Centrale Raad van Beroep, 04-07-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1253, 21 / 418 PW

4.3.1.

De Raad heeft in zijn uitspraken van 1 juli 2019, waaronder ECLI:NL:CRVB:2019:2016 en ECLI:NL:CRVB:2019:2017, geoordeeld dat de in het verdeelmodel met de daarin opgenomen verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de exceptieve toetsing kan doorstaan en dat er geen aanleiding bestaat om aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, voor het jaar 2015 als zodanig verbindende kracht te ontzeggen. Dit oordeel geldt eveneens voor de verdeelmaatstaven zoals deze voor de jaren 2017 tot en met 2020 zijn neergelegd in Bijlage I, tabel 2, van de Regeling PW, IOAW en IOAZ. Dit staat er niet aan in de weg dat de bestuursrechter onder omstandigheden tot het oordeel kan komen dat de minister, die met de toepassing van het verdeelmodel is belast, om andere redenen was gehouden om het algemeen verbindend voorschrift, waarin het verdeelmodel is neergelegd, buiten toepassing te laten. De bewijslast dat van dergelijke omstandigheden sprake is, rust in beginsel op het bestuursorgaan dat hierop een beroep doet. Wanneer het bestuursorgaan aan zijn initiële bewijslast heeft voldaan, verschuift de bewijslast weer naar de minister.

4.3.2.

Het is in dit geval dan ook aan het college om aannemelijk te maken dat de verdeelmodellen voor de jaren 2017 tot en met 2020 zodanige tekortkomingen bevatten dat zij voor de gemeente Landgraaf tot onevenredig grote tekorten leiden die niet zijn te verklaren uit het gevoerde beleid. Het college dient inzichtelijk te maken dat en waarom hij door de verdeling van het macrobudget voor de gemeente Landgraaf in de jaren 2017 tot en met 2020 onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Indien het college hierin slaagt, dan is het vervolgens aan de minister om aannemelijk te maken dat de tekorten op het budget niet door de werking van de verdeelmodellen zijn veroorzaakt.

4.4.1.

Het college heeft aangevoerd dat in de gemeente Landgraaf sprake is van meer commerciële kamerhuur dan gemiddeld in Nederland. Commerciële kamerhuurders zijn uitgezonderd van de kostendelersnorm en ontvangen een volledige alleenstaanden- of gehuwdennorm. In het verdeelmodel zoals dat vanaf 2017 geldt, wordt aan commerciële kamerhuurders echter de (lagere) kostendelersnorm toegerekend. Voor steden waar veel studenten wonen, wordt dit effect gecompenseerd doordat studenten niet als kostendelers worden aangemerkt. Maar als een groot deel van de commerciële kamerhuurders in Landgraaf geen student is, dan wordt Landgraaf bij de vaststelling van het budget benadeeld ten opzichte van andere steden.

4.4.2.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente Landgraaf meer commerciële kamerhuurders heeft dan gemiddeld in Nederland. De enkele verwijzing naar een artikel van L1 Limburg is daarvoor ontoereikend. In dat artikel is te lezen dat Limburg, en dan met name de Parkstadregio, aantrekkelijk is voor armlastige Randstedelingen en dat het vooral de goedkope kamerverhuurpanden zijn waar uitkeringsverhuizers terecht komen. Daaruit blijkt niet of en, zo ja, hoeveel mensen in de gemeente Landgraaf als commerciële kamerverhuurder kunnen worden aangemerkt. Ook een koppeling met het ontvangen van bijstand ontbreekt.

4.5.1.

Niet in geschil is dat de gemeente Landgraaf geen centrumgemeente is, maar dat de gemeente Landgraaf wel de stapelingsproblematiek kent die ook (grote) centrumgemeenten kenmerkt.

4.5.2.

Het college heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de toevoeging van de factor ‘regionaal klantenpotentieel’ als maatstaf voor de centrumfunctie aan het verdeelmodel 2017 voor de gemeente Landgraaf niet heeft geleid tot een verbetering ten opzichte van het jaar 2016, toen de gemeente Landgraaf ook een groot tekort op het bijstandsbudget had. De factor ‘regionaal klantenpotentieel’ is voor de gemeente Landgraaf laag en zij zal van het opnemen van deze variabele in het verdeelmodel 2017 daarom geen positief effect ondervinden. Doordat de factor ‘regionaal klantenpotentieel’ is gebruikt in plaats van dat daadwerkelijk de accumulatie van problematiek is gemodelleerd, is de gemeente Landgraaf onevenredig benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Gemeenten met een groot regionaal klantenpotentieel hebben namelijk extra geld ontvangen voor de accumulatie van problematiek in hun gemeente, terwijl de gemeente Landgraaf daarvoor geen extra geld heeft ontvangen.

4.5.3.

In zijn ‘advies verdeelmodel inkomensdeel Participatiewet 2017’ van 27 juni 2016 (blz. 2) schrijft de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv, thans: Raad voor het Openbaar Bestuur) het volgende:

4.5.4.

