Centrale Raad van Beroep, 13-12-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4114, 17/5018 ANW

Zoals hierna ten aanzien van discriminatie is overwogen, maakt de Whk geen direct onderscheid maar alleen een indirect onderscheid naar woonplaats. In zijn uitspraak van 3 november 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:3828, onder 5.2.4) heeft de Raad overwogen dat een dergelijk onderscheid niet in strijd is met bepalingen die verbieden dat een uitkering wordt verminderd in verband met het wonen op het grondgebied van een andere staat. Er is geen reden ten aanzien van artikel 5 van het NMV anders te oordelen dan in die uitspraak.

Tussen partijen is in geschil of bij de herziening van de nabestaandenuitkering sprake is van een ongeoorloofd onderscheid naar woonplaats. Betrokkenen hebben in verband hiermee een beroep gedaan op diverse internationaalrechtelijke discriminatieverboden.

Hoewel de Svb met juistheid heeft gesteld dat artikel 17 van de ANW geen onderscheid naar woonplaats maakt en op zichzelf gelijke gevallen gelijk behandelt, is de Raad van oordeel dat in de situatie van betrokkenen, die voor 1 januari 2015 recht hadden op een uitkering van 90% van het wettelijk minimumloon, ook acht moet worden geslagen op andere gevolgen van de invoering van de Whk, als daarbij een maatregel is genomen die de verlaging door de wijzing van artikel 17 van de ANW compenseert. Deze is in dit geval ondergebracht in de Wkb. Alleenstaande ouders komen vanaf 1 januari 2015 in aanmerking voor een verhoging van het kindgebonden budget op grond van de Wkb als zij kinderbijslag voor kun kind(eren) ontvangen en als hun inkomen en vermogen bepaalde grenzen niet overschrijden. Deze gevolgen van de Whk dienen in hun onderlinge samenhang te worden bezien.

Het toepassingsbereik van de Wkb is ingevolge artikel 1, eerste lid, van deze wet beperkt tot ouders die verzekerde zijn in de zin van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW). Niet in geschil is dat betrokkenen geen ingezetenen van Nederland zijn en dus niet op die grond AKW-verzekerd zijn en ook anderszins niet onder het bereik van artikel 6, eerste of derde lid, van de AKW vallen. Reeds doordat zij niet in Nederland wonen, komen zij niet in aanmerking voor een verhoging van het kindgebonden budget die de verlaging van hun nabestaandenuitkering op zou vangen. De Raad is van oordeel dat hierdoor binnen de groep van personen die voor 1 januari 2015 een ANW-uitkering van 90% van het minimumloon ontvingen, een indirect onderscheid naar woonplaats wordt gemaakt. Het is aannemelijk dat door deze wettelijke bepalingen nabestaanden in de situatie van betrokkenen zich in een nadeliger positie bevinden ten opzichte van nabestaande alleenstaande ouders die, anders dan betrokkenen, in Nederland wonen. De omstandigheid dat er – zoals de Svb heeft gesteld – ook alleenstaande ouders zijn die na de invoering van de Whk geen (vorm van) tegemoetkoming meer ontvangen als gevolg van de inkomenstoets en een vermogenstoets, doet hier niet aan af, omdat bij betrokkenen vanwege de woonplaats niet aan deze toets wordt toegekomen.

Een indirect onderscheid naar woonplaats is niet zonder meer verboden, maar kan worden gerechtvaardigd indien daarvoor een objectieve en redelijke grond bestaat. Het gemaakte onderscheid moet daarnaast geschikt zijn om het nagestreefde doel te verwezenlijken en het mag niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken.

Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180), is volgens constante rechtspraak van het EHRM een verschil in behandeling discriminerend in de zin van de hier aan de orde zijnde discriminatieverboden als dit niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Het onderscheid naar bijvoorbeeld woonplaats is geen – zogeheten – verdacht onderscheid, zodat ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toekomt. Dit geldt te meer in een geval waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid.

In de onderhavige geschillen is sprake van een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid waarbij een indirect onderscheid naar woonplaats wordt gemaakt, dat geen verdacht onderscheid is. Ten aanzien van dit onderscheid komt de verdragsstaat daarom een (zeer) ruime margin of appreciation toe.

