Centrale Raad van Beroep, 29-12-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2848, 20/2605 WIA

Appellant is van 1 mei 2016 tot en met 30 april 2017 werkzaam geweest als commercieel medewerker voor 32 uur per week. Nadat het dienstverband was beëindigd heeft hij met ingang van 1 mei 2017 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) ontvangen. Op 26 juni 2017 heeft hij zich ziekgemeld en met ingang van 25 september 2017 heeft appellant een uitkering ontvangen op grond van de Ziektewet (ZW). Het ZW-dagloon is vastgesteld op € 139,93. Na het doorlopen van de wachttijd voor de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) heeft appellant een WIA-uitkering aangevraagd.

Bij besluit van 21 juni 2019 heeft het Uwv aan appellant met ingang van 24 juni 2019 een IVA-uitkering toegekend. Het dagloon is vastgesteld op € 134,71, uitgaande van een referteperiode die loopt van 1 juni 2016 tot en met 31 mei 2017. De WW-uitkering over de maand mei 2017 die door het Uwv achteraf is betaald in juni 2017 is niet meegenomen bij de dagloonberekening. Het bezwaar van appellant tegen dit besluit heeft het Uwv bij besluit van 31 januari 2020 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.

Appellant stelt zich in hoger beroep net als in bezwaar en beroep op het standpunt dat de WW-uitkering waar hij in de maand mei 2017 recht op had, maar die is betaald in juni 2017, moet worden meegenomen bij de dagloonberekening. Het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) moet buiten toepassing worden gelaten, omdat dit afbreuk doet aan de verzekeringsgedachte en het beginsel dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet zijn van het welvaartsniveau voordat hij arbeidsongeschikt werd. Door het inkomen over de maand mei 2017 buiten beschouwing te laten is het dagloon niet meer in overeenstemming met dit beginsel. Dit kan volgens appellant niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest. Appellant verwijst naar de uitspraken van de Raad van 23 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY4335 en 15 april 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO9408. Daarnaast verwijst hij naar het antwoord van de minister van SZW op door de SP-fractie op 31 mei 2018 gestelde Kamervragen over de loon-in- en loon-over-systematiek (Aanhangsel Handelingen II, 2017/18, nr. 2542). Hieruit blijkt dat niet de wetgever heeft bepaald dat het Uwv moet rekenen met het loon dat feitelijk is betaald in de referteperiode (loon-in), maar dat dit een keuze is van het Uwv.

Ook doet appellant een beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM, Eerste Protocol). Doordat de over de maand mei 2017 opgebouwde maar achteraf uitgekeerde WW-rechten niet worden betrokken bij de bepaling van het dagloon is sprake van een inbreuk op zijn eigendomsrecht die disproportioneel is. Omdat appellant premie heeft betaald had hij de gerechtvaardigde verwachting dat hij was verzekerd voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering op basis van zijn welvaartsniveau. Appellant kon niet voorzien dat de WW-uitkering over mei 2017 niet zou worden meegenomen bij de bepaling van het dagloon.

Ten slotte is appellant van mening dat zijn dagloon in strijd met artikel 14 van het EVRM is vastgesteld. Doordat het Uwv bij de bepaling van het dagloon voorbij gaat aan opgebouwde maar niet uitgekeerde WW-aanspraken wordt er feitelijk onderscheid gemaakt naar gelang de aard van inkomsten die een belanghebbende heeft genoten. Appellant wordt zonder gerechtvaardigd doel anders behandeld dan iemand die recht heeft op loon tijdens de referteperiode. Immers, wanneer over een tijdvak loon wordt genoten dat – conform de wet – voor afloop van het tijdvak moet worden voldaan, dan wordt dit loon betrokken bij de berekening van het dagloon en wanneer een belanghebbende over een tijdvak in de referteperiode een WW-uitkering genoot die – conform de wet (artikel 33 van de WW) – na afloop van het tijdvak betaalbaar wordt gesteld, dan wordt daarmee geen rekening gehouden bij de berekening van het dagloon. Dit terwijl beide inkomsten betrekking hebben op dezelfde periode.

