Centrale Raad van Beroep, 10-11-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2086, 21/2685 Wajong

Sinds 1998, met de inwerkingtreding van de derde tranche van de Awb, bestaat er een wettelijke regeling van beleidsregels.⁴ De definitie van beleidsregels is te vinden in art. 1:3 lid 4 Awb. Titel 4.3 Awb (artt. 4:81-4:84) bevat enkele bijzondere bepalingen voor beleidsregels.

Beleidsregels vormen een relatief oud verschijnsel in het bestuursrecht. In de bestuurspraktijk worden hiervoor verschillende benamingen gebruikt, zoals voorschriften, richtlijnen, regelingen, reglementen, bekendmakingen of circulaires.⁵ Als verzamelterm voor deze regelgeving werd ook wel de term pseudo-wetgeving gebruikt.⁶ Pas later is de term ‘beleidsregels’ gangbaar geworden.⁷

Vanaf de tweede helft van de jaren zestig van de vorige eeuw werd de juridische status van beleidsregels met name verklaard aan de hand van de beginselen van behoorlijk bestuur – rechtszekerheid en rechtsgelijkheid – en ‘de leer van de zelfbinding der administratie’: de beginselen van behoorlijk bestuur brengen mee dat het bestuur zichzelf vooraf kan binden aan zijn eigen instructies.⁸

De juridische status van beleidsregels kreeg nader vorm met het Avanti-arrest van de Hoge Raad uit 1985.⁹ In dit arrest werd de Sloopregeling Binnenvaart 1976 door de civiele kamer van de Hoge Raad erkend als recht in de zin van art. 79 Wet RO, “nu deze regeling, die blijkens haar inhoud ertoe strekt om aan de betrokken eigenaren van binnenschepen onder bepaalde voorwaarden een recht jegens de Staat op een sloopuitkering toe te kennen en die is openbaar gemaakt in de (…) Staatscourant (…), moet worden beschouwd als een naar buiten werkende, de Staat jegens de betrokkenen bindende¹⁰ regeling.”¹¹

In het Leidraad-arrest werd dus niet alleen bevestigd dat beleidsregels als recht in de zin van art. 79 Wet RO gelden, maar is ook een algemene beschrijving van de beleidsregel als zodanig gegeven.

Vanwege het toegenomen belang van beleidsregels achtte de wetgever het onwenselijk dat deze figuur in de wet geheel ongeregeld bleef.¹³ In de parlementaire geschiedenis is te lezen dat een beleidsregel voor de burger het voordeel heeft, dat het bestuursoptreden beter voorspelbaar wordt en dat de behoorlijkheid daarvan met behulp van de beleidsregel beter kan worden getoetst. Dit vergemakkelijkt de controle door de rechter, vertegenwoordigende lichamen, hogere bestuursorganen en de Nationale ombudsman, zo vermeldt de parlementaire geschiedenis.¹⁴ Voor het bestuursorgaan zelf heeft de beleidsregel tot voordeel dat het gebruik van zijn bestuursbevoegdheden vereenvoudigd wordt, doordat de belangenafweging of nadere wetsuitleg die het bestuursorgaan bij het gebruik van zijn bevoegdheid dient te verrichten, reeds in algemene zin bij het voorbereiden en geven van de beleidsregel plaatsvindt.¹⁵

De nieuwe wettelijke definitie verschilde op twee punten van de oude omlijning van het begrip beleidsregel. Ten eerste zag de beleidsregel vóór de inwerkingtreding van art. 1:3 lid 4 Awb alleen op een bevoegdheid die het regelgevende orgaan niet aan de wet ontleende. Ten tweede werden wetsinterpreterende regels (beleidsregels omtrent de uitleg van wettelijke voorschriften) voorheen niet tot de categorie beleidsregels gerekend.¹⁷

Een eerste element in deze omschrijving is dat beleidsregels bij besluit worden vastgesteld, dat wil zeggen dat ze het resultaat zijn van een besluit.¹⁹ Dit heeft tot gevolg dat alle regels die voor besluiten gelden, als neergelegd in hoofdstuk 3 van de Awb, ook van toepassing zijn op beleidsregels.²⁰ Daarmee zijn de bepalingen over zorgvuldigheid, belangenafweging, bekendmaking en motivering ook van toepassing op beleidsregels.²¹

