Gerechtshof Arnhem, 11-05-2006, AX7100, 04-01653

Gerechtshof Arnhem

U i t s p r a a k

op het beroep van X te Z (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van de heffingsambtenaar van de gemeente Lochem (hierna: de verweerder) op het bezwaarschrift van de belanghebbende tegen het van haar gevorderde bedrag van € 314,- aan leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een tijdelijke vrijstelling als bedoeld in artikel 17 Wet op de Ruimtelijke Ordening.

1. Gevorderd bedrag en bezwaar

1.1. Het gevorderde bedrag ter zake van de aanvraag tot het verkrijgen van een tijdelijke vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de vrijstelling) is vastgesteld op grond van post 14.3.1. van de Tarieventabel die behoort bij de Legesverordening 2003 (hierna: de Verordening) van de gemeente Lochem. De schriftelijke kennisgeving is gedagtekend op 3 maart 2004.

1.2. Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft verweerder bij uitspraak van 2 augustus 2004 het gevorderde bedrag gehandhaafd.

2. Geding voor het Hof

2.1. Het beroepschrift met bijlagen is ter griffie ontvangen op 9 september 2004.

2.2. Bij kennisgeving gedateerd 8 september 2005 wordt door verweerder het legesbedrag verlaagd van € 323,- naar € 314,-. Verweerder motiveert deze verlaging met de stelling dat in eerste instantie ten onrechte het legesbedrag uit de tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2004 is toegepast.

2.3. Tot de stukken van het geding behoren het verweerschrift en de daarin genoemde bijlagen alsmede de nadere stukken die op 25 november 2005 van verweerder zijn ontvangen.

2.4. Van het onderzoek ter zitting gehouden op 23 september 2005 te Arnhem is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.

2.5. Na het onderzoek ter zitting is aan verweerder de gelegenheid geboden zich schriftelijk uit te laten over de mate waarin het verbod op permanente bewoning wordt gehandhaafd en of het verlenen van een vrijstelling als bedoeld in artikel 17 Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) een dienst is die in het individuele belang van belanghebbende is verleend.

2.6. Verweerder heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt door het inzenden van een groot aantal stukken die allen betrekking hebben op de wijze van bestrijding van permanente bewoning van recreatieverblijven door de gemeente Lochem.

2.7. Belanghebbende heeft op 25 december 2005 hierop schriftelijk gereageerd.

2.8. Op 30 maart 2006 is het onderzoek ter zitting heropend. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.

3. De vaststaande feiten

Het Hof stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting de volgende feiten vast.

3.1. Op of omstreeks 1 november 2003 verhuist belanghebbende, in verband met echtelijke problemen naar het adres a-straat 1 te Z. Dit adres betreft een recreatiewoning op het recreatiepark “B”.

3.2. Volgens het op dat moment geldende bestemmingsplan Buitengebied 1991 (hierna: het bestemmingplan) geldt voor dit perceel de bestemming “recreatie”. Het is ingevolge artikel 31 van voormeld plan verboden om een perceel te gebruiken voor een ander doel dan recreatie.

3.3. Onder verwijzing naar de bepalingen van het bestemmingplan en onder verwijzing naar het gemeentelijk beleid dat is gericht op beëindiging van permanente bewoning op recreatieterreinen, zendt verweerder op 12 november 2003 een brief aan belanghebbende waarin zij aankondigt dat zij voornemens is om belanghebbende onder dwang te laten vertrekken van het bovengenoemde adres. In dezelfde brief wordt melding gemaakt van de mogelijkheid op basis van artikel 17 van de WRO een tijdelijke vrijstelling te verlenen. Een dergelijke vrijstelling maakt het mogelijk om ingeval van echtscheiding tijdelijk te wonen in een woning op een recreatieterrein.

3.4. Op 12 november 2003 verzoekt belanghebbende om een vrijstelling als hiervoor is genoemd.

3.5. Bij brief van 2 december 2003 ondertekend door de senior medewerker Handhaving, verzoekt verweerder schriftelijk aan belanghebbende nadere inlichtingen te verstrekken.

3.6. Belanghebbende verhuist omstreeks 2 januari 2004 naar het adres b-straat 2 te Z. Ook dat perceel heeft een recreatiebestemming.

