Centrale Raad van Beroep, 14-02-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:672, 18/1401 AOW

1.1.

Appellant, geboren op [in] 1952, is werkzaam geweest als zelfstandige en is op zestigjarige leeftijd gestopt met werken. Voor de periode daarna tot aan het bereiken van de leeftijd van vijfenzestig jaar heeft betrokkene een inkomensvoorziening getroffen bestaande uit een overbruggingslijfrente en een geflexibiliseerd ABP-pensioen. Bij het bereiken van de vijfenzestigjarige leeftijd is de uitkering van de lijfrente beëindigd. Appellant heeft de Svb op 10 februari 2017 verzocht hem met ingang van [in] 2017 een pensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) toe te kennen. Bij besluit van 23 februari 2017 heeft de Svb dit geweigerd op de grond dat appellant de AOW-leeftijd nog niet heeft bereikt.

1.2.

3.1.

Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zijn gelaten. De rechtbank heeft naar de mening van appellant ten onrechte aangenomen dat hij door het flexibiliseren van zijn ABP-pensioen, alsmede het aanspreken van zijn spaarvermogen niet in ernstige financiële problemen is gekomen. De rechtbank is op basis van een vermeende vermogenstoestand van appellant tot de conclusie gekomen dat hij voldoende vermogen heeft om op te kunnen interen. Appellant heeft een schuld openstaan ter zake van een aflossingsvrije hypotheek en hij heeft zijn opgebouwde spaarbuffer hard nodig om zodanige aflossingen te doen, dat de restschuld een nieuwe hypotheek niet in de weg staat. Vanwege het moeten aanspreken van zijn spaartegoed als gevolg van het opschuiven van de AOW-gerechtigde datum, valt nog te bezien of hij voor het restant van een nog openstaande schuld die hypotheek wel kan krijgen.

3.2.

In incidenteel hoger beroep heeft de Svb betoogd dat door te toetsen aan de voorwaarden van de OBR een deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een eventuele onevenredig zware last wordt verricht. De OBR is in 2013 ingevoerd juist om personen met een kwetsbare financiële positie te compenseren voor het AOW-gat. Personen die over voldoende vermogen of een inkomen op ten minste de voor hem of haar geldende bijstandsnorm beschikken, worden geacht zelf het AOW-gat te kunnen overbruggen. Aan de hand van de polisadministratie vindt een onderzoek plaats naar de inkomenssituatie van de betrokkene (en van de eventuele partner) op het moment van 64,5 jaar en vanaf de maand van 65 jaar. Voor zover hieruit blijkt dat het inkomen beneden de voor betrokkene geldende normbedragen ligt (bijstandsnorm), vindt nog aanvullend onderzoek plaats naar het eventuele vermogen. Indien blijkt dat een betrokkene in aanmerking komt voor een overbruggingsuitkering op grond van de OBR, neemt de Svb aan dat sprake is van een onevenredig zware last en vindt via de OBR compensatie plaats gedurende het tijdvak van het AOW-gat. Deze wijze van toetsen is een beleidsmatige keus. In bijzondere omstandigheden kan de Svb in het voordeel van een betrokkene daarvan afwijken. Het is dan wel aan betrokkene om aan te tonen dat in zijn geval sprake is van een onevenredig zware last. Naar het oordeel van de Svb dient bij de beoordeling of sprake is van een onevenredig zware last de situatie van de betrokkene gedurende het tijdvak van het voor hem geldende AOW-gat in ogenschouw te worden genomen. In dat kader is het niet onredelijk om te kijken naar de inkomens- en vermogenspositie van de betrokkene. De toetsing ziet dus niet op het vergoeden van alle denkbaar financieel nadeel, maar op de vraag of het inkomen of vermogen na de eigendomsontneming hoger is dan de in de Participatiewet geldende normen. De Svb heeft vastgesteld dat appellant in de maand voorafgaand aan de maand waarin hij de 65-jarige leeftijd heeft bereikt een ABP-pensioen van bruto € 770,07 had. Appellant heeft in beroep afschriften van overboekingen van zijn spaarrekening naar zijn betaalrekening overgelegd. In de hoogte van zijn vermogen heeft hij geen inzicht gegeven. Het ligt op de weg van appellant te onderbouwen dat in zijn geval sprake is van een onevenredig zware last. Uit de in beroep verkregen informatie maakt de Svb op dat appellant in ieder geval over een zodanig bedrag beschikt, dat hij daarmee de periode van 13 juni 2017 tot en met 12 juni 2018 heeft kunnen overbruggen. Niet is gebleken dat de verhoging van de AOW-leeftijd in het geval van appellant heeft geleid tot een onevenredig zware last. Bovendien heeft appellant enige jaren de tijd gehad om zich op de wetswijzigingen voor te bereiden.

4.1.

In enkele uitspraken van 18 juli 2016 (zie onder meer ECLI:NL:CVRB:2016:2502 en ECLI:NL:CVRB:2016:2613) heeft de Raad geoordeeld dat met de invoering van artikel 7a van de AOW en de daarmee gepaard gaande verschuiving van de aanvangs- en pensioengerechtigde leeftijd, sprake is van inmenging in het eigendomsrecht van een betrokkene als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De Raad heeft deze inmenging in het eigendomsrecht in het algemeen proportioneel geacht en geoordeeld dat die in het algemeen niet leidt tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol. Overwogen is voorts dat de toepassing van artikel 7a van de AOW in concrete gevallen tot een onevenredig zware last, als bedoeld in de rechtspraak van het EHRM, zou kunnen leiden en daardoor tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol. Of sprake is van een onevenredig zware last moet van geval tot geval op basis van deugdelijk individueel feitenonderzoek worden beoordeeld.

4.2.

