Centrale Raad van Beroep, 30-12-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:3339, 21/1721 WAO

4.7.1.

Artikel 3.1.1, eerste lid, van het Rechtspositiebesluit bepaalt, voor zover hier van belang, dat een raadslid met ingang van de dag van zijn beëdiging gedurende zijn lidmaatschap van de gemeenteraad een vergoeding voor de werkzaamheden ontvangt die afhankelijk is van de inwonersklasse van de gemeente waarin hij raadslid is.

4.7.2.

Artikel 3.1.5, eerste lid, van het Rechtspositiebesluit bepaalt, voor zover hier van belang, dat de vergoeding voor werkzaamheden, bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, voor de fractievoorzitters voor de duur van de uitoefening van het fractievoorzitterschap wordt verhoogd met een toelage.

4.7.3.

Artikel 3.1.6, eerste lid, van het Rechtspositiebesluit bepaalt, voor zover hier van belang, dat een raadslid met ingang van de dag van zijn beëdiging gedurende zijn lidmaatschap van de gemeenteraad een onkostenvergoeding ontvangt voor de aan de uitoefening van het raadlidmaatschap verbonden kosten.

5.3.1.

Artikel 29, aanhef en onder b, van het VN-Gehandicaptenverdrag bevat onder andere een verbod van discriminatie van personen met een handicap in het openbare en politieke leven. De bepaling vormt in zoverre een uitwerking van het algemene verbod van discriminatie van personen met een handicap dat is opgenomen in artikel 5, eerste en tweede lid, van het VN-Gehandicaptenverdrag. De Raad heeft reeds eerder vastgesteld dat het eerste en tweede lid van artikel 5 van het VN‑Gehandicaptenverdrag rechtstreekse werking hebben (zie de uitspraak van de Raad van 19 november 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2906). Appellant kan zich ter onderbouwing van de stelling dat artikel 44 van de WAO in zijn geval buiten toepassing moet worden gelaten dan ook rechtstreeks beroepen op artikel 5, eerste en tweede lid, in samenhang met artikel 29, aanhef en onder b, van het VNGehandicaptenverdrag.

5.3.2.

Appellant vindt dat hij wordt gediscrimineerd ten opzichte van gezonde personen omdat zijn raadslidvergoeding leidt tot een vermindering van zijn WAO-uitkering, terwijl bij gezonde personen van anticumulatie met andere inkomsten geen sprake is. Deze grond slaagt niet. Van discriminatie is alleen sprake als vergelijkbare situaties ongelijk worden behandeld zonder dat hiervoor een objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat. Of sprake is van vergelijkbare situaties moet met name worden beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de regeling waarbij het betrokken onderscheid wordt ingevoerd. De WAO is bedoeld om het als gevolg van ziekte of gebrek ontstane verlies aan verdienvermogen te vergoeden door middel van een loondervingsuitkering. Als de inkomsten uit arbeid, zoals de raadslidvergoeding, hoger zijn dan de voor de verzekerde vastgestelde resterende verdiencapaciteit, vindt op grond van artikel 44 van de WAO anticumulatie plaats en wordt de WAO-uitkering, overeenkomstig het karakter van de WAO als loondervingsverzekering, niet of tot een lager bedrag uitbetaald. Als er geen sprake is van een loondervingsuitkering, is er ook geen aanleiding tot anticumulatie van inkomsten uit arbeid zoals de raadslidvergoeding. Voor de toepassing van de anticumulatiebepalingen in de WAO is de situatie van appellant dus niet vergelijkbaar met de situatie van een persoon die geen loondervingsuitkering ontvangt. Dat het voor appellant voelt alsof hij, in tegenstelling tot personen zonder WAO-uitkering, zijn raadslidvergoeding moet inleveren en hij daardoor als gehandicapte wordt belemmerd in het uitoefenen van zijn raadslidmaatschap, maakt dit niet anders. Appellant houdt immers recht op zijn raadslidvergoeding, maar deze wordt overeenkomstig het karakter van de WAO als loondervingsverzekering, op grond van artikel 44 van de WAO in mindering gebracht op zijn WAO-uitkering.

5.3.3.