Het Uwv heeft verzocht om de uitspraak van de rechtbank te bevestigen. Het beroep op artikel 1 is van het Eerste Protocol kan volgens het Uwv niet slagen omdat er geen eigendom is ontnomen door het niet meenemen van de WW-uitkering bij de vaststelling van het WIAdagloon. Daarnaast brengt het feit dat appellant premie heeft betaald geen gerechtvaardigde verwachting met zich mee van een uitkering met een bepaalde hoogte. Het beroep op artikel 14 van het EVRM kan niet slagen omdat er geen onderscheid wordt gemaakt naar aard van de inkomsten. Van belang is het moment waarop het loon dan wel een WW-uitkering wordt betaald en als zodanig als SV-loon wordt verantwoord aan de Belastingdienst.

De Raad heeft aanleiding gezien om vragen aan het Uwv te stellen over de looninsystematiek zoals die door het Uwv wordt gehanteerd en de mogelijkheid om in een situatie als hier aan de orde in plaats daarvan de loon-over-systematiek te hanteren. Het Uwv heeft deze vragen bij brief van 7 april 2022 beantwoord. Hoofdregel is volgens het Uwv dat de loon-in-systematiek wordt toegepast op grond van de artikelen 27, tweede lid en 13a, eerste lid, van de Wet op de Loonbelasting 1964 (Wet LB). Dit houdt in dat het loon wordt verantwoord in het tijdvak waarin de betaling heeft plaatsgevonden, het genietingsmoment. De loon-over-systematiek, waarbij loonbetalingen worden toegerekend aan het tijdvak waarop zij betrekking hebben, mag alleen onder bepaalde voorwaarden worden gebruikt. Eén van deze voorwaarden is dat al het loon voor alle werknemers op dezelfde manier moet worden verwerkt. Verder mag de loon-over-systematiek alleen worden gebruikt als het genietingsmoment en het tijdvak waarop de betaling betrekking heeft in hetzelfde kalenderjaar liggen. Het Uwv heeft bewust gekozen voor de loon-in-systematiek, omdat dit bijdraagt aan een polisadministratie met stabiele gegevens. Bij de loon-in-systematiek hoeft geen opgave te worden gedaan van wijzigingen met terugwerkende kracht over de periode waarop het loon betrekking heeft en wordt dus bespaard op de administratieve lasten (Aanhangsel Handelingen II, 2016/17, nr 1751). Het Uwv kan niet voor één persoon of een groep personen een uitzondering maken, omdat de loon-over-systematiek alleen mag worden toegepast als de inhoudingsplichtige hierin consequent is en deze systematiek ook niet over het kalenderjaar heen mag worden toegepast.

Het Uwv heeft uiteengezet dat het maken van een uitzondering voor de groep verzekerden die nadeel ondervinden van de loon-in-systematiek doordat een WW-uitkering achteraf wordt betaald, zou meebrengen dat de WIA-daglonen van deze groep na een nader onderzoek handmatig moeten worden berekend. Het Uwv meent dat de administratieve lastenverlichting in verhouding is met de benadeling van deze groep verzekerden. Allereerst levert de geautomatiseerde berekening bij de loon-in-systematiek niet altijd een nadeel op, omdat in gevallen waarin iemand gedurende de gehele referteperiode een WW-uitkering ontvangt het nadeel aan het eind van de referteperiode doorgaans wordt gecompenseerd door een voordeel aan het begin van de referteperiode. Als er wél sprake is van een benadeling moet handmatig uitgezocht worden op welke tijdvakken de WW-uitkering betrekking heeft. Op basis van een steekproef in maart 2022 schat het Uwv dat in circa 21% van de WIAdagloonberekeningen, waarbij sprake is van een genoten WW-uitkering in de referteperiode, nader zou moeten worden onderzocht of sprake is van benadeling, waarna in dat geval een handmatige berekening moet plaatsvinden. Bij dit percentage is nog geen rekening gehouden met andere werkgevers dan het Uwv die loonaangifte doen volgens de loon-in-systematiek. Het Uwv onderkent dat de wijze waarop het dagloon wordt berekend langdurige gevolgen kan hebben voor WIA-gerechtigden. Er is echter volgens het Uwv met goede reden bewust voor gekozen om dagloonberekeningen dusdanig te vereenvoudigen dat zij geautomatiseerd kunnen worden uitgevoerd. Daarbij is door de wetgever geaccepteerd dat deze werkwijze in sommige gevallen nadelig, maar in andere gevallen ook voordelig kan uitpakken. Of er voor de groep verzekerden wel of geen uitzondering moet worden gemaakt is een politiek-bestuurlijke afweging. Daarbij is het volgens het Uwv onwenselijk, gelet op het gelijkheidsbeginsel, om alleen voor mensen met een WW-uitkering een uitzondering te maken. Ook werkgevers kunnen loon achteraf hebben betaald en verantwoord na de referteperiode. Als ook hiervoor een uitzondering zou worden gemaakt raakt het Uwv echter nog verder verwijderd van de doelstellingen van de Wet Walvis. Er is volgens het Uwv geen eenvoudig alternatief dat recht doet aan alle situaties.

