Centrale Raad van Beroep, 24-01-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:218, 19 / 1865 PW

Appellant en X ontvingen vanaf 1 oktober 2009, met een korte onderbreking, tot 30 juli 2013 bijstand naar de norm voor gehuwden op een adres te [woonplaats] (adres van appellant). Vanaf 30 juli 2013 heeft X de woning verlaten en ontvingen appellant en X ieder afzonderlijk bijstand naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk ingevolgde de Participatiewet (PW). X staat per 17 april 2014 ingeschreven op een ander adres in [woonplaats] (adres van X). Appellant ontvangt een persoonsgebonden budget (pgb). Met ingang van 1 mei 2014 verleende X uit hoofde van een zorgovereenkomst hulp bij het huishouden, individuele begeleiding en persoonlijke verzorging aan appellant. X ontving daarvoor maandelijks een vergoeding uit het pgb.

Naar aanleiding van een fraudemelding van 21 mei 2014, die onder andere inhield dat appellant en X met elkaar samenwonen, hebben handhavingsspecialisten van de gemeente Amsterdam een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan X verleende bijstand.

In dat kader hebben de handhavingsspecialisten onder meer dossieronderzoek verricht, verschillende systemen geraadpleegd, buurtonderzoek gedaan bij zowel het adres van appellant als bij het adres van X, stukken opgevraagd, appellant op 1 juni 2016 en X op 3 juni 2016 en op 9 juni 2016 gehoord. Op 7 juni 2016 hebben zij een huisbezoek afgelegd bij appellant. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 28 juni 2016.

De onderzoeksbevindingen zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 10 oktober 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 17 februari 2017, de bijstand van X in te trekken over de periode van 30 juli 2013 tot en met 31 mei 2016 en de gemaakte kosten van bijstand van X over deze periode terug te vorderen tot een bedrag van € 34.366,06. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat X de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat hij in de genoemde periode een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met appellant en inkomsten uit verhuur, pgb en het fokken en verkopen van honden heeft gehad.

Bij besluit van 10 augustus (lees: oktober) 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 17 februari 2017 (bestreden besluit), heeft het college het in 1.4 genoemde bedrag met toepassing van artikel 59, tweede lid, van de PW mede van appellant teruggevorderd. Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat appellant en X gedurende de onder 1.4 genoemde periode een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd zonder daarvan bij het college melding te hebben gemaakt.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. In beroep heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er onvoldoende feitelijke grondslag is voor de conclusie dat appellant en X in de periode van 30 juli 2013 tot 1 mei 2015 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, gelet op het gewijzigde standpunt van het college, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opdracht gegeven om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de aangevallen uitspraak.

3. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college bij het nadere besluit het bezwaar tegen het besluit van 10 oktober 2016 gedeeltelijk gegrond verklaard en het bedrag van de medeterugvordering vastgesteld op € 4.695,14. Aan het nadere besluit ligt ten grondslag dat appellant en X een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd in de periode van 1 mei 2015 tot en met 31 mei 2016, zonder daarvan melding te hebben gemaakt bij het college.

4. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Het nadere besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, mede in de beoordeling betrokken.

De te beoordelen periode loopt, gelet op 2.1 en 3, van 1 mei 2015 tot en met 31 mei 2016. Er bestaat aanleiding binnen deze periode onderscheid te maken in drie periodes, te weten de periode van 1 mei 2015 tot en met 31 oktober 2015 (periode 1), de periode van 1 november 2015 tot en met 31 maart 2016 (periode 2) en de periode van 1 april 2016 tot en met 31 mei 2016 (periode 3). Net als in het bestreden besluit heeft het college aan het nadere besluit ten grondslag gelegd dat appellant en X een gezamenlijke huishouding voerden, omdat zij hoofdverblijf hadden in dezelfde woning en tussen hen sprake was van wederzijdse zorg.

Artikel 59, tweede lid, van de PW bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de bijstand als gezinsbijstand aan gehuwden had moeten worden verleend, maar zulks achterwege is gebleven omdat de belanghebbende de inlichtingenverplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen, de kosten van bijstand mede kunnen worden teruggevorderd van de persoon met wiens middelen bij de verlening van bijstand rekening had moeten worden gehouden. Voor de vaststelling dat appellant hier die persoon is, is vereist dat hij in de te beoordelen periode met X een gezamenlijke huishouding als bedoeld in artikel 3 van de PW op het adres van appellant heeft gevoerd en op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW mede wordt aangemerkt als zijnde gehuwd met X.

Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW wordt als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert, tenzij het betreft een aanverwant in de eerste graad, een bloedverwant in de eerste graad of een bloedverwant in de tweede graad indien er bij één van de bloedverwanten in de tweede graad sprake is van zorgbehoefte.