Vastgesteld wordt – wat tussen partijen niet in geschil is – dat de Whk in zijn totaliteit een legitiem doel dient. In de wetsgeschiedenis (TK 2012-2013, 33716, nr.3) is onder meer verwoord dat de doelstellingen van de Whk zijn om het stelsel van elf kindregelingen te hervormen tot vier regelingen, de complexiteit te verminderen, de regelingen te versoberen om de overheidsfinanciën op orde te brengen en om de effectieve inzet van middelen voor inkomensondersteuning te verbeteren en arbeidsinschakeling te bevorderen.

Er kan echter niet worden vastgesteld dat de gehanteerde middelen in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. Daarbij is het volgende van belang. Evenals de rechtbank is het de Raad niet ontgaan dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen bij gelegenheid van de uitvoeringstoets van het wetsvoorstel Whk de Minister in het kader van de Toeslagenwet heeft aangeraden in een toelichting expliciet in te gaan op de positie van personen die met behoud van uitkering in het buitenland wonen en niet in aanmerking komen voor het hogere kindgebonden budget. Een reactie van de wetgever hierop is uitgebleven. De Raad constateert dat in de wetsgeschiedenis in het geheel geen aandacht is besteed aan de vraag hoe het wonen in het buitenland zich verhoudt tot het vervallen van de mogelijkheid van verhoging van de nabestaandenuitkering voor alleenstaande ouders en in hoeverre dit een verschil in behandeling rechtvaardigt. Ook de Svb heeft geen inhoudelijke gronden voor dit verschil aangevoerd.

Uit overweging 4.1.1 tot en met 4.1.10 volgt dat de hoger beroepen van betrokken slagen.

De Svb bestrijdt niet langer het oordeel van de rechtbank dat de bestreden besluiten op onvoldoende onderzoek berusten, maar neemt het standpunt in dat de bestreden besluiten niet in strijd zijn met artikel 1 van het Eerste Protocol, omdat uit onderzoek is gebleken dat geen sprake is van een onevenredig zware last en het eigendomsrecht van betrokkenen niet in de kern is aangetast. Dit oordeel is niet in nieuwe besluiten neergelegd die in dit geding kunnen worden betrokken en waaruit een motivering voor het standpunt van de Svb blijkt. Zoals ter zitting namens betrokkenen terecht is opgemerkt, zijn de criteria die tot het oordeel van de Svb hebben geleid, niet duidelijk en hebben zij onvoldoende gelegenheid gehad op dit nieuwe standpunt van de Svb te reageren. Het is daarom in strijd met de goede procesorde om hier op dit moment een oordeel over te geven.

Het hoger beroep van de Svb slaagt daarom niet.

De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, behoudens voor zover de Svb daarbij is veroordeeld in de proceskosten van betrokkenen, behoudens voor zover daarbij is bepaald dat de Svb aan betrokkenen de betaalde griffierechten vergoedt en behoudens de gegrondverklaring van het beroep van [naam] en de vernietiging van het besluit van 8 december 2015 op het bezwaar van deze betrokkene in procedure 17/5216, nu deze betrokkene niet zelf hoger beroep heeft ingesteld. De Svb heeft op de zitting toegezegd terug te komen van het besluit van 8 december 2015 in deze zaak indien de Raad tot een ander oordeel komt dan de rechtbank over het beroep van betrokkenen op de internationaalrechtelijke discriminatiebepalingen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, worden de overige bestreden besluiten vernietigd omdat sprake is van een ongeoorloofd onderscheid naar woonplaats nu noch uit de wetsgeschiedenis noch uit de toelichting van de Svb een rechtvaardiging hiervoor te vinden is, en de bestreden besluiten daarom in strijd zijn met diverse internationaalrechtelijke discriminatieverboden.

Op grond van het overwogene in het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3081, ziet de Raad geen mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien. Aan de Svb zal daarom worden opgedragen – in de plaats van de vernietigde besluiten – opnieuw op de bezwaren te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. De Raad ziet aanleiding te bepalen dat beroep tegen de door de Svb te nemen nieuwe beslissingen op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld.