Centrale Raad van Beroep, 17-12-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4104, 18/1210 PW

1.1.

Appellant, afkomstig uit Myanmar, is gevlucht naar Bangladesh, waar hij is gehuwd met zijn echtgenote, die eveneens uit Myanmar afkomstig is. Appellant woont al jarenlang in Nederland en heeft een verblijfsvergunning op humanitaire gronden. De echtgenote woont met hun beide kinderen in Bangladesh bij haar ouders, die haar onderhouden. Het college heeft appellant met ingang van 29 september 2016 bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) toegekend naar de norm voor een alleenstaande. In het kader van een heronderzoek heeft op 23 december 2016 een gesprek met appellant plaatsgevonden. Daarbij heeft appellant onder meer vermeld dat hij maandelijks ongeveer € 200,- naar zijn gezin stuurt, dat hij graag wil dat zijn vrouw en kinderen naar Nederland komen, maar dat de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) dit nu nog niet toestaat, omdat appellant geen eigen inkomsten heeft.

1.2.

Bij besluit van 2 februari 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 mei 2017 (bestreden besluit), heeft het college de verleende bijstand met ingang van 1 april 2017 verlaagd tot een bedrag gelijk aan 50% van de gehuwdennorm. Het college heeft aan de besluitvorming het volgende ten grondslag gelegd. Appellant heeft een niet-rechthebbende partner van wie appellant niet duurzaam gescheiden leeft. Daarom wordt aan appellant, gelet op artikel 24 van de PW, zoals dat artikel luidt sinds 1 januari 2016, bijstand ter hoogte van 50% van de gehuwdennorm verleend. Voor afstemming van de hoogte van de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW bestaat geen aanleiding omdat in dit geval geen sprake is van zeer bijzondere omstandigheden.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

In dit geding moet eerst de vraag worden beantwoord of appellant op en na 1 april 2017 duurzaam gescheiden leefde van zijn echtgenote.

4.2.

4.3.

De memorie van toelichting bij de Wet werk en bijstand, de voorganger van de PW (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 32), vermeldt over duurzaam gescheiden leven onder meer het volgende: “Ook een door geen van beide echtgenoten gewilde toestand, die voor de voorzetting van de echtelijke samenleving een daadwerkelijk beletsel vormt en waarvan redelijkerwijs niet valt te verwachten dat de echtelijke samenleving kan worden hervat, kan worden aangemerkt als een situatie van duurzaam gescheiden leven. Dit doet zich bijvoorbeeld voor wanneer de echtgenoot voor langere tijd in een psychiatrische inrichting is opgenomen en geen positieve wijziging in diens geestestoestand is te verwachten. Voorts kan worden gedacht aan de in Nederland wonende politieke vluchteling die gedwongen is geweest zijn gezin in het land van herkomst achter te laten.”

4.4.

In hoger beroep heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat hij duurzaam gescheiden leeft van zijn echtgenote. Hij heeft daartoe - samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat ook in een situatie dat geen van de echtgenoten de verbreking van de echtelijke samenleving heeft gewild sprake kan zijn van duurzaam gescheiden leven. Dat is het geval als redelijkerwijs niet valt te verwachten dat de echtelijke samenleving kan worden hervat. Die situatie doet zich hier voor. Het is voor appellant onmogelijk zijn vrouw en kinderen naar Nederland te laten komen omdat hij geen baan kan krijgen die een toereikend inkomen oplevert. Weliswaar is appellant, hoewel hij geen woord Nederlands spreekt, er in geslaagd vanaf 2 oktober 2017 een baan te vinden waarmee hij € 1.365,92 per maand verdient, maar daarmee voldoet hij niet aan het door de IND gestelde inkomensvereiste van € 1.561,60 per maand dat normaliter bij toelating van een echtgenote geldt.

4.5.

5.1.