3.7. Op 27 januari 2004 wordt door verweerder een tijdelijke vrijstelling verleend voor het perceel b-straat 2 te Z. In de beschikking wordt de vrijstelling als volgt gemotiveerd: “Op grond van het handhavingsbeleid kunnen wij u een tijdelijke vrijstelling verlenen als sprake is van echtscheiding met dien verstande dat betrokkene voor de scheiding reeds woonachtig was in de gemeente Lochem. U voldoet aan de voorwaarden en daarom zien wij af van handhavend optreden.” Tevens wordt in deze beschikking aangekondigd dat leges zijn verschuldigd.

BESLUIT:

vast te stellen de:

Verordening op de heffing en de invordering van leges 2003

(...)

2.10. Artikel 17 lid 1 van de WRO luidt: “Burgemeester en wethouders kunnen met het oog op een voor een bepaalde termijn voorgenomen afwijking van een bestemmingsplan voor die termijn vrijstelling verlenen van dat plan. De termijn kan, ook na mogelijke verlenging, ten hoogste vijf jaren belopen. Het derde lid van artikel 15 is van overeenkomstige toepassing.”

4. Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen

4.1. Partijen houdt verdeeld of belanghebbende belastingplichtig is voor de onderhavige legesheffing.

4.2. Elk van de partijen heeft voor haar standpunt aangevoerd hetgeen is vermeld in de van haar afkomstige stukken.

4.3. Daaraan is mondeling toegevoegd wat is vermeld in de onder de punten 2.4 en 2.8 bedoelde processen-verbaal.

4.4. Belanghebbende verzoekt in beroep het gevorderde bedrag te vernietigen.

4.5. De verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.

5. Beoordeling van het geschil

5.1. Klaarblijkelijk is in artikel 2 van de Verordening het begrip “dienst” in dezelfde zin gebruikt als in artikel 229, eerste lid, letter b van de Gemeentewet, omdat de Verordening in haar aanhef daarnaar verwijst. Daarom moet ervan worden uitgegaan, zoals is beslist in onderdeel 3.2 van het arrest van de Hoge Raad 13 augustus 2004, nr. 37 837, BNB 2004/369c*, dat door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden als een dienst kunnen worden aangemerkt indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

5.2. Vaststaat dat belanghebbende de aanvraagster is van voormelde vrijstelling. Op grond van artikel 2 van de Verordening kan zij echter alleen legesplichtig zijn indien een dienst in zo-even bedoelde zin aanwezig is en deze dienst voorts in overwegende mate ten behoeve van haar is verricht.

5.3. Uit onder meer de “Notitie inzake permanente bewoning recreatieverblijven” die door verweerder is verstrekt blijkt dat de provincie Gelderland sinds 1992 aandacht vraagt voor het beëindigen van de permanente bewoning van recreatieverblijven. Ook in de gemeente Lochem komt permanente bewoning van recreatieverblijven in strijd met het bestemmingsplan voor. Volgens deze notitie leidt permanente bewoning tot “een vervuiling van de woningvraag en –aanbod en is sprake van handelen in strijd met het bestemmingsplan.” Eind 1994 heeft het college van Burgemeester & Wethouders van de gemeente een eerste aanzet gegeven tot bestrijding van het handelen in strijd met het bestemmingsplan.

5.4. Voorts heeft de gemeente in 1997 een derde vervolgnotitie laten opstellen waarin de stand van zaken, de uitvoering van het gedoogbeleid en het vervolgtraject werden beschreven. In dat kader is overleg gepleegd met de recreatieondernemers binnen de gemeente en is geïnventariseerd op welke (14) parken permanente bewoning van recreatieverblijven voorkomt en om welke aantallen verblijven het hierbij gaat. In de van verweerder afkomstige notitie “Korte beschouwing met betrekking tot de vraag “wat is de omvang van het probleem van de permanente bewoning van recreatiewoningen” wordt in het kort aangegeven wat de ingeschatte effecten van de aanpak zouden zijn. Daarbij komen onder meer aan de orde: de economische effecten op de middenstand, op de woningvoorraad, op het milieu, op de afvalproblematiek, op het aantal woningzoekenden. Tevens wordt onder het woord “maatschappelijk” vermeld: “maatschappelijk gezien is het niet te verteren dat recreatieverblijven in gebruik zijn als woningen. Technisch gezien wordt niet voldaan aan de bouwvoorschriften. Er is strijd met de regelgeving, zowel in gebruik als in de technische staat. De burger mag verwachten dat het bestuur er iets aan doet. De vraag is ten koste van welke prijs en welk moment.”

