Centrale Raad van Beroep, 19-02-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:767, 16/7331 WWB

1.1.

Appellant had tot 3 juli 2013 een eigen bedrijf [naam bedrijf] . Vanaf 7 augustus 2013 ontving hij bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB), laatstelijk naar de norm voor een alleenstaande ouder.

1.2.

Op 21 juli 2014 zijn aan het college uit onbekend gebleven bron drie facturen overgelegd van het voormalig bedrijf van appellant, gericht aan een klant (X) te Leeuwarden, van werkzaamheden verricht in de maanden december 2013 en januari 2014, tot een totaalbedrag van € 3.985,17. X heeft de betalingen op deze facturen overgemaakt naar een bankrekeningnummer van de dochter van appellant. Naar aanleiding hiervan hebben preventiemedewerkers van de Afdeling Werk, inkomen en maatschappelijke ondersteuning van de gemeente Heerenveen (preventiemedewerkers) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader hebben de preventiemedewerkers op 8 september 2014 en 9 oktober 2014 appellant gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 15 oktober 2014.

1.3.

De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 22 oktober 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 februari 2015, de bijstand over de periode van 1 december 2013 tot en met 31 januari 2014 te herzien (lees: in te trekken) en over de periode 1 februari 2014 tot en met 30 september 2014 te herzien en de over die perioden gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 4.266,98 van appellant terug te vorderen. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de inkomsten die hij heeft verworven uit de werkzaamheden in zijn voormalig bedrijf en het verrichten van op geld waardeerbare werkzaamheden. Het besluit van 16 februari 2015 is in rechte onaantastbaar geworden.

1.4.

In hun rapport van 15 oktober 2014 hebben de preventiemedewerkers geconcludeerd dat een boete kan worden opgelegd. Op basis daarvan heeft het college appellant bij brief van 30 oktober 2014 meegedeeld het voornemen te hebben een boete op te leggen en hem uitgenodigd voor een gesprek op 5 november 2014 om te worden gehoord op het voornemen. Met deze brief heeft het college aan appellant het rapport van 15 oktober 2014 meegestuurd. Daarbij is opgemerkt: “In dit rapport staat precies beschreven wat uit ons onderzoek is gebleken: hoe u zich niet aan de inlichtingenplicht hebt gehouden en wanneer dit was. Lees het rapport goed door vóór u op gesprek komt. [...] Wij zijn van plan uw een boete te geven. Misschien kunnen wij de boete verlagen als blijkt dat door een goede reden voor is. Tijdens het gesprek stellen wij u vragen over de situatie. U bent verplicht om deze vragen te beantwoorden.”

1.5.

Bij besluit van 6 november 2014 (besluit 1) heeft het college appellant een boete opgelegd van € 4.266,98. Bij besluit van 17 juni 2015 (besluit 2) heeft het college de boete gewijzigd vastgesteld op een bedrag van € 2.411,24.

1.6.

Bij besluit van 2 december 2015 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellant tegen besluit 1 en besluit 2 gegrond verklaard voor zover bij besluit 1 een boete van 100% van het benadelingsbedrag was opgelegd, de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard en aan appellant de bezwaarkosten tot een bedrag van € 980,- vergoed. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet door te geven dat hij in de periode van december 2013 tot en met januari 2014 inkomsten had uit zijn eigen bedrijf en door niet te melden dat hij in de periode februari 2014 tot en met 30 september 2014 op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht. Voor de periode tot en met januari 2014 heeft het college grove schuld aangenomen. Het benadelingsbedrag over die periode is erop gebaseerd dat appellant meer inkomsten heeft ontvangen dan de voor hem geldende bijstandsnorm en dat hij dus geen recht op bijstand heeft. Voor de periode vanaf 1 februari 2014 heef het college normale verwijtbaarheid aangenomen. Het benadelingsbedrag over die tweede periode is gebaseerd op een herziening van het recht op bijstand in verband met op geld waardeerbare werkzaamheden tot een omvang van één dag (acht uur) in de week tegen het minimumloon.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Appellant heeft zich op standpunt gesteld dat hij tweemaal is gestraft voor dezelfde overtreding, omdat het college besluit 1 bij besluit 2 heeft ingetrokken. Met de intrekking van besluit 1 is de boete komen te vervallen en mocht het college bij besluit 2 niet opnieuw een boete voor dezelfde overtreding opleggen. Het college heeft daarom het ne bis in idem-beginsel als bedoeld in artikel 5:43 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschonden.

4.2.

