Centrale Raad van Beroep, 01-11-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2365, 20 / 2833 PW

1.1.

Appellant ontving van het college sinds 5 januari 2016 bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Op 27 augustus 2018 heeft het Uwv appellant met terugwerkende kracht een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW-uitkering) toegekend over de periode van 11 januari 2016 tot en met 13 december 2017. In het besluit van 27 augustus 2018 is vermeld dat het Uwv de ZW-uitkering reserveert voor verrekening met de door appellant van het college ontvangen bijstandsuitkering over dezelfde periode. Vanaf 14 december 2017 heeft het Uwv aan appellant een loongerelateerde WGA-uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) toegekend, van € 1.182,20 bruto per maand (WIA-uitkering). Vanwege de samenloop van de bijstand met de uitkeringen van het Uwv over eenzelfde periode hebben het college en het Uwv contact met elkaar gehad over het verrekenen van deze samenlopende uitkeringen. Vanaf 1 maart 2018 betaalt het Uwv de WIA-uitkering rechtstreeks aan appellant.

1.2.

Appellant heeft op 27 maart 2018 een betaling ontvangen van € 405,30 van het Uwv. Dit bedrag heeft betrekking op de periode van 14 december 2017 tot en met 28 februari 2018. Appellant heeft zich in april 2018 tot de gemeente Sittard-Geleen en het Uwv gericht met de vraag hoe het mogelijk is dat de uitkering die appellant ontvangt, lager is dan het voor hem geldende sociale minimum.

1.3.

Op 10 september 2018 heeft het Uwv van appellant een aanvraag ontvangen om een toeslag op zijn ZW-uitkering.

1.4.

Bij een viertal afzonderlijke besluiten van 13 september 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 februari 2019 (bestreden besluit 1) heeft het Uwv aan appellant per half jaar een toeslag toegekend over de periode van 11 januari 2016 tot en met 13 december 2017. In de toekenningsbesluiten staat ook vermeld dat het Uwv de toeslagen reserveert voor verrekening met de door appellant van het college ontvangen bijstandsuitkering over dezelfde periode. In het bestreden besluit 1 heeft het Uwv toegelicht dat appellant in de periode van 11 januari 2016 tot en met 13 december 2017 recht heeft op een ZW-uitkering, vermeerderd met de toeslag op de ZW-uitkering van € 28.855,89. In deze periode heeft appellant € 28.698,10 aan bijstand ontvangen van het college. Daarom heeft het Uwv een bedrag van € 157,79 aan toeslag nabetaald aan appellant, zoals het Uwv in een brief van 29 november 2018 aan appellant heeft medegedeeld.

1.5.

Bij brief van 4 mei 2018 heeft het college appellant geïnformeerd dat hij van 14 december 2017 tot en met 28 februari 2018 te veel bijstand heeft gekregen omdat de bijstand volledig is uitbetaald zonder daarop de WIA-uitkering in mindering te brengen. De gemaakte kosten van bijstand van € 2.662,10 moet appellant terugbetalen. Het college heeft daarbij aan appellant meegedeeld dat dit al is verrekend met het Uwv, zodat hij zelf niets meer hoeft te betalen. Het college heeft een brief van appellant van 16 april 2018 aangemerkt als een bezwaarschrift tegen de brief van 4 mei 2018.

1.6.

Bij brief van 27 augustus 2018 heeft het college aan appellant bericht dat de termijn voor het nemen van een beslissing op bezwaar, die vanwege het instellen van een commissie voor bezwaarschriften twaalf weken bedraagt, met zes weken wordt verlengd. Bij brief van 28 augustus 2018 heeft appellant het college in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar en heeft daarbij aangegeven het niet eens te zijn met de verlenging van de beslistermijn. Bij brief van 13 september 2018 heeft het college aan appellant meegedeeld dat de ingebrekestelling van 28 augustus 2018 te vroeg is ingediend. Op 16 oktober 2018 heeft appellant beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit.

1.7.