Toepassing van artikel 44 van de WAO is dan ook in dit geval niet in strijd met het in artikel 5, eerste en tweede lid, in samenhang met artikel 29, aanhef en onder b van het VNGehandicaptenverdrag neergelegde discriminatieverbod.

5.4.1.

Wat betreft de stelling van appellant dat door toepassing van artikel 44 van de WAO niet voldaan wordt aan de in artikel 29, aanhef en onder b, van het verdrag neergelegde verplichting om actief een omgeving te bevorderen waarin personen met een handicap effectief en ten volle kunnen participeren in de uitoefening van openbare functies en hun participatie in publieke aangelegenheden aan te moedigen, doet de vraag zich voor of deze bepaling, gelet op de context waarin deze is ingeroepen, rechtstreekse werking heeft.

5.4.2.

Zoals de Raad eerder heeft overwogen is, indien noch uit de tekst, noch uit de totstandkomingsgeschiedenis volgt dat geen rechtstreekse werking van de verdragsbepaling is beoogd, de inhoud van die bepaling beslissend.³ Het gaat erom of deze onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht te worden toegepast. Indien het op grond van een verdragsbepaling in de nationale rechtsorde te bewerkstelligen resultaat onvoorwaardelijk is en voldoende nauwkeurig is omschreven, belet de enkele omstandigheid dat de wetgever of de overheid keuze- of beleidsvrijheid toekomt wat betreft de te nemen maatregelen ter verwezenlijking van dat resultaat, niet dat de bepaling rechtstreekse werking heeft. Of van die werking sprake is, hangt af van het antwoord op de vraag of de bepaling in de context waarin zij wordt ingeroepen, als objectief recht kan functioneren.

5.4.3.

Appellant heeft een beroep gedaan op artikel 29, aanhef en onder b, van het VNGehandicaptenverdrag binnen de context van artikel 44 van de WAO en de als gevolg daarvan voor personen met een handicap volgens hem verminderde stimulerende werking op de bereidheid een kandidatuur (als raadslid) te aanvaarden. Er kan niet zonder meer worden vastgesteld dat de in artikel 29, aanhef en onder b, van het VN-Gehandicaptenverdrag opgenomen verplichtingen zien op het niet toepassen van de in artikel 44 van de WAO neergelegde anticumulatieregeling als een gehandicapte een vergoeding als raadslid ontvangt. Om deze reden is de Raad van oordeel dat gelet op de context waarbinnen appellant deze bepaling heeft ingeroepen, uit artikel 29, aanhef en onder b, van het VNGehandicaptenverdrag geen onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig te bewerkstelligen resultaat kan worden afgeleid waar appellant zich op kan beroepen. Het beroep van appellant op deze bepaling kan dan ook niet slagen. Ook overigens is de Raad niet gebleken dat toepassing van artikel 44 van de WAO leidt tot een verminderde stimulerende werking op de bereidheid een kandidatuur (als raadslid) te aanvaarden.

5.5.1.

Artikel 44, eerste lid, van de WAO is een dwingendrechtelijke bepaling die het Uwv geen ruimte geeft om hiervan af te wijken. Volgens vaste rechtspraak houdt het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet het verbod in om wetten in formele zin te toetsen aan algemene rechtsbeginselen en brengt dit verder mee dat de rechter niet mag treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht ⁴. Dit neemt echter niet weg dat, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, dit aanleiding kan geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Dit is het geval indien niet‑verdisconteerde omstandigheden die strikte toepassing zozeer in strijd doet zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Deze bijzondere omstandigheden kunnen slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen.

5.5.2.

Zoals de Raad ook al heeft geoordeeld in de uitspraak van 30 april 2021⁵ is van dergelijke bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot het buiten toepassing laten van artikel 44, eerste lid, van de WAO geen sprake. Dat appellant zijn werkzaamheden als volksvertegenwoordiger als gevolg van het (door het Uwv) toepassing geven aan artikel 44, eerste lid, WAO objectief niet (goed) heeft kunnen verrichten is niet gebleken. Er is reeds daarom geen reden dat het Uwv de door appellant als raadslid ontvangen inkomsten anders zou moeten behandelen dan door niet-volksvertegenwoordigers ontvangen inkomsten. Voor het buiten toepassing laten van artikel 44, eerste lid, van de WAO is dan ook geen aanleiding. Daarbij komt dat gemeenteraadsleden op grond van artikel 3.1.11 van het Rechtspositiebesluit een lagere vergoeding voor hun werkzaamheden kunnen afspreken.