Van een gezamenlijke huishouding is sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben (eerste criterium) en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins (tweede criterium). De vraag of iemand een gezamenlijke huishouding voert, moet worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. De omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie zijn daarbij niet van belang.

Niet in geschil is dat X in periode 1 zijn woning op het adres van X had onderverhuurd en dat hij in deze periode zijn hoofdverblijf had op het adres van appellant.

Appellant betwist dat X bij hem zijn hoofdverblijf had na periode 1. Appellant heeft hiertoe aangevoerd dat de onderverhuur van de woning van X is geëindigd op 31 oktober 2015, waarop X zijn woning zelf weer heeft betrokken. Uit de getuigenverklaringen die zijn afgelegd tijdens het buurtonderzoek blijkt niet dat X bij appellant sliep en er zijn ook geen observaties die deze conclusie rechtvaardigen. De aanwezigheid van X na 31 oktober 2015 had te maken met de zorg die X aan appellant uit hoofde van de zorgovereenkomst verleende.

Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven is. Dit moet aan de hand van concrete feiten en omstandigheden worden vastgesteld. Als aannemelijk is dat appellant en X op hetzelfde adres hun hoofdverblijf hebben gehad, maakt het niet uit dat zij ingeschreven staan op verschillende adressen.

Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat X in periode 2 zijn hoofdverblijf had op het adres van appellant. Het college heeft zich bij zijn besluitvorming met name gebaseerd op de verklaringen van appellant en X, de verklaringen van buurtbewoners bij het adres van appellant en bij het adres van X en de (voormalig) huismeester(s) van de woningbouwvereniging van appellant.

Wat onder 5.9.1 en 5.9.2 is overwogen, geldt niet voor periode 3. Appellant en X hebben beiden verklaard (appellant in e-mailberichten van 29 en 30 juni 2016 aan onder andere zijn voormalige gemachtigde en X bij het verhoor op 3 juni 2016) dat X deze maanden ook de nachten bij appellant verbleef. De aard en de intentie van deze overnachtingen zijn niet relevant voor het antwoord op de vraag waar X zijn hoofdverblijf had. Dit zou anders kunnen zijn als X nachtzorg aan appellant verleende op grond van de zorgovereenkomst of de geïndiceerde zorg, maar dat is hier niet het geval. Dat appellant dit verblijf van X als logeren zag, is daarom niet van belang.

Uit 5.9 volgt dat er onvoldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van het college dat X in periode 2 zijn hoofdverblijf had op het adres van appellant. Het college heeft wel aannemelijk gemaakt dat appellant en X in periode 1 en 3 hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden, zodat in deze periodes aan het eerste criterium van een gezamenlijke huishouding is voldaan.

Uit 5.11 volgt dat alleen voor de periodes 1 en 3 hoeft te worden beoordeeld of aan het tweede criterium, dat van de wederzijdse zorg, is voldaan. Deze zorg kan blijken uit financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan alleen het delen van de met wonen samenhangende lasten. Als er weinig of geen financiële verstrengeling is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in zorg voor elkaar voorzien. Daarbij moeten alle gebleken, niet van subjectieve aard zijnde feiten en omstandigheden worden betrokken.

Appellant heeft aangevoerd dat geen sprake is geweest van wederzijdse zorg. Er was slechts sprake van eenzijdige zorg van X aan appellant uit hoofde van de zorgovereenkomst en appellant betaalde X hiervoor vanuit het aan hem toegekende pgb. Ook is geen sprake geweest van financiële verstrengeling. De vergoedingen die X uit het pgb van appellant ontving, werden weliswaar gestort op een bankrekening van appellant, maar dit werd alleen gedaan omdat X in een schuldsaneringstraject zat. Het beheer van X van de bankpassen en de bankrekeningen van appellant vond eveneens plaats uit hoofde van de tussen hen gesloten zorgovereenkomst.

De onderzoeksbevindingen bieden een toereikende grondslag voor het standpunt van het college dat in periode 1 en 3 sprake is geweest van wederzijdse zorg tussen hem en X. Appellant wordt niet gevolgd in zijn standpunt dat slechts sprake was van eenzijdige zorg. De honden van X verbleven in de nacht bij appellant en X mocht gebruik maken van zijn auto. Dat de vergoeding die X uit het pgb ontving om te voorkomen dat dit inkomen ten goede zou komen aan de schuldeisers van X, niet steeds werd overgemaakt naar een bankrekening van X, maar ook naar een bankrekening van appellant, moet in dit kader ook worden aangemerkt als een element van zorg van appellant jegens X. Dat X wellicht meer zorg heeft gedragen voor appellant dan appellant voor X, is niet van belang. Voor het aannemen van wederzijdse zorg is niet noodzakelijk dat de door ieder van beiden aan de ander verleende zorg dezelfde omvang en intensiteit heeft.

