Sdu

Mondiaal

Voorgeschiedenis

4. In 1972 vond een VN conferentie over ‘Human environment’ plaats in Stockholm. Deze leidde tot de Verklaring van Stockholm, waarin basisbeginselen van internationaal milieubeleid en -recht werden vastgelegd. Uitvloeisel van deze conferentie was de oprichting van het UNEP (United Nations Environment Program). Het UNEP en de WMO (World Meteorological Organisation) hebben in 1988, onder auspiciën van de VN, het IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change) opgericht. Het IPCC richt zich op het verkrijgen van inzicht in diverse aspecten van klimaatverandering aan de hand van gepubliceerd wetenschappelijk onderzoek. Elke vijf jaar rapporteert het IPCC over de stand van de klimaatwetenschap en klimaatontwikkelingen. Het hof zal twee rapporten van het IPCC (AR4 en AR5) later bespreken.

Het VN-Klimaatverdrag

5. In 1992 is het VN-Klimaatverdrag (een raamverdrag) gesloten. Dit verdrag is inmiddels in werking getreden en door het overgrote deel van de wereldgemeenschap, waaronder Nederland, geratificeerd. Het strekt ter bescherming van de ecosystemen van de planeet en de mensheid en beoogt een duurzame ontwikkeling ter bescherming van de huidige en toekomstige generaties. In de preambule is onder meer als onderliggende overweging opgenomen: “Vastbesloten het klimaatsysteem te beschermen ten behoeve van huidige en toekomstige generaties”.

6. Artikel 2 van dit verdrag luidt:
“Het uiteindelijke doel van dit Verdrag en alle daarmee verband houdende rechtskracht hebbende akten die de Conferentie van Partijen aanneemt, is het bewerkstelligen, in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Verdrag, van een stabilisering van de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer op een niveau waarop gevaarlijke antropogene verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen. Dit niveau dient te worden bereikt binnen een tijdsbestek dat toereikend is om ecosystemen in staat te stellen zich op natuurlijke wijze aan te passen aan klimaatverandering, te verzekeren dat de voedselproductie niet in gevaar komt en de economische ontwikkeling op duurzame wijze voortgaat.”

7. Artikel 3 noemt een aantal beginselen (het billijkheidsbeginsel, het voorzorgbeginsel en het duurzaamheidsbeginsel) waardoor partijen zich laten leiden bij de verwezenlijking van deze doelstelling.

8. De partijen bij het verdrag maken zich sterk (samengevat):
• om het klimaatsysteem te beschermen, mede in het belang van toekomstige generaties, op basis van billijkheid en in overeenstemming met hun verantwoordelijkheden en mogelijkheden, waarbij rekening moet worden gehouden met ontwikkelingslanden die bijzonder kwetsbaar zijn voor klimaatverandering of die ingevolge het verdrag een onevenredig hoge last zouden moeten dragen;
• om voorzorgsmaatregelen te nemen om te anticiperen op de oorzaken van klimaatverandering en om deze oorzaken zoveel mogelijk weg te nemen, en zulke maatregelen niet achterwege te laten met als argument dat er geen absolute wetenschappelijke zekerheid is.

9. De partijen bij dit verdrag worden volgens artikel 4 onderscheiden in twee groepen, de zogenaamde Annex I-landen (de ontwikkelde landen, waaronder Nederland) en Annex II-landen (de ontwikkelingslanden). De Annex I-landen dienen, rekening houdend met hun per capita-emissie, de lange geschiedenis van hun emissies en hun welvaart, internationaal het voortouw te nemen bij de bestrijding van klimaatverandering en de nadelige gevolgen ervan. Zij hebben zich gecommitteerd de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Zij dienen periodiek te rapporteren over de door hen genomen maatregelen, met het doel afzonderlijk of gezamenlijk terug te keren naar het niveau van 1990. Een groep van onafhankelijke experts beoordeelt deze rapportages.

10. In artikel 7 is de ‘Conference of the Parties’ (hierna: COP) ingesteld, die doorgaans jaarlijks samenkomt (de zogenoemde Klimaatconferentie). De COP is het hoogste besluitvormende orgaan binnen het verdrag, zij het dat de COP-besluiten niet steeds juridisch bindend zijn.