6.2.1.

Op grond van vaste rechtspraak⁶ wordt de raadslidvergoeding aangemerkt als inkomen uit arbeid in de zin van art. 44 WAO. Volgens eveneens vaste rechtspraak⁷ is uitgangspunt dat een onkostenvergoeding die wordt verstrekt ter dekking van daadwerkelijke in verband met de te verrichten arbeid te maken kosten, niet in het kader van artikel 44 van de WAO als inkomen kan worden beschouwd. Dat betekent dat voor de toepassing van artikel 44 van de WAO ook een onkostenvergoeding die door de inhoudingsplichtige in de loonheffing wordt betrokken, niet als inkomen moet worden aangemerkt als daartegenover daadwerkelijke onkosten staan.

6.2.2.

Wat er ook zij van de door appellant aangehaalde kamerstukken en het arrest van 21 december 2012 van de Hoge Raad, in dit geval is relevant hoe de relevante bepalingen luidden in de periode in geding (april tot en met juni 2019). Uit de in 4.6 en 4.7 genoemde bepalingen in de Gemeentewet en het Rechtspositiebesluit blijkt dat expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds de vergoeding voor werkzaamheden en anderzijds de onkostenvergoeding. In de artikelsgewijze toelichting van de Nota van Toelichting bij het Rechtspositiebesluit is bij artikel 3.1.1 opgenomen, voor zover hier van belang, dat de raadsleden recht hebben op de vergoedingen die verbonden zijn aan hun functie, en dat dit wat betreft de vergoeding voor de werkzaamheden is geregeld in artikel 3.1.1, eerste lid, en voor de onkostenvergoeding in artikel 3.1.6, eerste lid. Uit deze bepalingen volgt dus dat sprake is van twee soorten vergoedingen: een vergoeding voor werkzaamheden en een vergoeding voor onkosten. Verder is nog van belang dat in artikel 3.1.11 van het Rechtspositiebesluit is vermeld dat in het geval een raadslid een uitkering in verband met gehele of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid ontvangt, de vergoeding voor de werkzaamheden, bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, op verzoek van het desbetreffende raadslid kan worden verlaagd. Uit de Nota van Toelichting bij het Rechtspositiebesluit blijkt dat hiermee kan worden voorkomen dat het raadslid naar een lager arbeidsongeschiktheidspercentage wordt uitbetaald. Daaruit blijkt ook dat de minister ervan is uitgegaan dat een raadslidvergoeding gerekend wordt tot de inkomsten die betrokken worden bij anticumulatie op grond van (onder meer) artikel 44 van de WAO.

6.2.3.

Uit 6.2.1 en 6.2.2 volgt dat de door appellant ontvangen raadslidvergoeding in principe is aan te merken als inkomsten uit arbeid in de zin van de WAO, tenzij appellant aannemelijk maakt dat (toch) al dan niet deels sprake is van een onkostenvergoeding die wordt verstrekt ter dekking van daadwerkelijke in verband met de te verrichten arbeid te maken kosten. Appellant wordt niet gevolgd in zijn stelling dat in deze situatie, waarin hij volgens zijn zeggen aan het Uwv verantwoording moet afleggen over de aard van zijn inkomsten en het Uwv invloed kan uitoefenen op de eventuele kwalificatie daarvan als onkosten, sprake is van strijd met het vrije mandaat van de volksvertegenwoordiger. Niet valt in te zien dat deze situatie zijn onafhankelijkheid als volksvertegenwoordiger aantast.

6.2.4.