Appellant ziet geen reden aan te nemen dat de loon-in-systematiek de hoofdregel is en dat het Uwv geen gebruik zou kunnen maken van de loon-over-systematiek in zijn geval. De door het Uwv genoemde voorwaarden voor toepassing van de loon-over-systematiek komen uit het handboek Loonheffingen van de Belastingdienst, maar aan dit handboek kunnen geen voorwaarden worden ontleend die niet voortvloeien uit wetgeving of beleid. Op grond van artikel 13a, zevende lid, van de Wet LB, zou het Uwv middels een bestendige gedragslijn voor een gedeelte van de uitkeringsgerechtigden kunnen overstappen op de loonoversystematiek. Appellant weerspreekt de argumenten die het Uwv heeft gegeven voor het hanteren van de loon-in-systematiek. Omdat het Uwv de WW-uitkering achteraf betaalt, doet het loon-in-systeem geen recht aan de werkelijkheid. Daarnaast vindt appellant in artikel 15, eerste lid, van het Dagloonbesluit aanwijzingen dat het moet gaan om het tijdvak waarover de werkgever aangifte heeft gedaan en dat op grond van het tweede lid loon wel meetelt als het vorderbaar maar niet tevens inbaar is geworden. Hieruit blijkt dat het loon of een WW-uitkering betreft waarop de werknemer in de referteperiode recht heeft. Een (eenmalige) handmatige berekening van het WIA-dagloon voor belanghebbenden als appellant zal de administratieve lasten niet ernstig verhogen. Het gaat om mensen die na een dienstverband in de WW zijn gekomen en zich daaruit ziek hebben gemeld. De steekproef van het Uwv laat zien dat de benadeling door een lager dagloon als gevolg van de huidige berekeningswijze vaak voorkomt. Deze benadeling kan doorwerken tot aan de pensioengerechtigde leeftijd. Het ongedaan maken van deze benadeling zou zwaarder moeten wegen dan het belang van het Uwv bij de geautomatiseerde berekening. In de rechtspraak is de wijze waarop het Uwv loonaangifte doet niet aan de orde geweest. De keuze die het Uwv heeft gemaakt voor de loon-in-systematiek is slechts budgettair gemotiveerd. Uit de memorie van toelichting bij de Wet Walvis blijkt dat er andere uitzonderingen zijn gemaakt in de berekening. Het beeld rijst hieruit dat de benadeling zoals die door appellant is ondervonden, niet is voorzien door de wetgever.

In geschil is of het Uwv de hoogte van het dagloon voor de WIA-uitkering van appellant met ingang van 24 juni 2019 terecht heeft vastgesteld op € 134,71.

De Raad heeft eerder over artikel 15 van het Dagloonbesluit geoordeeld dat de tekst, de systematiek, noch de nota van toelichting bij het Besluit concrete aanknopingspunten bieden om een reguliere uitbetaling van een WW-uitkering, die na correcte toepassing van artikel 33, eerste lid, van de WW is gedaan na afloop van het refertejaar, te beschouwen als te zijn gedaan in het refertejaar. Daarbij is van belang geacht dat de in artikel 15 van het Dagloonbesluit neergelegde keuze om voor het moment waarop loon – waaronder ook uitkeringen worden verstaan – wordt genoten, uit te gaan van de opgave aan de Belastingdienst, een politiek-bestuurlijke afweging is, die door de rechter slechts terughoudend kan worden getoetst. Verwezen wordt naar de uitspraak van de Raad van 31 augustus 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2195.