11. Inmiddels zijn tal van COP’s (Klimaatconferenties) gehouden. Zoals:

* in 1997 in Kyoto (COP 3), waarbij het Kyoto Protocol is overeengekomen, een verdrag tussen een aantal Annex I-landen, waaronder alle (toenmalige) lidstaten van de Europese Unie (Kyoto Protocol), met onder meer afgesproken emissiereducties per Annex I-land, lopend tot en met 2012;
* in 2007 in Bali (COP 13), waarbij het Bali Action Plan is vastgesteld waarin de basis is gelegd voor afspraken inzake mitigatie, adaptatie, technologische samenwerking en financiële steun. Hierin is de noodzaak erkend van drastische reducties voor de Annex I-landen met gedetailleerde verwijzingen naar AR4, onder meer naar een tabel waarin is vermeld dat de Annex I-landen hun emissies in 2020 met 25-40% moeten reduceren ten opzichte van 1990 teneinde de doelstelling van maximaal 2° C opwarming te realiseren;
* in 2009 in Kopenhagen (COP 15), waarbij geen overeenstemming is bereikt over opvolging/verlenging van het Kyoto Protocol;
* in 2010 in Cancún (COP 16), met de erkenning op basis van wetenschappelijke bevindingen in IPCC-rapporten – onder meer met verwijzing in de preambule naar de urgentie van grote emissiereductie – van het lange termijndoel van een opwarming van niet meer dan 2º C, met een mogelijke aanscherping tot 1,5 °C. Daarbij heeft de COP uitgesproken dat de Annex I-landen het voortouw moeten blijven nemen bij het bestrijden van klimaatveranderingen en dat dit vergt dat de Annex I-landen (als groep) hun uitstoot van broeikasgassen verminderen met 25-40% in 2020 ten opzichte van 1990. Verder heeft de COP er op aangedrongen dat de Annex I-landen hun ambitieniveau individueel of gezamenlijk verhogen ten opzichte van de toezeggingen die de Annex I-landen hadden gedaan (de zogenaamde Cancún pledges). De Cancún pledges hielden voor de EU in een reductie van 20% ten opzichte van 1990 in 2020, met het aanbod om 30% te reduceren als, onder meer, de andere ontwikkelde landen zich tot vergelijkbare reducties zouden committeren.
* in 2011 in Durban (COP 17) met een gezamenlijke verklaring over het aanzienlijke verschil tussen de mitigatievoornemens van de betrokken landen en over scenario’s met een ‘likely’ (> 66%) kans op het halen van de 2° C/1,5° C doelstelling en een afspraak om uiterlijk in 2015 een nieuw juridisch bindend klimaatverdrag of protocol af te sluiten (hierbij onder meer verwijzend naar gewenste reducties voor Annex I-landen per 2020 van 25-40%).
* in 2012 in Doha (COP 18), waarbij Annex I landen zijn opgeroepen om hun reductiedoelstellingen te verhogen tot tenminste 25-40% in 2020. Tijdens deze COP is het Doha amendement aangenomen, bedoeld als opvolger van het Kyoto Protocol, met emissiereductieverplichtingen tot 2020. De EU heeft zich daarbij opnieuw verbonden tot een reductie in 2020 van 20%, met het aanbod van een reductie tot 30% in 2020 mits, kort samengevat, de andere ontwikkelde landen meedoen. Deze voorwaarde is niet vervuld. Het Doha amendement is (nog) niet in werking getreden;
* in 2013: in Warschau (COP 19), met een oproep om de ambitie in de periode tot 2020 te verhogen, en voor Annex I landen, om hun reductiedoelstellingen in lijn te brengen met de doelstelling van 25-40% in 2020 herbevestigd in Doha;
* in 2015: in Parijs (COP 21) (de Klimaatconferentie van Parijs), leidend tot het Akkoord van Parijs (zie verder r.o. 15);
* in 2016: in Marrakech, waarin is opgeroepen tot meer ambitie en intensievere samenwerking om het gat te dichten tussen de huidige emissiedoelstellingen en de doelstellingen van het Akkoord van Parijs, en tot verdere actie op klimaatgebied, ruim vóór 2020;
* in 2017: in Bonn (COP 23), waarin de noodzaak van ‘enhanced action’ in de periode tot 2020 onder ogen is gezien.