Omdat de individuele situatie van gehuwden met een niet-rechthebbende partner onderling sterk kan verschillen, moet het college bij de toepassing van artikel 24 van de PW altijd de individuele situatie goed bekijken en in zijn beoordeling betrekken. Daarover is in het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting bij de Verzamelwet SZW 2016 (Kamerstukken II, 2014-2015, 34 273, nr. 3, blz. 8) het volgende opgemerkt: “Indien nodig heeft het college op basis van artikel 18 de mogelijkheid om in individuele gevallen de bijstand af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.” Ook in de toelichting op de wijziging van artikel 24 staat vermeld: “Verder blijft natuurlijk onverlet dat het college maatwerk kan leveren en op basis van artikel 18, eerste lid, in de individuele situatie de bijstand kan afstemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.”

5.2.

Afstemming van de bijstandsnorm met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de PW, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492, is voor afstemming in die zin slechts plaats in zeer bijzondere situaties.

5.3.

Het college heeft ter zitting toegelicht dat het geen beleid heeft vastgesteld over verzoeken om afstemming van bijstand van bijstandsgerechtigden met een niet rechthebbende partner in het buitenland, die niet in staat zijn kosten te delen. Volgens het college wordt het in de regel aan de bijstandsgerechtigde die een beroep doet op afstemming overgelaten om aan te tonen dat hij financieel klem komt te zitten. Deze gang van zaken stemt overeen met de uitspraak van 1 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1344. Hieruit volgt immers dat degene die zich beroept op afstemming de zeer bijzondere omstandigheden aannemelijk moet maken en dat het niet de taak van het college is om zelfstandig te onderzoeken of toepassing moet worden gegeven aan artikel 18 van de PW.

5.4.

In het geval van appellant ligt dat naar het oordeel van de Raad anders. Niet in geschil is dat zijn echtgenote niet over middelen beschikt. Door de gewijzigde tekst van artikel 24 van de PW wordt appellant met ingang van 1 januari 2016 geconfronteerd met een inkomensterugval van 20% van zijn bijstand, zonder dat zijn feitelijke situatie is gewijzigd en zonder dat in zijn woning een medebewoner verblijft met wie hij geacht kan worden de kosten te delen. Mede gelet op wat onder 5.1 is overwogen had dit voor het college aanleiding moeten zijn om zelfstandig te beoordelen of toepassing moet worden gegeven aan artikel 18 van de PW. Anders dan wanneer de bijstandsgerechtigde om afstemming verzoekt, had het college daartoe zelf het nodige onderzoek moeten doen naar de aanwezigheid van zeer bijzondere omstandigheden. In het geval van appellant heeft het college enkel uit de omstandigheid dat appellant maandelijks geld aan zijn gezin overmaakt afgeleid dat appellant niet in zeer bijzondere omstandigheden verkeert. Ter zitting heeft appellant niet betwist dat hij weliswaar per maand € 200,- overmaakt aan zijn echtgenote, maar hij heeft er in bezwaar op gewezen dat hij tegelijkertijd een huurachterstand heeft en hij heeft ter zitting toegelicht dat hij schuldhulpverlening heeft. Dit heeft het college niet onderzocht, omdat volgens het college het hebben van schulden geen reden is voor afstemming. Die schulden komen voor eigen rekening en risico van appellant, aldus het college. Het hebben van schulden kan echter ook wijzen op het niet beschikken over voldoende middelen van bestaan. Het college had dan ook alle relevante omstandigheden, mogelijkheden en middelen van appellant moeten onderzoeken. Door dat na te laten heeft het college geen volledig beeld gekregen van de inkomsten en uitgaven van appellant, waardoor het college niet heeft kunnen vaststellen of de toepassing van artikel 24 van de PW in het geval van appellant leidt tot een voor hem financieel schrijnende situatie.

5.5.

De rechtbank heeft wat in 5.3 is overwogen niet onderkend. Daarom kan de aangevallen uitspraak niet in stand worden gelaten. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.