Centrale Raad van Beroep, 31-08-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2195, 19/4223 WIA

Appellant is van 1 april 2013 tot en met 31 augustus 2015 werkzaam geweest als docent bij [naam school] . Met ingang van 1 september 2015 heeft het Uwv hem een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) toegekend, met uitzondering van de periode van 21 oktober 2015 tot en met 6 november 2015. Deze periode is appellant uitgesloten van een WW-uitkering wegens te veel opgenomen vakantiedagen. De WW-uitkering is telkens betaald in de maand volgend waarop de WW-uitkering betrekking heeft.

Op 4 januari 2016 heeft appellant zich ziek gemeld en het Uwv heeft hem een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) toegekend.

In verband met het bereiken van het einde van de wachttijd heeft het Uwv appellant bij besluit van 24 november 2017 met ingang van 1 januari 2018 een loongerelateerde WGAuitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) toegekend. Het geïndexeerde dagloon is daarbij vastgesteld op € 100,02, uitgaande van een referteperiode van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015. De inkomsten in deze referteperiode bestaan uit het loon dat appellant heeft genoten uit dienstbetrekking in de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 augustus 2015 en de WW-uitkering die aan appellant is betaald in de periode van 1 september 2015 tot en met 31 december 2015. De WWbetalingen in de referteperiode zijn gedaan in oktober 2015 (over september 2015), november 2015 (over oktober 2015) en december 2015 (over november 2015). Het bezwaar van appellant tegen dit besluit heeft het Uwv bij besluit van 10 juli 2018 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.

Tijdens de procedure in beroep heeft het Uwv de hoogte van het geïndexeerde dagloon gecorrigeerd naar € 100,09.

De rechtbank heeft het beroep van appellant tegen het bestreden besluit vanwege een motiveringsgebrek gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand gelaten.

Over de beroepsgrond van appellant dat het Uwv ten onrechte de WW-uitkering over de maand december 2015, die is betaald in januari 2016, niet heeft meegenomen in de berekening van het WIA-dagloon heeft de rechtbank het volgende overwogen. De rechtbank heeft onderkend dat voor de berekening van het dagloon de WW-uitkering die betrekking heeft op de laatste maand van de referteperiode buiten aanmerking wordt gelaten, terwijl dat effect niet wordt gecompenseerd door een aan de referteperiode toe te rekenen betaling die is gedaan voorafgaand aan de referteperiode, omdat appellant aan het begin van deze periode nog inkomsten uit dienstbetrekking genoot. Onder verwijzing naar uitspraken van de Raad heeft de rechtbank overwogen dat noch de tekst en de systematiek van het toenmalige Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen (Besluit), noch de Nota van Toelichting bij dat Besluit, aanknopingspunten bieden om een reguliere uitbetaling van WW-uitkering, die na correcte toepassing van artikel 33, eerste lid, van de WW is gedaan na afloop van het refertejaar, te beschouwen als te zijn gedaan in het refertejaar. Het is de taak van de wetgever om een dergelijk (mogelijk onbedoeld) effect teniet te doen. De wetgever was zich bij de totstandkoming van het Besluit ervan bewust dat het uitgangspunt van het Besluit, dat alleen daadwerkelijk ontvangen inkomsten meetellen, nadelige gevolgen kan hebben voor bepaalde betrokkenen. De wetgever heeft desondanks niet voorzien in de mogelijkheid om van de in het huidige Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) neergelegde hoofdregel af te wijken, behoudens de in het vierde lid van artikel 2 van het Dagloonbesluit neergelegde afwijking. De rechtbank heeft onder verwijzing naar uitspraken van de Raad geoordeeld dat het ongunstige effect dat ontstaat doordat betalingen die betrekking hebben op de referteperiode, zijn gedaan buiten die periode, geen reden vormt om de desbetreffende onderdelen van het Dagloonbesluit buiten toepassing te laten en dat de keuze van de wetgever dient te worden gerespecteerd.

Over de beroepsgrond van appellant dat hij twee keer wordt “gestraft” voor te veel opgenomen vakantiedagen, namelijk uitsluiting van een WW-uitkering over deze periode en een lager WIA-dagloon, en dat daarom artikel 17, eerste lid, van het Dagloonbesluit analoog dient te worden toegepast, heeft de rechtbank het volgende overwogen. Het Dagloonbesluit voorziet niet in een mogelijkheid om artikel 17, eerste lid, van het Dagloonbesluit analoog toe te passen op een uitkeringssituatie. Het Uwv heeft daarom op goede gronden de dagen waarop appellant geen WW-uitkering heeft gekregen vanwege een overschrijding van het maximum aantal vakantiedagen, niet als dagloondagen meegerekend. Volgens de rechtbank dient ook deze keuze van de wetgever te worden gerespecteerd, waarbij is onderkend dat deze uitsluitingsgrond van de WW doorwerkt in de hoogte van het WIA-dagloon. De rechtbank heeft tevens geoordeeld dat deze doorwerking niet kan worden aangemerkt als punitieve sanctie (criminal charge) in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en dat het beroep van appellant op de uitspraak van de Raad van 8 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2146, daarom faalt.