Nu op grond van art. 1:3 lid 1 Awb voor besluiten het schriftelijkheidsvereiste geldt, moeten beleidsregels op schrift zijn gesteld. Ook moeten beleidsregels overeenkomstig art. 3:40 en art. 3:42 Awb bekend worden gemaakt.²² Niet gepubliceerde interne beleidsnota’s zijn dan ook geen beleidsregel in de zin van de wet. Een vaste bestuurspraktijk die niet is neergelegd in een schriftelijk besluit, kan evenmin worden aangemerkt als beleidsregel.²³ Dit is een breuk met het verleden, omdat eerder een vaste bestuurspraktijk die door een reeks individuele beslissingen was ontstaan, wel werd aangemerkt als een beleidsregel.²⁴

Een tweede element in de wettelijke omschrijving van beleidsregels is dat het niet mag gaan om een algemeen verbindend voorschrift. Het begrip algemeen verbindend voorschrift is niet wettelijk gedefinieerd, maar wordt doorgaans omschreven als “naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent”.²⁷Het meest onderscheidende verschil tussen beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften is dat een beleidsregel gebaseerd is op een bestuursbevoegdheid, terwijl een algemeen verbindend voorschrift berust op een wetgevende bevoegdheid. Een wetgevende bevoegdheid moet te herleiden zijn tot de Grondwet of een formele wet.²⁸ Dit verschil in bevoegdheidsgrondslag brengt met zich mee dat beleidsregels, in tegenstelling tot algemeen verbindende voorschriften, burgers niet kunnen binden, in die zin dat burgers verplichtingen worden opgelegd.²⁹ Beleidsregels binden wel het bestuursorgaan zelf.³⁰ Een ander onderscheidend kenmerk van algemeen verbindende voorschriften is dat de binding daaraan absoluut is. Dit in tegenstelling tot beleidsregels, waarvoor op grond van art. 4:84 Awb een inherente afwijkingsbevoegdheid geldt (zie verder onder 3.9 e.v.).³¹

Overigens is het verschil tussen beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften in de praktijk niet altijd direct duidelijk.³² Zo werden bijvoorbeeld gemeentelijke regels over een vervoerskostenvergoeding door het College van B&W aangemerkt als beleidsregels, maar volgens de CRvB was sprake van een algemeen verbindend voorschrift. De regeling berustte namelijk op een regelgevende bevoegdheid en kwalificeert daarom niet als beleidsregel, maar als algemeen verbindend voorschrift.³³

Uit de wettelijke omschrijving van beleidsregels volgt als derde element dat het bij beleidsregels gaat om regels over het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Beleidsregels scheppen dus geen bevoegdheid, maar veronderstellen een bevoegdheid.³⁶ Bröring en De Graaf noemen dit het wezenskenmerk van beleidsregels: beleidsregels zijn regels over de wijze waarop bestuurlijke bevoegdheden worden uitgeoefend.³⁷ Het doel is dus om een bestaande bestuursbevoegdheid te normeren of te structureren.³⁸ Doordat de beleidsregel gebaseerd is op een bestuursbevoegdheid, onderscheidt deze zich, als gezegd, van het algemeen verbindend voorschrift, dat gebaseerd is op een wetgevende bevoegdheid.³⁹

In het algemeen zal de bevoegdheid waarop art. 1:3 lid 4 Awb doelt, een bevoegdheid zijn die berust op een specifieke bepaling in een bijzondere wet. Dit hoeft echter niet noodzakelijkerwijs het geval te zijn. Beleidsregels kunnen namelijk ook betrekking hebben op bestuursbevoegdheden zonder specifieke wettelijke grondslag.⁴⁰ Dit volgt impliciet ook uit art. 4:83 Awb (zie onder 3.8), waarin is bepaald dat bij de bekendmaking van het besluit waarmee de beleidsregel wordt vastgesteld, “zo mogelijk” het wettelijk voorschrift wordt vermeld waaruit de bevoegdheid waarop het besluit betrekking heeft voortvloeit.