Uit 4.5.3 blijkt dat de factor ‘regionaal klantenpotentieel’ weliswaar als (tijdelijke) variabele is opgenomen in het verdeelmodel 2017, maar ook dat deze indicator ontoereikend is om recht te doen aan de stapelingseffecten waarvan (centrum)gemeenten last hebben. In hoger beroep heeft de minister ook erkend dat voor het verdeelmodel 2017 nog geen indicatoren voor stapeling van problematiek beschikbaar waren en gesteld dat de factor ‘regionaal klantenpotentieel’ het beste was dat op dat moment beschikbaar was. Gelet op dit manco heeft het college met de verwijzing naar de lage factor ‘regionaal klantenpotentieel’ van de gemeente Landgraaf in vergelijking met de veel hogere score van andere (grote) gemeenten die stapelingsproblematiek kennen, aannemelijk gemaakt dat het verdeelmodel voor 2017 tekortkomingen bevatte, die de gemeente Landgraaf raakten. Onduidelijk is in hoeverre het tekort op het budget van de gemeente Landgraaf kan worden toegerekend aan onvolkomenheden in het verdeelmodel. Ter zitting is komen vast te staan dat deze berekening uiterst moeilijk is te maken. Niet in geschil is echter dat het budget dat de gemeente Landgraaf in 2017 heeft ontvangen fors lager is dan de werkelijk in 2017 gemaakte kosten. Gelet op de aard van de stapelingsproblematiek is aannemelijk dat die problematiek niet was te beïnvloeden door beleid. Het is dan ook aannemelijk dat het verdeelmodel 2017 voor de gemeente Landgraaf nadelig heeft uitgewerkt, zonder dat dit te wijten was aan gemeentelijk beleid.

4.5.5.

Dat het verdeelmodel pas wordt vastgesteld na een uitgebreid en zorgvuldig onderzoek en dat ook de uitkomsten van de verdeling worden onderzocht – door (patronen in) de jaarlijkse verschuivingen te analyseren, uitschieters te bestuderen en in beeld te brengen in hoeverre de herverdeeleffecten zich binnen bepaalde bandbreedtes bevinden – zoals de minister heeft gesteld, laat onverlet dat de minister onvoldoende heeft onderzocht hoe het verdeelmodel 2017 zou uitpakken voor gemeenten als Landgraaf, die geen centrumgemeente zijn, maar wel stapelingsproblematiek kennen.

4.5.6.

Uit 4.5.4 en 4.5.5 volgt dat de toepassing van het verdeelmodel 2017 voor het college onevenredig nadelige gevolgen heeft in relatie tot de met het besluit te dienen doelen, zodat het niet de exceptieve toets kan doorstaan. Hieraan moet het gevolg worden verbonden dat artikel 6 van het Besluit PW en het verdeelmodel opgenomen in de bijlage bij dat Besluit voor het college voor 2017 buiten toepassing moet worden gelaten.

4.6.1.

Het college heeft aangevoerd dat de toevoeging van deze drie combinatiefactoren aan het verdeelmodel in 2018 geen oplossing biedt voor de stapelingsproblematiek die de gemeente Landgraaf kent doordat in twee van de drie combinatiefactoren het kenmerk ‘hebben van een niet-westerse achtergrond’ is opgenomen, terwijl de gemeente Landgraaf een zeer laag percentage inwoners met een niet-westerse achtergrond heeft. Gemeenten met een hoog percentage inwoners met een niet-westerse achtergrond profiteren wel van de toevoeging van deze interactievariabelen, maar de gemeente Landgraaf niet. Dit leidt tot een onevenredig nadeel voor de gemeente Landgraaf.

4.6.2.

Ter zitting heeft de minister verklaard dat ten behoeve van het verdeelmodel 2018 tien combinatiefactoren zijn onderzocht en dat de drie combinatiefactoren die significant bleken te zijn, zijn opgenomen in het verdeelmodel 2018. Volgens de minister zijn de verdeelmodellen vanaf 2018 verbeterd met de opname van deze drie combinatiefactoren, omdat daarmee de kans op bijstand op huishoudniveau voor heel Nederland beter wordt voorspeld.

4.6.3.

Dat de kans op bijstand op huishoudniveau in Nederland als geheel beter wordt voorspeld, staat er niet aan in de weg dat de kans op bijstand voor een individuele gemeente anders kan uitpakken. Die situatie doet zich hier voor. Niet in geschil is dat de gemeente Landgraaf relatief weinig inwoners met een niet-westerse migratieachtergrond heeft. Dat brengt mee dat de stapelingsproblematiek van de gemeente Landgraaf niet is verholpen door toevoeging van de twee combinatiefactoren waarvan het hebben van een niet-westerse migratieachtergrond deel uitmaakt. Aannemelijk is dat (grote) gemeenten met stapelingsproblematiek die veel inwoners met een niet-westerse migratieachtergrond hebben wel zijn geholpen met de toevoeging van de betreffende combinatiefactoren. Aannemelijk is daarom dat de gemeente Landgraaf is benadeeld ten opzichte van die gemeenten.