Het IPCC

12. In het kader van deze procedure zijn met name de volgende IPCC rapporten van belang:

AR4 (IPCC Fourth Assessment Report , 2007):
Hierin is beschreven dat bij opwarming van de aarde met meer dan 2º C sprake is van een gevaarlijke, onomkeerbare klimaatverandering. Om een kans van meer dan 50% (‘more likely than not’) te hebben dat deze 2º C niet wordt overschreden, moet, aldus dit rapport, de concentratie broeikasgassen in de atmosfeer stabiliseren op een niveau van ongeveer 450 ppm in 2100 (hierna ook: het ‘450-scenario’). Na analyse van verschillende reductiescenario’s komt het IPCC in dit rapport (zie Box 13.7) tot de conclusie dat voor het bereiken van het 450-scenario, de totale uitstoot van broeikasgassen door Annex I-landen (waaronder Nederland) in 2020 25% tot 40% lager moet zijn dan in 1990. In dit rapport is ook beschreven dat mitigeren in de regel beter is dan adapteren.

AR5 (IPCC Fifth Assessment Report, 2013-2014):
Volgens dit rapport is er een ‘likely’ (> 66%) kans dat de stijging van de mondiale temperatuur onder de 2° C blijft wanneer de concentratie broeikasgassen in de atmosfeer in 2100 stabiliseert op ongeveer 450 ppm. Dit beeld lijkt gunstiger dan het beeld in AR4, waarin de kans op het behalen van de 2° C doelstelling bij een concentratieniveau van 450 ppm wordt geschat op ‘more likely than not’ (> 50%), maar daarbij moet worden bedacht dat in 87% van de scenario’s die in de inschatting in AR5 zijn verwerkt, aannames zijn opgenomen met betrekking tot negatieve emissies (dat wil zeggen, onttrekkingen van CO2 aan de atmosfeer). In AR4 is niet met negatieve emissies rekening gehouden. Stabilisatie op ongeveer 500 ppm in 2100 geeft een kans van meer dan 50% (‘more likely than not’) op het bereiken van de tweegradendoelstelling. Slechts een beperkt aantal onderzoeken heeft gekeken naar scenario’s die leiden tot een limitering van de opwarming tot 1,5º C. Dergelijke scenario’s gaan uit van concentraties van minder dan 430 ppm in 2100.

Het UNEP

13. Het UNEP rapporteert sinds 2010 jaarlijks over de zogenoemde ‘emissions gap’. Dit is het verschil tussen het gewenste emissieniveau in een bepaald jaar en de door de desbetreffende landen toegezegde reductiedoelstellingen. In het jaarrapport 2013 van het UNEP wordt voor de derde keer op rij geconstateerd dat de toezeggingen tekortschieten en dat de emissie van broeikasgassen stijgt in plaats van daalt. Het UNEP concludeert dat de emissiedoelstellingen van de gezamenlijke Annex I landen tekortschieten voor het behalen van een reductie van 25-40% in 2020, noodzakelijk geacht in AR4, en dat het daardoor steeds minder waarschijnlijk wordt dat de emissies in 2020 laag genoeg zullen zijn om de tweegradendoelstelling tegen de laagst mogelijke kosten te realiseren. Alhoewel met latere acties tot reductie uiteindelijk mogelijk dezelfde temperatuurdoelen te bereiken zijn, zijn zij in ieder geval moeilijker, kostbaarder en riskanter, aldus nog steeds het UNEP (zie citaten in vonnis r.o. 2.29 tot en met 2.31).

14. In het jaarrapport 2017 van het UNEP is vermeld dat in het licht van het Akkoord van Parijs verhoogde pre-2020 mitigatie-actie urgenter is dan ooit. Het UNEP merkt op dat als de ‘emissions gap’ niet is ingehaald tegen 2030, het uiterst onwaarschijnlijk is dat de tweegradendoelstelling nog kan worden gerealiseerd. Zelfs als de reductiedoelstellingen die ten grondslag liggen aan het Akkoord van Parijs volledig worden geïmplementeerd, is het carbon budget dat nog beschikbaar is binnen het kader van de tweegradendoelstelling, voor 80% verbruikt in 2030. Uitgaande van een 1,5° C doelstelling is het carbon budget dan al volledig opgebruikt. Daarom zijn volgens het UNEP ambitieuzere doelstellingen nodig voor 2020.