Bij besluit van 16 oktober 2018 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen de brief van 4 mei 2018 ongegrond verklaard. Het college heeft zich nader op het standpunt gesteld dat er geen grondslag is voor terugvordering van bijstand van appellant. Het college was niet bevoegd een terugvorderingsbesluit te nemen, omdat appellant niet kon beschikken over de WIA-uitkering. Dit laat onverlet dat het college en het Uwv de verstrekte bijstand konden verrekenen met de toegekende WIA-uitkering. Dit volgt uit artikel 60a, tweede lid, van de PW. Het door de gemeente opgegeven bedrag was te laag. Er heeft verrekening plaatsgevonden tot een bedrag van € 2.500,16, terwijl dit eigenlijk € 2.690,37 had moeten zijn. Nu appellant wordt beschermd door het verbod van reformatio in peius moet het verrekende bedrag in stand worden gelaten en kan het meerdere niet alsnog van appellant worden teruggevorderd. Het college heeft op basis van de door gemachtigde van appellant verstrekte betaalspecificaties over de maanden juni en juli 2018 vastgesteld dat door het Uwv nog een vakantietoeslag van 8% gereserveerd wordt. Volgens het college komt de arbeidsongeschiktheidsuitkering van appellant daarmee op een hoger bedrag uit dan de voor hem geldende bijstandsnorm.

1.8.

De rechtbank heeft bestreden besluit 2 op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb betrokken bij het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit.

1.9.

Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 14 december 2017 ingetrokken. Dit besluit berust op de grondslag dat het inkomen (de WIA-uitkering) van appellant hoger is dan de bijstandsnorm die voor hem geldt. Bij besluit van 11 december 2018 (bestreden besluit 3) heeft het college het hiertegen gerichte bezwaar, voor zover relevant, ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college zich nader op het standpunt gesteld dat de bijstand weliswaar terecht is ingetrokken, maar dat dit niet met ingang van 14 december 2017, maar met ingang van 1 maart 2018 moet gebeuren. Over de periode van 14 december 2017 tot en met 28 februari 2018 is aan appellant bijstand verleend. De toegekende WIA-uitkering over deze periode heeft het Uwv verrekend met het college. Het nemen van een intrekkingsbesluit over deze periode was volgens het college niet aan de orde. Het college heeft overwogen dat appellant met ingang van 1 maart 2018 beschikte dan wel redelijkerwijs kon beschikken over inkomsten boven de voor hem geldende bijstandsnorm en daarom per die datum geen recht heeft op bijstand. Vaststaat dat appellant met ingang van 14 februari 2018 een toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW) op zijn WIA-uitkering ontvangt. Het college heeft vastgesteld dat de toeslag de WIA-uitkering aanvult tot het sociaal minimum.

1.10.

Bij brief van 22 oktober 2018 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen een op 16 maart 2018 gedateerde en op 29 augustus 2018 verzonden brief van het college gericht aan het Uwv. Dit betreft de specificatie van de over de periode van 11 januari 2016 tot en met 13 december 2017 verstrekte bijstand tot een bedrag van € 30.658,78. Het UWV heeft op 29 november 2018 € 30.658,77 overgemaakt aan het college.

1.11.

Bij besluit van 29 januari 2019 (bestreden besluit 4) heeft het college dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de brief van 29 augustus 2018 ten aanzien van appellant niet is gericht op rechtsgevolg en daarom niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De inhoud van deze brief heeft op zichzelf geen rechtstreekse financiële gevolgen voor appellant.

1.12.

Bij brief van 18 december 2018 heeft het college aan appellant meegedeeld dat de ontvangen bijstand over de periode van 11 januari 2016 tot 14 december 2017 tot een bedrag van € 30.658,78 op grond van artikel 60a, tweede lid, van de PW, is verrekend met de achteraf ontvangen uitkering op grond van de ZW. Appellant heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

1.13.