Deze beroepsgrond slaagt niet. In besluit 2 heeft het college het volgende vermeld. “In de brief (lees: het besluit) van 6 november 2014 hebben wij u een boete opgelegd van € 4.266,98. Op grond van de uitspraak van de Centrale Raad van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, hebben wij dit opnieuw getoetst en besloten dit bedrag naar beneden bij te stellen. Wij leggen u een boete op van € 2.411,24. Dit bedrag is gebaseerd op ons volgende standpunt.” Hieruit volgt dat besluit 1 bij besluit 2 niet is ingetrokken, maar is gewijzigd. Besluit 2 is een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. De vermelding in een brief van 1 juli 2015 van het hoofd afdeling Bedrijfsvoering, Belastingen Financiële en Juridische zaken van de gemeente Heerenveen in reactie op een ingebrekestelling, dat het besluit van 6 november 2014 is ingetrokken door de Afdeling Werk Inkomen en Maatschappelijke ondersteuning en de vermelding in een brief van de commissie bewaarschriften van 1 juli 2015 dat het secretariaat inmiddels is gebleken dat appellant een nieuw besluit heeft ontvangen van 17 juni 2015, waarmee het besluit van 6 november 2014 is komen te vervallen, doen niet af aan wat in besluit 2 is vermeld. Hieruit volgt dat niet tweemaal een boete is opgelegd voor hetzelfde feit.

4.3.

Appellant heeft aangevoerd dat het college bij het nemen van het boetebesluit in strijd met artikel 5:51 van de Awb heeft gehandeld. Deze beroepsgrond slaagt niet. In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald, dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist. Het college heeft het rapport van 15 oktober 2014 blijkens het voornemen van 30 oktober 2014 aangemerkt als boeterapport. Het college heeft op 6 november 2014, dus binnen de genoemde termijn, besluit 1 genomen. Voor zover deze grond betrekking heeft op besluit 2, kan dit niet slagen, gelet op wat onder 4.2 is overwogen.

4.4.

Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat het college niet heeft aangetoond dat hij de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Appellant stelt zich op het standpunt dat het college de verklaringen van appellant bij de gehoren van 8 september 2014 en 9 oktober 2014 niet kan gebruiken als bewijs, omdat aan hem geen cautie is gegeven. Met de facturen is onvoldoende aangetoond dat appellant inkomsten heeft genoten dan wel aanspraak had op inkomsten.

4.5.

Uit 4.4.1 en 4.4.2 volgt dat het college heeft aangetoond dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de door hem verrichte op geld waardeerbare activiteiten. Appellant heeft wel gesteld, maar niet onderbouwd waarom de verwijtbaarheid ontbreekt. Daarmee staat de verwijtbaarheid van de schending van de inlichtingenverplichting vast. Het college was dan ook in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van de PW een boete op te leggen van ten hoogste het vastgestelde benadelingsbedrag.

4.6.

Het college heeft zich, onder verwijzing naar de verklaring van appellant tijdens het gehoor van 9 oktober 2014, op het standpunt gesteld dat voor de periode van december 2013 en januari 2014 sprake is van grove schuld. Volgens die verklaring heeft appellant voor de betaling van de facturen niet zijn eigen bankrekening, maar die van zijn dochter aangewezen omdat hij “in de uitkering zit en onder bewind sta[at].” Voor de periode van 1 februari 2014 tot en met 30 september 2014 is het college uitgegaan van normale verwijtbaarheid.

4.7.

Appellant heeft aangevoerd dat de boete moet worden gematigd vanwege zijn beperkte draagkracht. In de door de boekhouder van appellant opgestelde winst- en verliesrekening over het eerste kwartaal van 2018 ziet de Raad aanleiding om de boete op de volgende wijze te matigen, nu uit deze opstelling volgt dat appellant een inkomen onder bijstandsniveau heeft.

4.8.

Appellant heeft nog aangevoerd dat het college de bezwaarkosten onjuist heeft vastgesteld door niet voor elk van de bezwaarschriften tegen besluit 1 en besluit 2 een punt toe te kennen en geen punt toe te kennen voor zijn reactie op het verweer in bezwaar (dupliek). Deze beroepsgrond slaagt niet. Het bezwaar dat was gericht tegen besluit 1 wordt op grond van artikel 6:19 van de Awb mede geacht te zijn gericht tegen besluit 2. Een bezwaarschrift is in beginsel ondeelbaar. Hieruit volgt dat het college terecht 1 punt heeft ingediend voor het indienen van het bezwaarschrift. Voorts biedt onderdeel A5 van het Besluit proceskosten Bestuursrecht, dat ziet op bezwaar en administratief beroep, geen mogelijkheid voor het toekennen van een punt voor een nader schriftelijk stuk in bezwaar.

4.9.

Uit 4.6 tot en met 4.7.2 volgt dat het hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het besluit van 2 december 2015 vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het besluit van 17 juni 2015 herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft. De Raad zal de boete vaststellen op een bedrag van € 1.230,66.