Uit 5.14 volgt dat de beroepsgrond dat tussen appellant en X in periode 1 en 3 de wederzijdse zorg ontbrak, niet slaagt. Gelet op 5.11 betekent dit dat appellant en X in periode 1 en 3 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd.

Appellant heeft aangevoerd dat hij en X niet als gehuwd kunnen worden aangemerkt, omdat hij zorgbehoeftig is, als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW. Appellant en X zijn weliswaar geen bloedverwanten als daar bedoeld, maar de Hoge Raad heeft in zijn arrest van 8 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3081 (arrest van de Hoge Raad uit 2017) het oordeel van de Raad onderschreven zoals neergelegd in de uitspraak van 6 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4487 (uitspraak van de Raad uit 2016). De Raad heeft in die uitspraak geoordeeld dat deze bepaling een ongerechtvaardigd onderscheid maakt tussen samenwonende bloedverwanten in de tweede graad en andere ongehuwd samenwonenden, indien er bij één van hen sprake is van zorgbehoefte. Appellant heeft verzocht de uitzonderingsbepaling van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW ook in zijn geval toe te passen.

Als zorgbehoeftig wordt beschouwd de persoon die door ziekte of een lichamelijke, verstandelijke of geestelijke stoornis in aanmerking komt voor een opname in een Wlz-inrichting of duurzaam is aangewezen op dagelijkse hulp bij alle of de meeste algemene dagelijkse levensverrichtingen, of op constant toezicht om mogelijk gevaar voor zichzelf of anderen te voorkomen. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 21 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2032 en de uitspraak van de Raad uit 2016).

Appellant heeft gesteld dat hij duurzaam is aangewezen op dagelijkse hulp bij alle of de meeste algemene dagelijkse levensverrichtingen. Ter onderbouwing hiervan heeft hij adviesrapporten van 6 augustus 2015 en van 28 november 2016 ingebracht, die ten grondslag zijn gelegd aan de aan hem toegekende indicatie voor huishoudelijke hulp. Uit deze rapporten blijkt dat appellant bekend is met chronische psychische problematiek en diverse fysieke beperkingen waardoor hij niet in staat wordt geacht tot het zelfstandig voeren van een gestructureerd huishouden. In het adviesrapport van 28 november 2016 is over de geestelijke gezondheid en de fysieke beperkingen van appellant onder meer het volgende opgenomen:

In de al in 5.17 vermelde uitspraak van de Raad uit 2016 is geoordeeld dat de in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW vermelde uitzondering op de gelijkstelling van ongehuwd samenwonenden met gehuwden (uitzonderingsbepaling) een ongerechtvaardigd onderscheid in behandeling van gelijke gevallen als bedoeld in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten betreft, voor zover deze uitzondering wegens het bestaan van een zorgbehoefte is beperkt tot bloedverwanten in de tweede graad. De Raad heeft geoordeeld dat de discriminatie ongedaan moet worden gemaakt door de uitzondering die geldt voor bloedverwanten in de tweede graad ook toe te passen in de situatie van andere ongehuwd samenwonenden, indien er bij één van hen sprake is van zorgbehoefte.

De Hoge Raad heeft bij zijn arrest uit 2017 de uitspraak van de Raad uit 2016, behoudens de beslissingen over proceskosten en griffierecht, vernietigd. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat sprake is van een verschil in behandeling dat in strijd is met het verbod van discriminatie, maar is van oordeel dat de discriminatie ook kan worden opgeheven door het schrappen van de uitzonderingsbepaling. Volgens de Hoge Raad laat de door de Raad gemaakt keuze “zich niet duidelijk afleiden uit het stelsel van de wet, de daarin geregelde gevallen en de daaraan ten grondslag liggende beginselen of de wetsgeschiedenis” en is die keuze in strijd met het “uitgangspunt van de PW om bij de beoordeling of een persoon recht heeft op bijstand, in situaties van een gezamenlijke huishouding rekening te houden met de middelen van de partner, ongeacht de graad van verwantschap. Daarvan uitgaande, en gelet op de te dezen geboden terughoudendheid van de rechter, is de keuze tussen de genoemde alternatieven in de gegeven staatsrechtelijke verhoudingen in beginsel voorbehouden aan de wetgever. Voor ingrijpen van de rechter kan wel aanleiding bestaan indien de wetgever na kennisneming van dit arrest zou nalaten om zelf een regeling te treffen die de discriminatie opheft”. Daarbij heeft de Hoge Raad verwezen naar zijn arresten van 12 mei 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA2756 en van 14 juli 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA6513.

