uurs toezicht nodig heeft, heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat appellant met slechts 10 ½ uur begeleiding per week in staat wordt geacht tot zelfredzaamheid en participatie. Deze beroepsgrond slaagt.

4.6.6.

Wat in rechtsoverweging 4.5.8 is overwogen met betrekking tot het toepassen van tariefdifferentiatie voor het pgb-tarief, geldt ook voor de bij bestreden besluit 4 verstrekte maatwerkvoorziening voor begeleiding individueel voor het jaar 2016, nu de bepalingen in de Verordening en de Beleidsregels 2016 ook voor begeleiding individueel in 2016 gelden. Verder geldt dit ook voor 2017 omdat dit onderwerp in de Verordening na 1 januari 2017 niet wezenlijk anders is geregeld. Weliswaar is per deze datum het vierde lid van het artikel 11 gewijzigd, maar deze gewijzigde bepaling bevat nog steeds geen grondslag voor de wijze van het (lager) vaststellen van het tarief van een pgb. Ook de daartegen gerichte beroepsgrond slaagt.

4.7.1.

Appellant heeft de aangevallen uitspraak aangevochten voor zover daarbij zijn beroepen tegen de toegekende maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning in de bestreden besluiten 1, 2 en 3 ongegrond zijn verklaard. De overige beslissingen in de aangevallen uitspraak, waaronder bepalingen over griffierecht en proceskosten, zijn niet aangevochten. Deze blijven reeds daarom in stand. Gelet op wat hiervoor is overwogen komt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaren en deze bestreden besluiten vernietigen voor wat betreft de verstrekking van de maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning speciaal plus en het daarbij behorende pgb. Verder zal de Raad bestreden besluit 3 ook vernietigen voor wat betreft de verstrekking van de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning basis en het daarbij behorende pgb. Het beroep tegen bestreden besluit 4 zal de Raad gegrond verklaren en dat besluit zal eveneens worden vernietigd.

4.7.2.

De Raad kan niet zelf in de zaak voorzien omdat hij over onvoldoende gegevens beschikt. Het college dient daarom nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Voor zover het college in die nieuwe besluiten maatwerkvoorzieningen wil verstrekken in de vorm van een te bereiken resultaat, wijst de Raad op zijn rechtspraak hierover, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:982. Met betrekking tot het nieuw te nemen besluit over begeleiding dient verweerder deugdelijk te motiveren met welke maatwerkvoorziening een passende bijdrage wordt geleverd aan de situatie waarin appellant in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven, of dat met de maatwerkvoorziening een passende bijdrage wordt geleverd aan de behoefte aan beschermd wonen.

4.7.3.

Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.