Bij besluit van 19 juni 2019 (bestreden besluit 5) heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 18 december 2018 ongegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de hoogte van het verrekende bedrag. Voor het overige is het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Volgens het college moet appellant zich op grond van artikel 60a, tweede lid, van de PW, over de wijze van verrekening wenden tot het Uwv. Het college heeft in dit verband verwezen naar de uitspraak van de Raad van 23 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3463. Het college is dan ook niet bevoegd om de verrekening te toetsen aan de PW. De brief van 18 december 2018 is in zoverre informatief van aard, niet gericht op een rechtsgevolg en dus geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het bezwaar voor zover gericht tegen de verrekening van de uitkering, verklaart het college dan ook niet-ontvankelijk. Ten aanzien van de hoogte van het verrekende bedrag gaat het wel om een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en kan appellant daartegen bezwaar maken bij het college. Het college heeft bij de brief van 18 december 2018 de aan het Uwv verzonden specificatie gevoegd van de door appellant ontvangen bijstand over de periode waarover hij alsnog een ZW-uitkering heeft ontvangen. Appellant heeft die specificatie niet uitdrukkelijk betwist. Het college heeft dan ook geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de berekening.

2.1.

Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard.

2.2.

3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Appellant heeft, net als in beroep, aangevoerd dat het college te laat heeft beslist op zijn bezwaar tegen de brief van 4 mei 2018 en dat de rechtbank daarom ten onrechte het college niet heeft veroordeeld in de proceskosten die hij heeft moeten maken. De systematiek van de gemeente Sittard-[woonplaats] maakt dat het lang onduidelijk kan blijven of er een commissie aan advisering toekomt. Zolang een zaak niet echt bij de commissie is neergelegd, geldt volgens appellant de normale beslistermijn van zes weken.

4.2.

Deze beroepsgrond is een herhaling van wat appellant in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. De rechtbank heeft in aangevallen uitspraak 2 overwogen dat op het moment van de ingebrekestelling de verlengde beslistermijn nog niet was verstreken. De uiterste beslistermijn was voor het college 19 oktober 2019. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar vaste rechtspraak van de Raad, onder meer 30 april 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1470. De Raad kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en deze overwegingen waarop dit oordeel rust. De Raad voegt daar nog aan toe dat het college ter zitting heeft toegelicht dat de commissie na het indienen van het bezwaar meteen is ingeschakeld. Dit blijkt ook uit de ontvangstbevestiging van 20 april 2018, die het secretariaat van de commissie bezwaarschriften heeft gestuurd. Hierin staat dat het college binnen twaalf weken een beslissing op bezwaar neemt.

4.3.

In artikel 60a, tweede lid, van de PW is, voor zover relevant, bepaald dat indien degene van wie de kosten van bijstand worden teruggevorderd, een uitkering ontvangt op grond van de ZW of de Wet WIA, het Uwv zonder dat daarvoor een machtiging nodig is van de belanghebbende, op verzoek van het college het bedrag van de terugvordering betaalt uit de uitkering.

4.4.

De voorganger van de PW is de Wet werk en bijstand (WWB). Artikel 60a is aan de WWB toegevoegd met de Verzamelwet SZW 2011. Deze wet is op 1 januari 2011 in werking getreden (Stb. 2010, 839). In de Memorie van Toelichting heeft de wetgever dit als volgt toegelicht (Kamerstukken 2010-2011, 32 520, nr. 3, p. 21):

4.5.

Het college stelt zich op het standpunt dat geen bevoegdheid bestaat om terugvorderingsbesluiten te nemen, omdat appellant niet feitelijk heeft beschikt over de uitkeringen van het Uwv. Het Uwv stelt zich op het standpunt dat de door het college opgegeven bedragen voor het Uwv een gegeven zijn. Appellant heeft aangevoerd dat hem dan geen adequate rechtsbescherming ter beschikking staat om de bedragen die het college en het Uwv onderling verrekenen aan de orde te stellen. Appellant wordt in deze stelling gevolgd. Daarvoor is het volgende van betekenis.

4.7.

Gelet op 4.6.5 wordt aangevallen uitspraak 1 gevolgd waarin de rechtbank heeft overwogen dat het Uwv zich bij de verrekening terecht niet bevoegd heeft geacht de juistheid van het door het college vastgestelde bedrag ter verrekening te toetsen. Verder heeft de rechtbank in deze uitspraak terecht geoordeeld dat het Uwv het na te betalen bedrag inzichtelijk heeft gespecificeerd en niet is gebleken dat dit bedrag onjuist zou zijn vastgesteld. Hieruit volgt dat aangevallen uitspraak 1 moet worden bevestigd.