Art. 1:3 lid 4 Awb ziet alleen op externe bestuursbevoegdheden, dat wil zeggen, bevoegdheden van het bestuursorgaan die ingrijpen in de rechten of belangen van burgers. Dit brengt met zich mee dat door een bestuursorgaan gestelde regels die enkel betrekking hebben op de interne gang van zaken bij het bestuursorgaan of op de organisatie van werkzaamheden, geen beleidsregels zijn in de zin van art. 1:3 lid 4 Awb.⁴¹

Van beleidsregels over de afweging van belangen (a) is sprake wanneer een bestuursorgaan de ruimte heeft tot afweging van belangen, en ten aanzien van die belangenafweging regels geeft.⁴⁴ Beleidsregels over de afweging van belangen hebben betrekking op discretionaire elementen van bevoegdheden, die veelal voortvloeien uit zogenoemde ‘kan’-bepalingen.⁴⁵ Zie bijvoorbeeld art. 4:5 lid 1 Awb, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan onder omstandigheden kan besluiten een aanvraag niet in behandeling te nemen. Een discretionaire bevoegdheid kan ook vorm krijgen in een formulering als “naar het oordeel van de minister”.⁴⁶

Bij beleidsregels in categorie (b), beleidsregels over de vaststelling van feiten, valt bijvoorbeeld te denken aan regels over de wijze waarop bepaalde grootheden – zoals geluidsniveaus of concentraties van schadelijke stoffen – gemeten worden. Nu de meetmethoden van invloed kunnen zijn op de resultaten van de meting, is het voor betrokkenen van belang dat het bestuursorgaan ook in dit opzicht voorspelbaar en consistent handelt, zo vermeldt de wetsgeschiedenis.⁴⁷

Beleidsregels in categorie (c) gaan over de uitleg van wettelijke voorschriften. In de parlementaire geschiedenis is toegelicht dat vele wettelijke voorschriften min of meer vage normen bevatten, die nader geconcretiseerd moeten worden alvorens zij in de bestuurspraktijk kunnen worden gehanteerd. Vaak krijgt die concretisering de vorm van door het bestuursorgaan vastgestelde algemene regels.⁴⁸

Hoewel aan het onderscheid tussen deze drie typen beleidsregels in de Awb geen rechtsgevolgen zijn verbonden, is het verschil wel van belang. Bij wetsinterpreterende beleidsregels heeft het bestuursorgaan geen beleidsruimte en moet de rechter vol toetsen (zie hierna onder 2.40-2.43).

Binnenwettelijke beleidsregels gaan over de uitoefening van bevoegdheden van bestuursorganen die door een wettelijk voorschrift min of meer genormeerd zijn. In de parlementaire geschiedenis is te lezen dat naarmate het wettelijk voorschrift door het toekennen van beoordelings- of beleidsvrijheid bij de uitoefening van de bestuursbevoegdheid meer ruimte geeft voor belangenafweging, er ook meer ruimte is voor beleidsregelgeving.⁵⁰ Binnenwettelijke beleidsregels blijven dus binnen door de wetgever gecreëerde beleidsruimte.⁵¹

Buitenwettelijke beleidsregels hebben betrekking op buitenwettelijke bestuurstaken, dat wil zeggen taken waarover de wetgever in het geheel niets heeft bepaald, zo vermeldt de memorie van toelichting.⁵² De toelichting vervolgt met de opmerking dat indien de bestuursbevoegdheid in het geheel niet door wettelijke voorschriften is genormeerd, de ruimte voor beleidsregelgeving zeer groot is. Als voorbeeld is gegeven het verlenen van subsidies zonder dat daarvoor een basis is in een wettelijke regeling. Daarbij is opgemerkt dat de betekenis van buitenwettelijke beleidsregels de laatste jaren sterk is teruggedrongen, onder meer door de wettelijke regulering van financiële verstrekkingen, bijvoorbeeld door de Wet individuele huursubsidie en de Wet op de studiefinanciering.

Verder vermeldt de memorie van toelichting dat het rechtskarakter van buitenwettelijke beleidsregels niet verschilt van dat van binnenwettelijke beleidsregels.⁵³ Buitenwettelijke beleidsregels kunnen betrekking hebben op de vaststelling van feiten of op de afweging van belangen. Voor zover een bestuursorgaan de ruimte heeft tot afweging van belangen – hetgeen zowel bij binnenwettelijke als bij buitenwettelijke beleidsregels het geval is – kan het ten aanzien van die belangenafweging beleidsregels geven. Het zal daarbij de relevante geschreven rechtsregels bijvoorbeeld die van hoofdstuk 3 van de Awb – alsook het ongeschreven recht in acht moeten nemen, aldus nog steeds de memorie van toelichting.