De Svb heeft het onderzoek naar een eventuele onevenredig zware last beleidsmatig ingevuld en hierbij aangesloten bij de voorwaarden van de OBR. Volgens “beleidsregel Eigendomsrecht” LJN SB2191 is sprake van een onevenredig zware last als een betrokkene voldoet aan de voorwaarden van de OBR. De compensatie voor deze last bestaat uit een recht op overbruggingsuitkering.

4.3.

De Raad stelt allereerst vast dat de kwalificatie “beleidsregel” door de Svb vragen oproept. Uit artikel 4:81 van de Awb volgt immers dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid (eerste lid) en in andere gevallen slechts voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald (tweede lid). LJN SB2191 vermeldt dat de grondslag ervan is gelegen in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Die verdragsbepaling kent de Svb evenwel geen bevoegdheden toe, zoals bedoeld in artikel 4:81 van de Awb, maar erkent het recht op ongestoord genot van zijn eigendom voor iedere natuurlijke of rechtspersoon. Het feit dat iedere verdragsstaat het “recht” heeft die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren, impliceert niet dat artikel 1 van het Eerste Protocol op zichzelf een bevoegdheid voor bestuursorganen in het leven roept als bedoeld in artikel 4:81 van de Awb.

4.4.

De Raad begrijpt LJN SB2191 dan ook zo, dat de Svb bij onder meer de toepassing van de AOW een werkinstructie (LJN SB2191) hanteert om te bepalen of een voorgenomen besluit inbreuk maakt op het recht van ongestoord genot van zijn eigendom van de aanvrager van het AOW-pensioen.

4.5.

Evenals de rechtbank heeft overwogen in de aangevallen uitspraak, is de Raad van oordeel dat de enkele toetsing of een betrokkene aan de voorwaarden van de OBR voldoet, waartoe de Svb zich doorgaans in de bezwaarfase heeft beperkt, niet valt aan te merken als een deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een onevenredig zware last tijdens het AOW-gat. Bij deze toetsing worden namelijk uitsluitend de voorwaarden genoemd in artikel 4 van de OBR betrokken. De veronderstelling dat personen die een inkomen of vermogen boven de gestelde grenzen van de OBR hebben over voldoende financiële reserves beschikken om het tijdelijke inkomensverlies op te vangen, kan in individuele gevallen niet gerechtvaardigd zijn. In die gevallen waarin een betrokkene in de bezwaarfase te kennen geeft dat hij door de verhoging van de AOW-leeftijd onevenredig zwaar wordt getroffen, kan van een zorgvuldige besluitvorming slechts sprake zijn als nader onderzoek wordt gedaan naar de financiële situatie van de betrokkene, met name tijdens de periode van het voor hem geldende AOW-gat. Daarbij kan van de betrokkene, worden verlangd dat hij zelf de gegevens aanlevert die zijn standpunt onderbouwen en die relevant zijn voor dit onderzoek.

4.6.

Uit de aangevallen uitspraak en hetgeen ter zitting van de rechtbank en de Raad is besproken, begrijpt de Raad dat de Svb, als gevolg van voortschrijdend inzicht, bij de toetsing aan artikel 1 van het Eerste Protocol naast de enkele toetsing aan de OBR inmiddels ook de inkomens- en vermogenspositie van een betrokkene tijdens het AOW-gat in ogenschouw neemt. Hierbij worden de diverse door een betrokkene aangedragen individuele financiële omstandigheden meegewogen bij de beoordeling of sprake is van een onevenredig zware last tijdens het AOW-gat. Ter bepaling daarvan zoekt de Svb allereerst aansluiting bij de rechtspraak van het EHRM, in het bijzonder bij die gevallen waarin naar het oordeel van het EHRM sprake was van een “individual and excessive burden”. Denkbaar is, aldus de Svb, dat buiten de gevallen die bij het EHRM reeds hebben geleid tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol ook andere zeer bijzondere omstandigheden tot een schending kunnen leiden. Met de uitvoering van een dergelijke toetsing wordt naar het oordeel van de Raad voldaan aan het vereiste van een deugdelijk en individueel feitenonderzoek in de zin van de in 4.1 genoemde uitspraken van de Raad.

4.7.

De Raad is met de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat in het geval van appellant sprake is van een onevenredig zware last. Hierbij is in aanmerking genomen dat aan appellant weliswaar een jaar AOW-pensioen is onthouden, waarop hij in de tijd dat hij terugtrad uit het arbeidsproces aanspraak dacht te kunnen maken, maar dat niet kan worden gezegd dat zijn recht op AOW-pensioen in de kern is aangetast. Appellant heeft een jaar zonder AOW-pensioen moeten zien te overbruggen, maar op deze periode heeft hij zich ten minste al vanaf 2012/2013 kunnen instellen. Gedurende het AOW-gat had appellant een maandelijks ABP-pensioen van € 770,07 bruto. Ter zitting van de Raad heeft appellant te kennen gegeven dat hij over voldoende vermogen beschikt om het AOW-gat te overbruggen en dat het hem om het principe gaat. Aan de Raad is niet gebleken van omstandigheden die zouden moeten leiden tot het aannemen van een onevenredig zware last. Hiervoor is niet voldoende dat appellant door de terugval in zijn inkomen heeft moeten interen op zijn vermogen (zie ook de uitspraak van de Raad van 18 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2502).

4.8.

Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de voorbereiding van het bestreden besluit niet zorgvuldig is geweest, dat zij dit besluit terecht heeft vernietigd en dat zij terecht de rechtsgevolgen daarvan in stand heeft gelaten.

4.9.

Het vorenoverwogene in 4.1 tot en met 4.8 leidt ertoe dat de aangevallen uitspraak wordt bevestigd.