Centrale Raad van Beroep, 10-12-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:2193, 22/114 PW

Voor het verdere inzicht in de omvang van het geschil is van belang dat betrokkenen in bezwaar en beroep niet hebben aangevoerd dat sprake is van dringende redenen als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW om (gedeeltelijk) van terugvordering af te zien. De rechtbank heeft daarover ook geen oordeel gegeven. Betrokkenen hebben in de bezwaar- en beroepsprocedure wel een beroep gedaan op het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel en onder meer aangevoerd dat het dagelijks bestuur veel te laat in actie is gekomen en dat betrokkene 1 al bij de aanvraag en kort daarna gegevens heeft verschaft die het dagelijks bestuur had moeten onderzoeken en waaruit de gezamenlijke huishouding zou zijn gebleken. Daardoor is de terugvordering en de medeterugvordering onnodig hoog opgelopen. Met aanvulling van rechtsgronden vertaalt de Raad wat betrokkenen hebben aangevoerd in bezwaar en beroep als een beroep op die dringende redenen en op het evenredigheidsbeginsel.

Het dagelijks bestuur vermoedt dat de aangevallen uitspraak is ingegeven door behoefte aan de “menselijke maat” in wetgeving en rechtspraak, maar de uitspraak van de rechtbank is in strijd met vaste rechtspraak. Het dagelijks bestuur wil zich aansluiten bij een gewijzigde interpretatie van de gebonden bevoegdheden van intrekking en terugvordering. Als die wijziging geboden is, verzoekt het dagelijks bestuur de Raad dit in een uitspraak te bevestigen.

Samengevat komt de beroepsgrond van het dagelijks bestuur erop neer dat in geval van schending van de inlichtingenverplichting het gebonden karakter van de intrekking- en terugvorderingsbevoegdheid geen ruimte laat om af te zien van de terugvordering. Deze beroepsgrond slaagt – uiteindelijk – niet. Dit wordt hierna uitgelegd.

Het dagelijks bestuur heeft de bijstand over de te beoordelen periode herzien op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW, dat van toepassing is in het geval de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Deze bepaling is – net als de vergelijkbaar geredigeerde herzieningsbepalingen in andere socialezekerheidswetten – dwingendrechtelijk geformuleerd. De Raad ziet in de verplichtende formulering van deze bepaling geen – impliciete – bevoegdheid voor de bijstandverlenende instantie om in een concreet geval te beslissen over de wijze waarop of de omvang waarin de bijstand wordt herzien of ingetrokken. Dit komt overeen met wat de Raad heeft overwogen in de uitspraak na de conclusie van AG De Bock.

Het dagelijks bestuur heeft de bijstand over de te beoordelen periode teruggevorderd op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW, dat van toepassing is in het geval de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Ook deze bepaling is dwingendrechtelijk geformuleerd en bevat dus geen – impliciete – bevoegdheid voor de bijstandverlenende instantie om in een concreet geval te beslissen over de wijze waarop of de omvang waarin de bijstand wordt teruggevorderd.

Uit het voorgaande volgt dat als de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden, de bijstandverlenende instantie moet overgaan tot herziening of intrekking van de bijstand en tot terugvordering van de kosten van ten onrechte verleende bijstand. Dat strookt met de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever zoals die blijkt uit de wetsgeschiedenis. Daarbij wijst de Raad erop dat de wetgever in 2013 de tot dan bestaande discretionaire bevoegdheid tot intrekking en herziening in geval van schending van de inlichtingenverplichting uitdrukkelijk heeft willen wijzigen in een gebonden bevoegdheid, dus in een verplichting.² Bij de gelijktijdige invoering van de verplichte terugvordering heeft de wetgever gewezen op het uitgangspunt dat fraude niet mag lonen en opgemerkt dat dit betekent dat mensen ten onrechte ontvangen uitkeringen helemaal moeten terugbetalen.³