Uit deze toelichting blijkt dat de Awb-wetgever er bewust voor heeft gekozen om ook buitenwettelijke beleidsregels onder de wettelijke omschrijving van art. 1:3 lid 4 Awb te brengen.⁵⁴ Een heel belangrijke constatering is verder dat er geen verschil is tussen het rechtskarakter van binnenwettelijke en buitenwettelijke beleidsregels. Kort na de inwerkingtreding van de Awb schreef Bröring in zijn monografie over beleidsregels dan ook dat de rubricering in binnenwettelijke en buitenwettelijke beleidsregels “tegenwoordig van weinig betekenis is”.⁵⁵

De hiervoor al even genoemde tegenwettelijke beleidsregels worden ook wel geduid als van de wet afwijkende beleidsregels of beleidsregels contra legem. Van dergelijke beleidsregels is sprake wanneer bij de uitvoering van wetten een zekere vrijheid wordt betracht, die niet uitdrukkelijk door de wet wordt geboden, en waarbij “deze zelf genomen vrijheid […] door beleidsregelgeving wordt gereguleerd”.⁵⁶ Formeel gezien zijn tegenwettelijke beleidsregels onverbindend omdat zij in beginsel in strijd zijn met de wet, aldus de parlementaire geschiedenis.⁵⁷

Wetsinterpreterende beleidsregels ten slotte zijn beleidsregels die betrekking hebben op de interpretatie van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Wetsinterpreterende beleidsregels bevatten nadere concretiseringen van ‘min of meer vage’ normen.⁵⁸ Wetsinterpreterende beleidsregels vertonen gelijkenis met binnenwettelijke beleidsregels, omdat het ook bij wetsinterpreterende beleidsregels gaat om de invulling van een bestuursbevoegdheid die voortvloeit uit door de wet opgedragen beoordelings- of beleidsvrijheid.⁵⁹

In de parlementaire geschiedenis is beschreven hoe het onderscheid tussen deze vier typen beleidsregels ((i) t/m (vi)) zich verhoudt tot het onderscheid dat in art. 1:3 lid 4 Awb wordt gemaakt ((a) t/m (c), zie onder 2.22). De toelichting laat zich op dit punt als volgt schematisch weergeven:

Binnenwettelijke (i) en buitenwettelijke (ii) beleidsregels zijn in art. 1:3 lid 4 Awb omschreven als “regels omtrent de afweging van belangen of de vaststelling van feiten”.⁶⁰ Met andere woorden, de typen (i) en (ii) kwalificeren als beleidsregels in categorie (a) of (b). Wetsinterpreterende beleidsregels (iv) vallen samen met de beleidsregels die in art. 1:3 lid 4 Awb zijn aangeduid als beleidsregels met betrekking tot de interpretatie van wettelijke voorschriften (c).

Beleidsregels van type (iii), tegenwettelijke beleidsregels, zijn “om voor de hand liggende redenen in de begripsomschrijving niet afzonderlijk genoemd”, zo vermeldt de memorie van toelichting.⁶¹ Vermeld is dat tegenwettelijke beleidsregels doorgaans wel beleidsregels zijn in de zin van artikel 1:3 lid 4 Awb, maar dat zij wegens strijd met de wet in beginsel onverbindend zijn. Bevoegdheden van bestuursorganen vinden hun grenzen in de wet, en dat geldt – uiteraard – ook voor de bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels. Indien de wetgever het bestuur geen ruimte heeft gegeven tot een belangenafweging, of een bepaalde wijze van feitenvaststelling heeft voorgeschreven, mag het bestuur daarvan niet afwijken, en derhalve ook geen beleidsregels van die strekking maken. Alleen voor zover op grond van het ongeschreven recht in de rechtspraak wordt erkend dat het bestuur zich in uitzonderlijke gevallen van de wet mag losmaken, ligt dit wellicht anders. Een en ander is in overeenstemming met het standpunt dat het toenmalige kabinet heeft ingenomen in navolging van het Eindrapport van de Commissie Wetgevingsvraagstukken:⁶² een met de wet strijdig beleid is ongewenst en moet zo snel mogelijk worden beëindigd, aldus steeds de memorie van toelichting.⁶³

Het standpunt van de Awb-wetgever ten opzichte van tegenwettelijke beleidsregels (beleidsregels contra legem) was hiermee tamelijk rechttoe-rechtaan: tegenwettelijke beleidsregels zijn ongewenst en in beginsel onverbindend.