Over de beroepsgrond van appellant dat de berekeningsmethodiek die het Uwv hanteert ten aanzien van de vakantietoeslag tot ongelijke behandeling leidt, omdat de werkgever van appellant meer dan 8% vakantietoeslag reserveerde, heeft de rechtbank als volgt overwogen. De door de wetgever geformuleerde regels voor de berekening van de vakantiebijslag dienen te worden gerespecteerd bij de berekening van het dagloon. De wetgever is zich ervan bewust geweest dat dit in de situatie als van appellant, waarbij sprake is van een gereserveerde vakantiebijslag die hoger is dan 8%, tot een lager dagloon leidt dan wanneer de werkgever de vakantiebijslag maandelijks zou hebben uitbetaald in plaats van gereserveerd.

In hoger beroep heeft appellant herhaald dat zijn WIA-dagloon te laag is vastgesteld door drie dagloonverlagende effecten bij toepassing van het Dagloonbesluit. Allereerst is vanwege een overgang van een dienstbetrekking naar een WW-uitkering een maand WW-uitkering te weinig betrokken bij de dagloonberekening. Dit effect wordt veroorzaakt door de in artikel 33 van de WW bepaalde betaling van de uitkering achteraf, waardoor aan appellant in september 2015 geen WW-uitkering is betaald. In de polisadministratie is dus geen uitkering in september 2015 vermeld. De systematiek voor het berekenen van daglonen waarbij wordt uitgegaan van betalingsgegevens uit de polisadministratie, is ingevoerd om te besparen op administratieve lasten voor werkgevers en uitvoeringskosten van het Uwv. Dit is een bezuinigingsmaatregel ten koste van uitkeringsgerechtigden, aangezien het dagloon van appellant daardoor is gebaseerd op elf maanden en niet op twaalf maanden. Daarbij heeft het Uwv gekozen voor de loon-in systematiek om geen opgave te hoeven doen van wijzigingen met terugwerkende kracht of periodes waarop het loon of uitkering betrekking heeft. Het leidt tot een volstrekt onrechtvaardige benadeling van uitkeringsgerechtigden.Daarnaast werken de dertien dagen waarop appellant was uitgesloten van WW-uitkering wegens vakantie tijdens de referteperiode door in de hoogte van zijn WIA-dagloon. Volgens appellant dient artikel 17, eerste lid, van het Dagloonbesluit overeenkomstig te worden toegepast op uitkeringsgerechtigden die een WW- of ZW-uitkering ontvangen, zodat hij als uitkeringsgerechtigde niet wordt benadeeld ten opzichte van mensen in dienstbetrekking. Met deze doorwerking is sprake is van een criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM. Als derde effect heeft appellant genoemd dat met de toepassing van artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit, waarbij zijn vakantiebijslag is gemaximeerd op 8%, hij wordt benadeeld ten opzichte van mensen die tijdens hun dienstverband een all-in verloning ontvingen. Omdat de vakantiebijslag tijdens zijn dienstverband hoger was dan 8%, dient ook in zijn situatie van de werkelijke hoogte van de vakantiebijslag te worden uitgegaan bij de berekening van het WIA-dagloon. Tot slot heeft appellant, onder verwijzing naar het verslag van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag ‘Ongekend onrecht’ van 17 december 2020, gesteld dat met het vastgestelde WIA-dagloon geen recht is gedaan aan zijn situatie en de menselijke maat ontbreekt.

Het Uwv heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.

In geschil is of het Uwv de hoogte van het dagloon voor de WIA-uitkering van appellant met ingang van 1 januari 2018 terecht heeft vastgesteld op € 100,09.

Op grond van artikel 33 van de WW is de WW-uitkering van appellant over de maand december 2015 betaald in januari 2016 en deze betaling is door het Uwv in januari 2016 aan de belastingdienst opgegeven. Deze betaling is op grond van artikel 15, eerste lid, van het Dagloonbesluit niet betrokken in de berekening van het WIA-dagloon, omdat deze niet in de referteperiode heeft plaatsgevonden. Appellant betwist niet dat dit conform het Dagloonbesluit is gebeurd, maar stelt – samengevat – dat doordat één maand WW-uitkering niet wordt meegeteld voor de berekening van het WIA-dagloon, hij onevenredig wordt benadeeld. In dit verband is het volgende van belang. 4.4. Het Dagloonbesluit is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. In de uitspraak van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016, heeft de Raad over de beoordeling daarvan het volgende overwogen. Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Tevens wordt beoordeeld of aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.