5.5. Volgens de “Nota inzake afhandeling van gedoogverzoeken 1998”, d.d. 1 april 1998, kan de permanente bewoning van recreatieverblijven in strijd met het bestemmingplan in bepaalde gevallen worden gedoogd en werden daartoe door de gemeente zogenaamde gedoogverklaringen afgegeven. Tevens blijkt uit de nota dat de gemeente waarnemingen ter plaatse zal gaan uitvoeren, overleg zal plegen met recreatieondernemers, alsmede het handhavings- en gedoogbeleid nogmaals zal publiceren. Voor de opsporing en controle in de jaren 1999 t/m 2001 wordt ƒ 129.000,- uit de gemeentekas ter beschikking gesteld.

5.6. Uit de tevens tot de gedingstukken behorende “Voortgangsnota 2002 bestrijding permanente bewoning van recreatieverblijven”, en daarin met name uit de onderdelen: “chronologische opsomming acties”, komt onmiskenbaar naar voren dat de gemeente Lochem zich in de jaren 1997 t/m 2002 bijna voortdurend heeft ingespannen om het verbod op permanente bewoning van recreatieverblijven in strijd met het bestemmingsplan te handhaven. Verder wordt daarin aangekondigd dat het beleid van gedoogvergunningen zal worden beëindigd en zal worden vervangen door het regelen van tijdelijke bewoning middels het verlenen van een tijdelijke vrijstelling van het bestemmingsplan ex artikel 17 WRO. Een tijdelijke vrijstelling is slechts te verkrijgen in bepaalde omschreven gevallen, zoals echtscheiding.

5.7. Verder blijkt uit de gedingstukken dat het verbod op permanente bewoning van recreatiewoningen onderwerp is geweest van een brief van de Minister van VROM aan de Tweede Kamer waarin hij schrijft voornemens te zijn het ruimtelijk beleid voor recreatiewoningen bij te stellen.

5.8. Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de gemeente naar aanleiding van een aanvraag voor een vrijstelling beoordeelt of tijdelijk van handhaving moet worden afgezien. Daarbij wordt het individuele belang afgewogen ten opzichte van het algemene belang.

5.9. Uit hetgeen hiervoor is vermeld blijkt dat de gemeente Lochem zich, in overeenstemming met provinciaal en landelijk beleid, heeft ingespannen om het verbod op permanente bewoning van recreatieverblijven te handhaven.

5.10. Hoewel de werkzaamheden van het gemeentebestuur bij de beoordeling van een verzoek om de vrijstelling een individualiseerbaar belang betreffen, namelijk dat van de aanvraagster, is dat belang naar het oordeel van het Hof niet in overheersende mate gediend. Voorop staat immers dat de gemeente bij het nemen van een besluit dat aanleiding kan geven tot de vrijstelling, gericht is op het dienen van het algemeen belang dat gebaat is bij een goede ruimtelijke ordening in de gemeente en de gemeente aldus haar publieke taak uitoefent. Bij het nemen van een besluit tot het verlenen van een tijdelijke vrijstelling dient de gemeente de mogelijke gevolgen daarvan in haar afweging te betrekken. Dit betreft gevolgen voor de ruimtelijke ordening aan de ene – publieke – kant, maar ook gevolgen aan de kant van de individuele burger die – zij het tijdelijk – andere woonruimte nodig heeft. Zoals uit overweging 5.3 tot en met 5.7 blijkt, is met de beoordeling van de aanvraag voor de vrijstelling niet minder het publieke belang van de gemeente, de provincie en de rijksoverheid gediend dan het individuele belang van de aanvraagster. Nu de werkzaamheden van de gemeente bij de beoordeling van het verzoek om de vrijstelling niet in overheersende mate zien op het individuele belang van de aanvraagster is geen sprake van een aan de aanvraagster verrichte dienst, zoals voor de toepasselijkheid van artikel 2 van de Verordening in verbinding met artikel 229, eerste lid, letter b van de Gemeentewet is vereist. Er is dan ook geen ruimte om een uitzondering te maken op de regel dat de kosten van publieke taakuitoefening in beginsel niet ten laste van een individuele bij die taak betrokken burger kunnen worden gebracht.

6. Proceskosten.

Het Hof acht termen aanwezig voor een kostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. Het Hof berekent deze kosten op € 35 ter zake van reiskosten en € 90 ter zake van verletkosten.

7. Beslissing

Aldus gedaan te Arnhem op 11 mei 2006 door prof. mr. dr. J.A. Monsma, lid van de twaalfde enkelvoudige belastingkamer. De beslissing is op dezelfde datum in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. C.E. te Brake als griffier.

(C.E te Brake) (J.A. Monsma)

Afschriften van de beslissing zijn aangetekend per post verzonden op

In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.