4.8.

De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak 2 overwogen dat de in 1.5 genoemde brief van 4 mei 2018 niet is gericht op rechtsgevolg, maar een mededeling van feitelijke aard is, en daarom geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Gelet op wat onder 4.6.1 tot en met 4.6.4 is overwogen, is de brief van 4 mei 2018 blijkens de tekst en inhoud - zoals onder 1.5 weergegeven - een terugvorderingsbesluit. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Raad bestreden besluit 2 beoordelen aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden.

4.9.

Appellant heeft aangevoerd dat het terugvorderingsbedrag niet klopt, omdat het college de vordering over 2018 ten onrechte heeft gebruteerd.

4.10.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Over het jaar 2018 heeft het college geen brutobedragen, maar nettobedragen doorgegeven aan het Uwv. Zoals toegelicht in bestreden besluit 2 en besproken ter zitting van de Raad, heeft het college een te laag bedrag doorgegeven aan het Uwv om te verrekenen. Het college heeft een bedrag van € 2.500,16 doorgegeven, maar eigenlijk had het college een hoger bedrag voor verrekening kunnen doorgeven. Het te verrekenen bedrag over de genoemde periode is door het college voldoende toegelicht.

4.11.

Uit 4.8 tot en met 4.10 volgt dat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 terecht ongegrond heeft verklaard zij het op onjuiste gronden.

4.12.

Uit 4.6.4 volgt dat het college bij bestreden besluit 4, het bezwaar van appellant gericht tegen de – onder 1.10 weergegeven – brief van 16 maart 2018 (verzonden op 29 augustus 2018) van het college aan het Uwv, terecht en op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep gericht tegen bestreden besluit 4 terecht ongegrond verklaard.

4.13.

De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak 2 overwogen dat de brief van 18 december 2018 niet is gericht op rechtsgevolg, maar een mededeling van feitelijke aard is, en daarom geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Gelet op wat onder 4.6.1 tot en met 4.6.4 is overwogen, moet de brief van 18 december 2018 – hiervoor onder 1.12 weergegeven – als een terugvorderingsbesluit worden aangemerkt. Bij bestreden besluit 5 heeft het college dan ook terecht de bezwaren, voor zover deze gericht waren tegen de hoogte van het bedrag, inhoudelijk beoordeeld. De rechtbank heeft dit niet onderkend in de aangevallen uitspraak. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Raad bestreden besluit 5 beoordelen aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden.

4.14.

In bestreden besluit 5 heeft het college overwogen dat geen aanleiding bestaat te twijfelen aan de bij het besluit van 18 december 2018 gevoegde specificatie van de door appellant ontvangen bijstand in de periode waarover hij alsnog een ZW-uitkering heeft ontvangen. Het totaal teruggevorderde bedrag van € 30.658,78 is hiermee voldoende toegelicht. Voor zover appellant nog heeft aangevoerd dat hij met dit teruggevorderde bedrag is benadeeld, heeft hij dit niet onderbouwd. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.

4.15.

Uit 4.13 en 4.14 volgt dat de rechtbank het beroep gericht tegen bestreden besluit 5 terecht ongegrond heeft verklaard zij het op onjuiste gronden.

4.16.

Appellant heeft tegen de intrekking van de bijstand met ingang van 1 maart 2018 aangevoerd dat de overweging van de rechtbank dat de toeslag de WIA-uitkering aanvult tot het sociaal minimum te onnauwkeurig is omdat het sociaal minimum in de TW anders gedefinieerd is dan het sociaal minimum voor de bijstand. Het college had de bijstand niet zomaar mogen intrekken wegens het ontvangen van de WIA-uitkering met een toeslag, maar had moeten onderzoeken of appellant een inkomen op bijstandsniveau had.