Naar aanleiding van het arrest uit 2017 heeft de regering op 25 maart 2019 een voorstel tot wijziging van de PW en enige andere wetten in verband met het opheffen van discriminatoir onderscheid tussen bloedverwanten in de tweede graad en anderen die een gezamenlijke huishouding voeren waarbij sprake is van een zorgbehoefte, ingediend (Kamerstukken II 2018/19, 35 174, nr. 1 en 2). Met dit wetsvoorstel is beoogd het discriminatoire onderscheid van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW op te heffen door de uitzonderingsbepaling te schrappen. Nadat het wetsvoorstel door de Tweede Kamer was aanvaard, heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel op 2 juni 2020 verworpen. Daardoor heeft het wetsvoorstel geen kracht van wet gekregen. Nadien is geen nieuw wetsvoorstel aanhangig gemaakt; evenmin is een voornemen daartoe geuit.

De wetgever heeft, zo blijkt uit 5.21, nagelaten om zelf een regeling te treffen die de discriminatie opheft. Inmiddels zijn na het arrest van de Hoge Raad uit 2017 meer dan vijf jaar verstreken. De Raad ziet hierin aanleiding in te grijpen en de ongerechtvaardigde ongelijke behandeling op te heffen. Vergelijk de uitspraak van 27 september 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1952. Overeenkomstig de uitspraak van de Raad uit 2016 dient artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW, voor zover de uitzondering wegens het bestaan van een zorgbehoefte is beperkt tot bloedverwanten in de tweede graad, wegens strijd met voornoemde verdragsbepaling buiten toepassing te worden gelaten. De uitzondering die geldt voor bloedverwanten in de tweede graad, dient dus ook toepassing te vinden in de situatie dat een gezamenlijke huishouding wordt gevoerd met een ander dan een bloedverwant in de tweede graad, indien een van de beide personen die de gezamenlijke huishouding voeren zorgbehoeftig is. Het door de Hoge Raad geduide alternatief tot opheffing van de ongerechtvaardigde ongelijke behandeling – schrapping van de uitzonderingsbepaling voor de bloedverwanten in de tweede graad – kan de rechter immers niet bewerken.

Uit 5.18 en 5.22 volgt dat de in 5.16 weergegeven beroepsgrond van appellant slaagt en dat appellant en X in periode 1 en 3, ondanks dat appellant toen met X een gezamenlijke huishouding voerde, niet kunnen worden aangemerkt als gehuwden. Gelet hierop en gelet op 5.11 is aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 59, tweede lid, van de PW niet voldaan, zodat het college niet bevoegd was de over de te beoordelen periode ten behoeve van X gemaakte kosten van bijstand mede van appellant terug te vorderen.

De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het college opdracht heeft gegeven een nieuw besluit op het bezwaar van appellant te nemen. Daarom zal de Raad het besluit van 10 oktober 2016 herroepen. De Raad zal het nadere besluit vernietigen wegens strijd met artikel 59, tweede lid, van de PW.

Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgangen, de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant.

De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.

In dit geval zijn vanaf de ontvangst door het college op 21 oktober 2016 van het tegen het besluit van 10 oktober 2016 ingediende bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak, zes jaar, drie maanden en drie dagen verstreken. In de zaak zelf noch in de opstelling van appellant zijn aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. In dit geval bestaat echter aanleiding om de redelijke termijn te verlengen in verband met het volgende.

De tijd die gemoeid is geweest met de aanhouding van een zaak door het bestuursorgaan of de rechter in afwachting van een uitspraak in een procedure bij een andere rechter dan het Hof van Justitie, mits het afwachten van de beslissing redelijk is, wordt buiten beschouwing gelaten. De tijd die buiten beschouwing wordt gelaten vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan/de rechter partijen schriftelijk in kennis heeft gesteld van zijn beslissing om de zaak aan te houden en eindigt op de dag van openbaarmaking van de uitspraak van die andere rechter. Zie het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, onder 3.7.6.

In dit geval heeft de rechtbank partijen op 4 september 2017 bericht de zaak aan te houden in afwachting van het arrest van de Hoge Raad van 2017, dat op 8 december 2017 is gewezen. Dit betekent dat de redelijke termijn in dit geval verlengd moet worden met drie maanden en vier dagen.

De redelijke termijn is dus met bijna 24 maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden in de rechterlijke fase. Aan appellant zal daarom een schadevergoeding van € 2.000,- worden toegekend, te betalen door de Staat.

Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze worden begroot op € 1.194,- in bezwaar en € 2.511,- in hoger beroep en in beroep tegen het nadere besluit voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.705,-.

Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de indiening ter zitting en de behandeling ter zitting van het verzoek om schadevergoeding bestaat in dit geval geen aanleiding.