Wat betrokkene 1 heeft aangevoerd (zie 4.2.1) komt, gelet op het voorgaande, hierop neer dat het evenredigheidsbeginsel meebrengt dat de in 4.4.1 en 4.4.2 genoemde bepalingen van de PW in haar geval niet moeten worden toegepast. Het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet staat er echter aan in de weg dat de bestuursrechter toetst of die bepalingen strijd met het evenredigheidsbeginsel opleveren, omdat de PW een wet in formele zin is. Toepassing van deze bepalingen kan alleen achterwege blijven als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dan kan aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit wordt ‘contra legem’-toepassing van het evenredigheidsbeginsel genoemd.⁴ Dat zulke bijzondere omstandigheden zich voordoen, kan slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen.⁵

Uit 4.4.3 volgt dat de wetgever de gevolgen van de toepassing van de artikelen 54, derde lid, eerste volzin, en 58, eerste lid, van de PW voor gevallen als deze niet alleen onder ogen heeft gezien, maar ook daadwerkelijk heeft beoogd. Betrokkene 1 heeft in het kader van de intrekking geen bijzondere omstandigheden genoemd die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever bij de invoering van de in artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW opgenomen verplichting en die kunnen leiden tot gevolgen die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld en voorzien.⁶ Betrokkene 1 heeft ook voor de terugvordering geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die kunnen leiden tot gevolgen die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld en voorzien. Dit staat er niet aan in de weg om de terugvorderingsbepaling van artikel 58, eerste lid, van de PW zo veel mogelijk in overeenstemming met rechtsbeginselen (‘beginselconform’) uit te leggen, bijvoorbeeld overeenkomstig het herstellende (reparatoire) karakter ervan. Dat karakter laat niet toe dat meer wordt teruggevorderd dan materieel ten onrechte aan bijstand is verleend. Dit is vaste rechtspraak.⁷ Maar dat geval doet zich hier niet voor.

De tussenconclusie is dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel afstuit op het gebonden karakter van de bevoegdheden tot herziening, intrekking en terugvordering en het feit dat die berusten op een wet in formele zin.

Bij de beoordeling van de vraag of het dagelijks bestuur om dringende redenen geheel of gedeeltelijk van terugvordering had moeten afzien, is de uitspraak na de conclusie van AG De Bock van betekenis voor zover de hier relevante bepalingen van de PW niet anders zijn dan die in de andere socialezekerheidswetten. Echter, anders dan de intrekkings- en herzieningsbepalingen in andere socialezekerheidswetten, kent artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW niet de mogelijkheid om op grond van dringende redenen van herziening of intrekking af te zien. En ook anders dan in andere socialezekerheidswetten heeft de bevoegdheid tot intrekking, herziening en terugvordering op grond van de PW alleen een verplichtend karakter indien sprake is van schending van de inlichtingenverplichting.

Door te bepalen dat de bijstandverlenende instantie geheel of gedeeltelijk van terugvordering kan afzien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, heeft de wetgever de bijstandverlenende instantie een discretionaire bevoegdheid gegeven. Bij de gebruikmaking daarvan moet de bijstandverlenende instantie een belangenafweging maken. Dat brengt, voor zover hier van belang, mee dat het besluit om van die bevoegdheid gebruik te maken moet zijn gebaseerd op een evenwichtige belangenafweging. Dat volgt uit het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Vergelijk de uitspraak na de conclusie van AG De Bock.⁹

Als uitgangspunt bij die belangenafweging geldt dat de wetgever met de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving per 1 januari 2013¹⁰ heeft gekozen voor een systeem van verplichte terugvordering voor gevallen waarin achteraf blijkt dat een recht op uitkering niet op de juiste wijze is vastgesteld als gevolg van schending van de op betrokkene rustende inlichtingenverplichting. Tegenover het belang van de overheid bij een juiste vaststelling van het recht op uitkering en terugbetaling van wat te veel ontvangen is, staat het belang van de betrokkene dat hij door een dergelijk belastend overheidsbesluit niet onevenredig wordt geraakt.