Uit deze passages is af te leiden dat het toetsingskader voor binnenwettelijke en buitenwettelijke beleidsregels in principieel opzicht niet verschillend is; voor álle beleidsregels moet getoetst worden of de beleidsregels in overeenstemming zijn met de toepasselijke wettelijke voorschriften alsmede met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het enige verschil zit in de beleidsruimte die de rechter het bestuur geeft. Bij buitenwettelijke beleidsregels heeft het bestuur beleidsruimte die de rechter zal moeten respecteren; bij wetsinterpreterende beleidsregels is die beleidsruimte er niet. In wezen gaat het hier om hetzelfde verschil als ook bij andere besluiten bestaat: zo valt ook bij beschikkingen te onderscheiden tussen gevallen waarin geen beleidsvrijheid bestaat – gebonden beschikkingen – en die waarin dat wel het geval is.⁶⁹

Buitenwettelijk beleid zal begunstigend van aard moeten zijn. Niet-begunstigend buitenwettelijk beleid – waarin de burger verplicht wordt iets te doen of na te laten – dat niet op een wettelijke grondslag berust, zou in strijd komen met het legaliteitsbeginsel.⁷¹ Vandaar dat vaak gesproken wordt over buitenwettelijk begunstigend beleid.⁷² Dit begrip is overigens niet gebruikt in de parlementaire geschiedenis van de Awb.

Waar vóór de inwerkingtreding van de Derde tranche Awb veel buitenwettelijk beleid betrekking had op de verstrekking van subsidies (daaraan wordt ook gerefereerd in de parlementaire geschiedenis, zie onder 2.29), wordt thans onder meer in het sociaal domein regelmatig gebruik gemaakt van buitenwettelijke beleidsregels. Op basis daarvan wordt dan iets extra’s gedaan (ten opzichte van onder meer de Participatiewet of de Wmo) voor mensen die op een bestaansminimum leven. Ook bij de toepassing van de Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW) wordt (aanvullend) gebruik gemaakt van buitenwettelijke beleidsregels, evenals bij de corona-steunmaatregelen (zie daarover ook onder 5.6 en 5.24). Buitenwettelijke beleidsregels zijn dus bepaald geen uitstervend fenomeen, zoals in het verleden wel is gedacht. Integendeel, het lijkt erop dat in toenemende mate gebruik wordt gemaakt van buitenwettelijke beleidsregels.⁷³

In de praktijk is het onderscheid tussen binnenwettelijke en buitenwettelijke beleidsregels niet altijd eenvoudig te maken. Zo beschouwde de Afdeling het beleid van de minister bij de terugbetaling van een lening aan een inburgeringsplichtige als binnenwettelijk beleid, terwijl de rechtbank het beleid als buitenwettelijk had aangemerkt.⁷⁴ Andersom kwalificeerde de rechtbank het beleid van de staatssecretaris om slechts onder bepaalde omstandigheden vergunning te verlenen krachtens art. 1:66 BW om bij volmacht in het huwelijk te treden, als buitenwettelijk beleid, terwijl volgens de Afdeling sprake was van een vaste gedragslijn binnen een wettelijk kader.⁷⁵

Sommige buitenwettelijke beleidsregels staan, overeenkomstig met wat in de wetsgeschiedenis is vermeld, helemaal los van welke wettelijke regeling dan ook. Een voorbeeld is de Regeling Backpay, waarin onder bepaalde voorwaarden een eenmalige uitkering wordt toegekend aan personen die ten tijde van de Japanse bezetting van Nederlands-Indië, als ambtenaar of militair in dienst waren bij het Nederlands-Indisch Gouvernement en in die periode geen of onvoldoende salaris hebben ontvangen.⁷⁶ Een ander voorbeeld is te vinden in een brief waarin het kabinet toelicht dat het zich zal inspannen om personen die daarvoor in aanmerking komen, vanuit Afghanistan of buurlanden naar Nederland over te brengen.⁷⁷

Bröring heeft in dit verband een onderscheid gemaakt tussen buitenwettelijk beleid dat geheel losstaat van enige wettelijke regeling (‘volkomen buitenwettelijk beleid’) en buitenwettelijk beleid in de context van een wettelijke regeling.⁷⁸ Dit onderscheid kan wellicht een rol spelen bij de vraag met welke toetsingsintensiteit buitenwettelijk beleid moet worden beoordeeld (zie daarover nader onder 5.43 e.v).