4.17.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Anders dan appellant heeft aangevoerd, heeft het college wel onderzocht of appellant een inkomen op bijstandsniveau heeft. Het college heeft genoegzaam toegelicht dat door verschillen in de betaling van vakantietoeslag tussen het Uwv en het college en vanwege een fout in de norm die het Uwv in eerste instantie had toegepast, appellant in eerste instantie inderdaad een te laag bedrag had ontvangen. Dit is later op juiste wijze gecorrigeerd. Appellant heeft deze gemotiveerde toelichting niet concreet weersproken.

4.18.

Uit 4.17 volgt dat de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 terecht ongegrond heeft verklaard.

4.19.

Appellant heeft aangevoerd dat hij niet alle stukken heeft gekregen die van belang zijn. Appellant heeft te kennen gegeven dat hij in beroep er al op heeft gewezen dat zijn brief van 20 januari 2019 aan de Commissie voor bezwaarschriften niet bij de stukken zit. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat appellant niet is benadeeld, omdat een dergelijke conclusie pas kan worden getrokken nadat er een controle heeft plaatsgevonden op de volledigheid van het dossier.

4.20.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college en het Uwv hebben de op de zaak betrekking hebbende stukken ingebracht. Het college heeft in beroep een lijst van de gedingstukken overgelegd. Toen de gemachtigde van appellant constateerde dat een brief van hemzelf, gedateerd 20 januari 2019 ontbrak, heeft de Raad deze brief opgevraagd bij het college, waarna het college deze brief heeft overgelegd. Appellant heeft niet aangevoerd dat hij over aanwijzingen beschikt dat nog andere stukken ontbreken. De Raad heeft daarom geen aanleiding om te twijfelen aan de volledigheid van de dossiers. Het college en het Uwv hebben dan ook voldaan aan het bepaalde in artikel 8:42 van de Awb.

4.21.

Appellant heeft verder aangevoerd dat de rechtbank de zaken over de PW en de TW ten onrechte apart heeft behandeld en hij daardoor meer dan het dubbele aan griffierecht heeft moeten voldoen.

4.22.

Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Ingevolge artikel 8:41, derde lid, van de Awb is eenmaal griffierecht verschuldigd indien het beroepschrift is gericht tegen twee of meer samenhangende besluiten. Daarvan is hier geen sprake. De besluitvorming van het Uwv gaat over de wijze van verrekenen. De besluitvorming van het college gaat over de terugvordering van achteraf anderszins onverschuldigd betaalde bijstand. De besluiten van het college gaan verder over verschillende periodes of betreffen verschillende grondslagen.

5.1.

Zoals onder 4.7 al is overwogen slaagt het hoger beroep tegen bestreden besluit 1 niet en moet aangevallen uitspraak 1 worden bevestigd.

5.2.

Uit 4.11, 4.12, 4.15 en 4.18 volgt dat de aangevallen uitspraak 2 moet worden bevestigd, gelet op 4.11 en 4.15 met verbetering van de gronden.

5.3.

Gelet op 4.11 en 4.15 ziet de Raad aanleiding om het college te veroordelen voor de proceskosten in hoger beroep. De Raad stelt de proceskosten in hoger beroep vast op € 1.897,50 (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor de nadere reactie, met een waarde per punt van € 759,-).

5.4.

Er is geen sprake van onrechtmatige besluiten. Het verzoek om het college en het Uwv te veroordelen tot schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente wordt daarom afgewezen.

6.1.

In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar duren, de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling bij de Raad ten hoogste twee jaar. Doorgaans zal er geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, als de fase van bezwaar, beroep en hoger beroep gezamenlijk niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Er is geen aanleiding om in dit geval van deze termijn af te wijken. In beginsel, en ook in dit geval, is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden.

6.2.

Het bezwaarschrift tegen het besluit van 4 mei 2018 was op die datum al door het college ontvangen. Naar aanleiding van de betaling van het Uwv van € 405,30 had appellant namelijk al bezwaar gemaakt bij het college. Vanaf 4 mei 2018 tot aan de datum van deze uitspraak is meer dan vier jaar verstreken, zodat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de redelijke termijn is overschreden met minder dan zes maanden, komt appellant in aanmerking voor een schadevergoeding van € 500,-. De overschrijding is volledig aan de rechterlijke fase toe te rekenen. Dit leidt tot een veroordeling ten laste van de Staat.