In dat verband moet – zo volgt uit 4.5.2 – niet alleen rekening worden gehouden met de gevolgen van de terugvordering, maar ook met de oorzaken daarvan. Daarbij kan dus ook worden betrokken wat het eigen aandeel van de bijstandverlenende instantie is in het ontstaan van feitelijke grondslag van de terugvordering. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan fouten van de bijstandverlenende instantie die tot de terugvordering hebben geleid of aan (te) trage besluitvorming waardoor een terugvordering over een nodeloos lange periode – en daarmee tot een onnodig hoog terug te betalen bedrag – dient plaats te vinden of op een zodanig laat moment dat het college de aan de Belastingdienst afgedragen loonbelasting en premies volksverzekeringen niet meer intern kan verrekenen. Dit geldt niet alleen voor de besluitvorming rondom de terugvordering, maar ook voor de daaraan noodzakelijk voorafgaande besluitvorming tot intrekking of herziening van de bijstand, ook als die in rechte onaantastbaar is. Daarvoor is redengevend dat – zoals hiervoor in 4.4.1 tot en met 4.4.3 al is overwogen – in geval van schending van de inlichtingenverplichting herziening of intrekking van de bijstand een verplichtend karakter heeft en dat in de PW geen mogelijkheid is opgenomen om dringende redenen daarvan af te zien.¹¹ Van belang is aan de andere kant ook het eigen aandeel van de betrokkene in de ontstane situatie. In dit verband kan onder meer betekenis toekomen aan de vraag of de betrokkene de inlichtingenverplichting bewust heeft geschonden of dat sprake is van een onoplettendheid of een situatie waarin de betrokkene geen (vol) verwijt kan worden gemaakt, maar hij wel heeft moeten begrijpen dat hij te veel uitkering ontving.

Bij de belangenafweging moet de bijstandverlenende instantie zich ook nog steeds rekenschap geven van de gevolgen die de terugvordering voor de betrokkene heeft. In het algemeen doen de financiële gevolgen van de terugvordering zich pas voor bij de invordering of verrekening van het teruggevorderde bedrag. In het kader van het invorderingstraject zal een afbetalingsregeling moeten worden getroffen die recht doet aan de financiële omstandigheden en aflossingscapaciteit van de betrokkene op dat moment. Dan heeft de betrokkene de bescherming van onder meer de beslagvrije voet. Een geschil over de invordering zal op de voet van artikel 4:125 van de Awb in een procedure over de herziening of terugvordering kunnen worden betrokken. De gevolgen van de terugvordering kunnen ook worden beperkt door regels over kwijtschelding. Door deze mogelijkheden in het invorderingstraject zal in het algemeen voldoende worden tegemoetgekomen aan het recht op bestaanszekerheid. Alleen in het bijzondere geval dat op het moment van het nemen van het terugvorderingsbesluit al voorzienbaar is dat dit voor een betrokkene ernstige financiële of andere gevolgen zal hebben, bijvoorbeeld omdat een bestaand schuldhulptraject als gevolg van de besluitvorming dreigt te worden beëindigd, dient de bijstandverlenende instantie deze omstandigheid al bij het nemen van het terugvorderingsbesluit mee te wegen. Bij de afweging van de belangen zal aan de financiële of sociale gevolgen van een terugvordering een groter gewicht toekomen naarmate de betrokkene geen (overwegend) aandeel in het ontstaan van de terugvordering heeft; daaraan zal minder gewicht toekomen in een geval waarin sprake is van een opzettelijke schending van de inlichtingenplicht.

Het is aan een betrokkene om feiten en omstandigheden aan te voeren die maken dat – volgens hem – sprake is van een dringende reden om van terugvordering af te zien. Wat door een betrokkene wordt aangevoerd, zal daarbij ruim moeten worden uitgelegd. Het is vervolgens aan de bijstandverlenende instantie om, zo nodig, daarnaar nader onderzoek te doen. Voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, wordt de vraag of de bijstandverlenende instantie alle relevante feiten en omstandigheden bij zijn besluit om niet of gedeeltelijk wegens dringende redenen van terugvordering af te zien heeft betrokken, door de bestuursrechter vol getoetst.

Voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de bestuursrechter de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit om niet of slechts gedeeltelijk wegens dringende redenen af te zien van de terugvordering. Dat besluit mag op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet onevenredig nadelig voor de betrokkene zijn in verhouding tot het met dat besluit te dienen doelen. Die toetsing vindt plaats op de wijze zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022,¹² zoals aangevuld bij de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024.¹³

Gelet op de aard van de bij de terugvordering van bijstand betrokken belangen en de geringe mate van beleidsruimte van de bijstandverlenende instantie toetst de bestuursrechter de evenwichtigheid van de belangenafweging waarop het besluit is gebaseerd met een geringe mate van terughoudendheid. Bij besluiten over de terugvordering van bijstand gaat het namelijk veelal om betrokkenen die een laag inkomen hebben en een kwetsbare positie hebben in de samenleving. Terugvorderingsbesluiten zullen, zeker als het gaat om forse bedragen, in die gevallen diep kunnen ingrijpen in hun (financiële) belangen.

De Raad overweegt nog, met het oog op de nieuw te nemen beslissing op het bezwaar over de terugvordering van betrokkene 1 over de te beoordelen periode en de vraag of om dringende redenen geheel of gedeeltelijk van de terugvordering moet worden afgezien, als volgt.

Betrokkene 1 heeft in het kader van haar aanvraag om bijstand in 2009 gemeld dat zij tijdelijk bij betrokkene 2 inwoont als kostganger. In dat verband heeft betrokkene 1 een handgeschreven overeenkomst overgelegd. Daarin staat dat zij met betrokkene 2 is overeengekomen dat zij aan hem € 300,- per maand betaalt voor kost en inwoning.

Deze gegevens hadden voor het dagelijks bestuur aanleiding moeten zijn om nader onderzoek te doen. De zeer summiere overeenkomst had bij het dagelijks bestuur de nodige vragen moeten oproepen omdat deze geen enkel inzicht verschaft in de afgesproken prestaties. Ook ontbreekt in de overeenkomst een indexeringsbepaling, wat wijst op een niet-zakelijke huurprijs.

Daarnaast staat in een rapport van 28 mei 2009 vermeld dat betrokkenen samen het huishouden doen. Ook dat zou aanleiding hebben moeten zijn om de woon- en leefsituatie van betrokkene 1 nader te onderzoeken, te meer omdat, zoals het dagelijks bestuur ter zitting heeft verklaard, over de woon- en leefsituatie van betrokkene 1 altijd een gevoel van onbehagen heeft bestaan.

Door niet al in 2009 en de daarop volgende jaren zorgvuldig onderzoek te doen naar de woon- en leefsituatie van betrokkene 1, maar pas in 2020 een dergelijk onderzoek te starten, heeft betrokkene 1 door toedoen van het dagelijks bestuur ten onrechte bijstand ontvangen en is het bedrag van de terugvordering zeer hoog opgelopen. Niet is namelijk gesteld of gebleken dat het dagelijks bestuur niet beschikte over de nodige feitelijke inlichtingen om de woon- en leefsituatie van betrokkene 1 nader te onderzoeken en juridisch te kwalificeren als gezamenlijke huishouding. Dat de schending van de inlichtingenverplichting door betrokkene 1 als onweersproken is aangenomen doet daaraan niet af. Daarbij is van betekenis dat het volgens vaste rechtspraak de taak van de bijstandverlenende instantie is, en niet die van de betrokkene, om feitelijke situatie juridisch te kwalificeren.¹⁴

Het belang van betrokkene 1 om niet over zo veel jaren bijstand te hoeven terugbetalen als gevolg van dit niet adequaat reageren is een zwaarwegend belang dat het dagelijks bestuur moet afwegen tegenover het belang dat ten onrechte ontvangen bijstand moet worden terugbetaald. Daarbij dient het dagelijks bestuur te onderzoeken of het betrokkene 1 redelijkerwijs niet duidelijk hoefde te zijn dat zij ten onrechte bijstand ontving, onder meer omdat het dagelijks bestuur jaar op jaar geen gevolgen verbond aan de door haar verstrekte inlichtingen, welke betekenis toekomt van de schending van de inlichtingenverplichting in dit geval en vervolgens, welk gewicht één en ander heeft bij de te maken belangenafweging.

De Raad overweegt nog, met het oog op de nieuw te nemen beslissing op het bezwaar over de medeterugvordering van betrokkene 2 over te beoordelen periode en de vraag of in verband met een evenwichtige belangenafweging geheel of gedeeltelijk van de medeterugvordering moet worden afgezien, als volgt.