Als het gaat om buitenwettelijk beleid in de context van een wettelijke regeling, moet een onderscheid worden gemaakt tussen praeter legem-beleid en contra legem-beleid. Met praeter legem-beleid doelt Bröring (als ik het goed zie is het begrip door hem in het algemene bestuursrecht geïntroduceerd) op beleid “dat niet door de wet gedekt is maar ook niet met de wet in tegenspraak”; dit beleid is “juist in overeenstemming met de geest (strekking, bedoeling) van de wet”. Dergelijk beleid voldoet “aan de wens om een aan de wet ten grondslag liggend beginsel beter tot zijn recht te doen komen, en aan het tegengaan van onbillijkheden van overwegende aard”’. Bij contra legem-beleid gaat het daarentegen om beleid dat tegen de wet indruist en dus niet correspondeert met de strekking van de wet en de wèl in de wet geregelde gevallen.⁷⁹

Het begrip praeter legem is in de literatuur niet heel duidelijk omlijnd. Soms wordt de term ‘uitlegging naar analogie’ gebruikt.⁸⁰ Soms wordt gedoeld op situaties waarin er sprake is van een leemte in de wet en de rechter deze in lijn met de bedoeling van de wetgever dient in te vullen. Happé omschrijft het praeter legem-standpunt (van de fiscus) als “het resultaat van een rechtstreekse, geïndividualiseerde concretisering van algemene materiële beginselen welke aan de belastingwet of de belastingwetgeving in haar geheel ten grondslag liggen”. Hiermee gaat het om een standpunt dat binnen de doelstellingen c.q. de materiële beginselen van de belastingwetgeving blijft.⁸¹ Happé verwijst hier naar Wiarda (die overigens zelf de term niet gebruikt), die het heeft over “[rechterlijke beslissingen] waarin soms wél tegen de letter, maar niet tegen de strekking van de wet werd beslist en zij betreffen in het algemeen gevallen, waarin met grond kan worden verondersteld dat, zouden zij de wetgever voor ogen hebben gestaan, deze voor de mogelijkheid om van de gestelde regel af te wijken ruimte zou hebben gelaten.”⁸²Praeter legem-uitleg is bij Wiarda dus een methode van rechtsvinding waarbij het doel of de strekking van de wet centraal staat bij de uitleg van een wettelijke bepaling. Enigszins verwarrend is dan dat in de opvatting van Wiarda praeter legem-uitleg kan ingaan tegen de letter van de wet, terwijl de andere auteurs er van uitgaan, als ik het goed begrijp, dat praeter legem-beleid geen grondslag heeft in een wettelijke bepaling maar ook niet strijdig is met de wet. In het navolgende zal ik praeter legem-beleid op die laatste manier opvatten.

Tegenwettelijke buitenwettelijke beleidsregels ontberen dus niet alleen een wettelijke grondslag, maar bovendien druisen zij in tegen de strekking van de wet.⁸³ Een voorbeeld van tegenwettelijke beleidsregels zijn de Beleidsregels briefadres gemeente Almere, die voorzagen in regels voor de belangenafweging bij het toewijzen van een briefadres, terwijl art. 2.23 Wet BRP geen ruimte biedt om op andere dan de in dat artikel genoemde gronden een briefadres toe te kennen. De Afdeling kwalificeerde de beleidsregels als buitenwettelijk begunstigend beleid, en overwoog dat volgens vaste jurisprudentie de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van buitenwettelijk begunstigend beleid als een gegeven dient te aanvaarden en dat de rechterlijke toetsing als gevolg daarvan beperkt blijft tot de vraag of het beleid consistent wordt toegepast (zie over dit toetsingskader nader onder 5.1 e.v).⁸⁴

Hoewel duidelijk is dat het in dit geval ging om tegenwettelijke buitenwettelijke beleidsregels (art. 2.23 Wet BRP laat geen beleidsruimte), werd dat niet expliciet overwogen door de Afdeling. Dat strookt met de lijn in de rechtspraak, waarin doorgaans wordt volstaan met de constatering dat sprake is van buitenwettelijk beleid en geen verschil wordt gemaakt tussen praeter legem- en contra legem-buitenwettelijk beleid. In de woorden van Bröring: alle buitenwettelijke beleidsregels worden op één hoop geveegd.⁸⁵

Uit deze rechtspraak blijkt dat de gedachte van de Awb-wetgever dat tegenwettelijke beleidsregels simpelweg onverbindend zijn (zie onder 2.36), in de rechtspraak niet wordt gevolgd. Op tegenwettelijke beleidsregels wordt (grotendeels) hetzelfde toetsingskader toegepast als op buitenwettelijke beleidsregels die níet tegenwettelijk zijn, namelijk of de beleidsregels consistent zijn toegepast. Deze kwestie zal hierna nog worden besproken (zie onder 5.47 e.v.).