4.6.4.

De stelling van de minister dat de derde combinatiefactor – een laag ‘human capital index’ in het huishouden in combinatie met het hebben van gezondheidsproblemen – de stapelingsproblematiek van de gemeente Landgraaf oplost, omdat de gemeente Landgraaf daarop hoger scoort dan andere gemeenten, slaagt niet bij gebrek aan een nadere cijfermatige onderbouwing. De minister is derhalve niet geslaagd in de op hem rustende bewijslast.

4.7.1.

Niet in geschil is dat de gemeente Landgraaf een grensgemeente is en dat de ligging van de gemeente Landgraaf effect heeft op de beschikbaarheid van werk in die gemeente. Voorts is niet in geschil dat de grenscorrectiefactor in de verdeelmodellen 2018 tot en met 2020 is gebaseerd op data van het Centraal Bureau voor de Statistiek uit 2005.

4.7.2.

Het college heeft, onder verwijzing naar het onderzoeksrapport van bureau Berenschot van 9 maart 2022 over het budget dat voor 2022 aan de gemeente Landgraaf is toegekend (rapport Berenschot) en het memo van Berenschot van 21 oktober 2022 over de grenscorrectiefactor in de modellen 2017 tot en met 2022 (memo Berenschot), aangevoerd dat het gebruik van verouderde data om de grenscorrectiefactor te berekenen (ook) in de jaren 2018 tot en met 2020 heeft geleid tot een tekortkoming in de verdeelmodellen die de gemeente Landgraaf raken. In het rapport Berenschot en in het memo Berenschot wordt erop gewezen dat recente data aantonen dat er veel meer inkomende grenspendel is in Zuid-Limburg dan de 2,4% waarvan in de verdeelmodellen 2018 tot en met 2020 voor de gemeente Landgraaf is uitgegaan.

4.7.3.

In het rapport Berenschot en het memo Berenschot ziet de Raad sterke aanwijzingen voor de juistheid van de stelling van het college dat het gebruik van oude grenscorrectiedata heeft geleid tot tekortkomingen in de verdeelmodellen 2018 tot en met 2020, die vooral de gemeente Landgraaf, als grensgemeente in Zuid-Limburg, raken. Uit de berekening van Berenschot blijkt dat een grenscorrectiefactor van tussen de 5,2 % en 6,6 % (veel) dichter bij de werkelijke grenspendel ligt en dat een correctie met een dergelijk percentage voor de gemeente Landgraaf een substantiële toename van het budget zou betekenen. De stelling van het college dat het gebruik van verouderde grenspendeldata de uitkomst van het verdeelmodel voor de gemeente Landgraaf negatief beïnvloedt, vindt bovendien steun in het rapport van het onderzoek van Atlas Research van juni 2022 waaruit eveneens blijkt dat een actualisering van de grenscorrectiefactor een verbetering in het verdeelmodel oplevert.

4.7.4.

De minister heeft ter zitting bij de Raad verklaard dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld of en, zo ja, in welke mate, dit tot een hoger budget voor de gemeente Landgraaf zou leiden. Het zou teveel tijd kosten om de verdeelmodellen 2018 tot en met 2020 met nieuwe data te vullen en nieuwe berekeningen te laten maken. Het moet echter voor risico van de minister worden gelaten als deze berekening niet (meer) kan worden gemaakt.

4.8.1.

Onduidelijk is in hoeverre de tekorten op de budgetten van de gemeente Landgraaf kunnen worden toegerekend aan de onvolkomenheden in het voor het betrokken jaar geldende verdeelmodel. Ter zitting bij de Raad is komen vast te staan dat een berekening daarvan uiterst moeilijk is te maken. Niet in geschil is echter dat een fors verschil bestaat tussen de budgetten die de gemeente Landgraaf in 2018, 2019 en 2020 heeft ontvangen en de werkelijk gemaakte kosten in die jaren. Voorts is niet in geschil dat de stapelingsproblematiek en de grenspendel niet te beïnvloeden zijn door beleid. Het is dan ook aannemelijk dat de verdeelmodellen 2018, 2019 en 2020 voor de gemeente Landgraaf nadelig hebben uitgewerkt, zonder dat dit te wijten was aan gemeentelijk beleid. Daarmee bestaan aanknopingspunten voor de conclusie dat de geconstateerde tekortkomingen substantieel bijdragen aan de tekorten op de budgetten.

4.8.2.

Geconcludeerd moet worden dat de toepassing van de verdeelmodellen voor de jaren 2018, 2019 en 2020 voor het college onevenredig nadelige gevolgen heeft in relatie tot de met het besluit te dienen doelen, zodat deze niet de exceptieve toets kunnen doorstaan. Hieraan moet het gevolg worden verbonden dat artikel 6 van het Besluit PW en het verdeelmodel opgenomen in de bijlage bij dat Besluit voor 2018, 2019 en 2020 voor het college buiten toepassing moet worden gelaten.