De Raad heeft eerder over artikel 15 van het Dagloonbesluit en het daaraan voorafgaande artikel 2 van het Besluit dagloonregels geoordeeld dat de tekst, de systematiek, noch de Nota van Toelichting bij het Besluit concrete aanknopingspunten bieden om een reguliere uitbetaling van een WW-uitkering, die na correcte toepassing van artikel 33, eerste lid, van de WW is gedaan na afloop van het refertejaar, te beschouwen als te zijn gedaan in het refertejaar (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 26 augustus 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR5888, van 27 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2690, van 20 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1475, van 16 augustus 2017, ECLI:NL:CRVB:2961, van 23 augustus 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2885, en van 6 november 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3593). Er is geen aanleiding om in het geval van appellant af te wijken van deze vaste rechtspraak. In aansluiting op wat in deze uitspraken en in 4.4 is overwogen kan niet gezegd worden dat de in artikel 15 van het Dagloonbesluit neergelegde regeling de rechterlijke toetsing niet kan doorstaan. Daarbij is van belang dat de in deze bepaling neergelegde keuze om voor het moment waarop loon – waaronder ook uitkeringen worden verstaan – wordt genoten, uit te gaan van de opgave aan de belastingdienst, een politiekbestuurlijke afweging is, die door de rechter slechts terughoudend kan worden getoetst.

Hieruit blijkt dat de regeling van artikel 17, eerste lid, van het Dagloonbesluit, voor zover hier van belang, uitsluitend ziet op verlof in een arbeidsrechtelijke relatie. Er zijn geen aanwijzingen dat de regeling ook van toepassing is op een vakantieregeling in een uitkeringssituatie als die van appellant tijdens de WW. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het Dagloonbesluit niet voorziet in de mogelijkheid om deze bepaling analoog toe te passen op een uitkeringssituatie.

Het doorwerken van het uitsluiten van appellant van een WW-uitkering voor een periode van dertien dagen in verband met het aantal door hem gebruikte vakantiedagen voor de berekening van het WIA-dagloon, heeft de rechtbank terecht niet aangemerkt als “criminal charge” in de zin van artikel 6 van het EVRM. Verwezen wordt naar de uitspraak van de Raad van 18 december 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:4144). De uitsluiting van de dertien WWuitkeringsdagen ziet niet op het onthouden van een aanspraak aan appellant wegens een door hem gemaakte overtreding. Het was de vrije keuze van appellant om in 2015 meer vakantiedagen op te nemen dan waarop hij op grond van de WW recht had. Het Uwv heeft het WIA-dagloon conform de wettelijke bepalingen vastgesteld, waarbij is uitgegaan van het in het refertejaar genoten loon en van een bestuurlijke of bestraffende sanctie is hierbij geen sprake.

Hieruit blijkt dat de besluitgever bij de verwerking van vakantiebijslag in het dagloon een gemotiveerd onderscheid heeft gemaakt tussen situaties waarin de vakantiebijslag door een werkgever is gereserveerd en situaties waarin dat niet is gebeurd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat deze keuze van de besluitgever dient te worden gerespecteerd.

5. Het beroep van appellant op het rapport ‘Ongekend onrecht’ van 17 december 2020 van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag en zijn verwijzing in dat verband naar het belang van de menselijke maat, leiden de Raad niet tot andere conclusies. De in dat rapport beschreven toeslagenaffaire betreft gevallen die juridisch en feitelijk niet gelijk zijn aan de situatie van appellant. Het Uwv is bij de vaststelling van het WIA-dagloon van appellant gebonden aan wet- en regelgeving – neergelegd in de Wet WIA, de WW en het Dagloonbesluit – die geen ruimte biedt om tot een ander dagloon te komen dan is vastgesteld. Zoals hiervoor is overwogen zijn deze regels voor de berekening van het dagloon het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging, gebaseerd op de keuze van de formele wetgever om bij algemene maatregel van bestuur nadere en zo nodig afwijkende regels te stellen en waarbij de rechter niet de taak heeft om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Hieruit vloeit een terughoudende rechterlijke toetsing van deze regels voort. De door appellant aan de orde gestelde regels kunnen, zoals hiervoor is overwogen, deze toetsing doorstaan.

6. Uit 4.2.1. tot en met 5 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, zal worden bevestigd.

7. Bij deze uitkomst bestaat geen aanleiding schade in de vorm van wettelijke rente te vergoeden.

8. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding

9. Appellant heeft bij brief van 22 juni 2021 gesteld dat het onderzoek onnodig is heropend en dat hij hierdoor nog langer moet wachten op een uitspraak en heeft in verband hiermee een verzoek tot vergoeding van immateriële schade gedaan. De Raad vat dit verzoek op als een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Hierover wordt het volgende overwogen.

De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (CRvB 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.

Voor dit geval betekent dat het volgende. Vanaf de ontvangst door het Uwv van het bezwaarschrift van appellant op 3 januari 2018 tot de datum van deze uitspraak zijn drie jaar en ruim zeven maanden verstreken. De redelijke termijn van vier jaar is dus niet overschreden. Er is daarom geen aanleiding voor een schadevergoeding.