Het Uwv heeft appellant in de bezwaarfase in de gelegenheid gesteld aannemelijk te maken dat sprake is van (niet als inkomsten uit arbeid aan te merken) onkostenvergoedingen. Het oordeel van de rechtbank dat appellant daarin niet is geslaagd wordt onderschreven. Ook in hoger beroep is appellant daar niet in geslaagd. De door appellant vermelde kosten zien of niet op de periode in geding of betreffen naar de aard geen onkostenvergoeding (zoals de partijafdracht aan [partij] ).

6.4.1.

Ter zitting van de Raad heeft het Uwv een toelichting gegeven waarom bij de berekening op grond van artikel 44 van de WAO (alleen) een periodeloonvergelijking heeft plaatsgevonden. Het Uwv heeft toegelicht dat bij appellant sprake is van samenloop van twee soorten inkomsten, namelijk enerzijds de inkomsten uit dienstbetrekking bij [NV] (waarbij een periodeloonvergelijking moet plaatsvinden) en anderzijds inkomsten niet uit dienstbetrekking als raadslid (waarbij een uurloonvergelijking moet plaatsvinden). Het Uwv heeft opgemerkt dat in de wet- en regelgeving niet is geregeld hoe de anticumulatie op grond van artikel 44 van de WAO moet plaatsvinden bij een samenloop van deze twee soorten inkomsten. In intern beleid heeft het Uwv vastgelegd dat in situaties als deze vanuit een praktisch oogpunt uitgegaan wordt van een periodeloonvergelijking.

6.4.2.

De Raad stelt vast dat bij anticumulatie op grond van artikel 44 van de WAO bij inkomsten uit dienstbetrekking een periodeloonvergelijking dient plaats te vinden (artikel 44, tweede lid, van de WAO in samenhang met artikel 10a van het Schattingsbesluit) en bij inkomsten niet uit dienstbetrekking een uurloonvergelijking (artikel 44, eerste lid, van de WAO in samenhang met artikel 10 van het Schattingsbesluit). De Raad stelt ook, met het Uwv, vast dat in de wet- en regelgeving niet is geregeld hoe de anticumulatie op grond van artikel 44 van de WAO dient plaats te vinden bij een samenloop van inkomsten uit dienstbetrekking en inkomsten niet uit dienstbetrekking. De door het Uwv gemaakte keuze om bij deze samenloop alle inkomsten (dus zowel het loon bij [NV] als de inkomsten als raadslid) te betrekken in een periodeloonvergelijking past binnen de per 1 juli 2015 geldende, en in artikel 10a van het Schattingsbesluit neergelegde, systematiek van periodeloonvergelijking. Uit de Nota van Toelichting bij het Besluit van 17 juni 2015 tot wijziging van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten⁸ blijkt dat de invoering van de periodeloonvergelijking het Uwv in staat stelt bij de inkomstenverrekening voor de vaststelling van het loon in een bepaald aangiftetijdvak uit te gaan van het loon dat door de werkgever in dat tijdvak is opgegeven. Dit stelt het Uwv in staat om de hoogte van de arbeidsongeschiktheidsuitkering grotendeels geautomatiseerd te berekenen met behulp van de gegevens uit de polisadministratie, met besparingen op de uitvoeringskosten van dien. In dit geval heeft appellant wat betreft zijn inkomsten niet uit dienstbetrekking (als raadslid) gekozen voor toepassing van de opting-in regeling, als gevolg waarvan zijn inkomsten als raadslid zijn opgenomen in de polisadministratie. Uit de polisadministratie bleken in dit geval dus zowel de loongegevens van [NV] als de inkomensgegevens als raadslid. De door het Uwv gemaakte keuze om in deze specifieke situatie ook de inkomsten niet uit dienstbetrekking op te nemen in de periodeloonvergelijking wordt dan ook onderschreven. De grond van appellant slaagt dus niet.

7. Op grond van artikel 57, zesde lid, van de WAO kan geheel of gedeeltelijk van terugvordering worden afgezien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Volgens vaste rechtspraak van de Raad ⁹ kunnen dringende redenen slechts gelegen zijn in de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die de terugvordering voor een verzekerde heeft. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is, en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. Met wat appellant heeft aangevoerd heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van dergelijke onaanvaardbare financiële of sociale consequenties als gevolg van de terugvordering.

8. Uit 5.2 tot en met 7 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.

9. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.