De wijze van aangifte bij de Belastingdienst door het Uwv van de uitbetaling van WWuitkeringen geeft geen aanleiding om van dit oordeel af te wijken. Artikel 15 van het Dagloonbesluit – waarin is bepaald dat de werknemer wordt geacht zijn loon te hebben genoten in het aangiftetijdvak waarover de werkgever van dat loon opgave heeft gedaan of waarvan de werknemer aantoont dat dit in het referteperiode vorderbaar maar niet tevens inbaar is geworden – sluit aan bij artikel 13a van de Wet LB. Het Uwv heeft overtuigend gemotiveerd waarom is gekozen voor de loon-in-systematiek en dat daar in een geval zoals dat van appellant niet van kan worden afgeweken. Met deze systematiek heeft de minister van SZW ingestemd. Daargelaten of artikel 13a, zevende lid, van de Wet LB ruimte biedt om voor een bepaalde groep uitkeringsgerechtigden, in dit geval WW-gerechtigden, de loonoversystematiek te hanteren, wordt uit de brief van het Uwv van 7 april 2022 duidelijk dat dit tot een verzwaring van de uitvoering van de dagloonberekening van WIA-uitkeringen en hogere uitvoeringskosten leidt, die sterk afbreuk doet aan de doelstelling van het Dagloonbesluit dat het dagloon in vrijwel alle gevallen volgens algemene regels direct na aanvraag van de uitkering geautomatiseerd kan worden vastgesteld op basis van gegevens die beschikbaar zijn in de polisadministratie (nota van toelichting, Stb. 2013, 185, blz. 16-17). De Raad onderkent dat deze wijze van vaststelling tot een negatief en blijvend effect op het WIAdagloon kan leiden, doordat een maand WW-uitkering niet wordt meegeteld. Deze problematiek wordt in de brieven van de minister van SZW van 10 maart 2022 (34 351, nr 34) en van 25 november 2022 (32 716, nr. 47) aan de voorzitter van de Tweede Kamer aan de orde gesteld. Het is echter, gelet op de hierbij betrokken belangen, niet aan de rechter maar aan de besluitgever om hierover keuzes te maken en desgewenst de regeling aan te passen.

De twee door appellant aangehaalde uitspraken vormen geen basis voor een andere conclusie. De overwegingen die in die uitspraken zijn gewijd aan het principe dat het dagloon een weerspiegeling moet zijn van het welvaartsniveau van de betrokkene bij het intreden van het verzekerde risico kunnen niet los worden gezien van de context en het wettelijk kader waarbinnen zij tot stand zijn gekomen. In de uitspraak van 23 november 2012 ging het om een zeer uitzonderlijke situatie waarin voor de betrokkene een negatief loon was ontstaan als gevolg van een voor de referteperiode door het Uwv gemaakte fout bij de betaling van een aan betrokkene toekomende WW-uitkering, waardoor het dagloon van betrokkene volgens het Uwv op nihil zou kunnen uitkomen. De uitspraak van 15 april 2004 betreft een situatie waarin het bij gebreke van een voor dat specifieke geval geldende regel in de destijds geldende Dagloonregelen WAO toelaatbaar was dat het Uwv het dagloon baseerde op het dervingsbeginsel. In de onderhavige zaak is daarentegen wel een specifieke regeling in het Dagloonbesluit opgenomen.

Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens beschermt artikel 1 van het Eerste Protocol niet het recht zich eigendom te verwerven en evenmin de aanspraak op een uitkering van een bepaalde hoogte. Appellant heeft een WIA-uitkering aangevraagd. Hij had op dat moment nog geen recht op een WIA-uitkering, zodat geen sprake is van ontneming van een bestaand recht. Voorts is geen sprake van de ontneming van een aanspraak waarvan de verwachting gerechtvaardigd is dat die gerealiseerd zal worden. Het feit dat appellant premies heeft betaald levert niet de gerechtvaardigde verwachting op dat een WIA-uitkering met een bepaalde hoogte zal worden verstrekt. Er is dan ook geen sprake van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol.

Uit 4.1 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep niet kan slagen en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.