Het Akkoord van Parijs

15. Het Akkoord (Verdrag) van Parijs, ondertekend op 22 april 2016, in werking getreden op 4 november 2016 en de periode bestrijkend vanaf 2020, kent een andere systematiek dan het VN-Klimaatverdrag. Elk land wordt aangesproken op zijn individuele verantwoordelijkheid (bottum up-aanpak). Het maken van mondiale emissie-afspraken wordt door de verdragspartijen niet meer nagestreefd. Kort samengevat is het volgende vastgelegd:
- De mondiale opwarming moet ruim onder de grens van 2º C ten opzichte van het pre-industriële tijdperk worden gehouden, met een streven naar 1,5° C.
- Partijen moeten nationale klimaatplannen, te weten nationaal bepaalde bijdragen, (‘nationally determined contributions’ of NDC’s) opstellen, die ambitieus moeten zijn en waarvan het ambitieniveau bij ieder nieuw plan moet toenemen.
- De partijen constateren met grote zorg dat de huidige NDC’s onvoldoende zijn voor een gemiddelde temperatuurstijging van niet meer dan 2º C ten opzichte van het pre-industriële tijdperk.
- Opgeroepen wordt om de reductie-inspanningen tot 2020 te intensiveren en deze te versterken om de 2030 doelstellingen (reductie met 40%) te kunnen bereiken. - Er moet snel een eind komen aan het gebruik /wiki/Fossiele_brandstof), aangezien dit een belangrijke oorzaak is van de overmatige CO2-uitstoot.
- Verwacht wordt dat de rijke landen de ontwikkelingslanden financieel zullen steunen bij het terugbrengen van hun eigen uitstoot.
- Na 2020 verdwijnt het onderscheid tussen Annex I en Annex II-landen.

De Europese Unie (EU)

16. Artikel 191 VWEU bevat de milieudoelstellingen van de EU (geciteerd in r.o. 2.53 van het vonnis). De EU heeft ter uitvoering van haar milieubeleid onder meer een groot aantal richtlijnen tot stand gebracht, waaronder de zogenaamde ETS-richtlijn uit 2003 (Richtlijn 2003/87/EG), nadien gewijzigd (zie bestreden vonnis r.o. 2.58 en volgende).

17. Bij de wijziging van de ETS-richtlijn in 2009 is melding gemaakt van het streven van de Europese Raad “om tot een algehele beperking van meer dan 20% te komen, met name gelet op de doelstelling van de Europese Raad voor een beperking van 30% [hof: van de EU-uitstoot van broeikasgassen ten opzichte van 1990] tegen 2020, die op wetenschappelijke gronden noodzakelijk wordt geacht om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen (….)”. Dit streven is uitgewerkt in de Richtlijn, waarbij de reductieverbintenis van 30% in 2020 is gekoppeld aan de voorwaarde (kort gezegd) dat andere landen meedoen.

Het ETS-systeem houdt in grote lijnen het volgende in. Bedrijven in de EU die onder het ETS-systeem vallen, dat zijn energie-intensieve bedrijven zoals onder meer in de energiesector, mogen slechts broeikasgassen uitstoten indien zij daartoe emissierechten inleveren. Dergelijke rechten kunnen worden aangekocht, verkocht of bewaard. De totale hoeveelheid broeikasgassen die ETS-bedrijven mogen uitstoten neemt in de periode 2013-2020 jaarlijks met 1,74% af totdat in 2020 een reductie van 21% is gerealiseerd ten opzichte van 2005.

18. Inmiddels heeft de EU, zoals ook overwogen in r.o. 3.7, zich verbonden tot een emissiereductie in 2020 van 20%, in 2030 van ten minste 40% en in 2050 van 80-95%, alles ten opzichte van 1990. Binnen de EU is op basis van de Effort Sharing Decision (Beschikking 406/2009/EG) uit 2009 bepaald dat deze 20% reductie per 2020 voor de niet-ETS-sectoren meebrengt dat Nederland een emissiereductie tot stand zal brengen van 16% ten opzichte van 2005. Voor de ETS-sector geldt, zoals opgemerkt, een EU-brede reductie van 21% ten opzichte van 2005. Volgens de huidige verwachtingen zal de EU als geheel een emissiereductie realiseren in 2020 van 26-27% ten opzichte van 1990.

De situatie in Nederland

19. Tot 2011 ging Nederland (als Annex I-land) uit van een reductiedoelstelling in 2020 van 30% ten opzichte van 1990 (zie ook bestreden vonnis r.o. 2.71, met verwijzing naar het werkprogramma ‘schoon en zuinig’ van het kabinet Balkenende uit 2007). Bij brief van 12 oktober 2009 van de minister van VROM aan de Tweede Kamer over de onderhandelingsinzet in Kopenhagen (COP 15) is onder meer bericht: “Het totaal aan emissiereducties dat de ontwikkelde landen tot nu toe hebben aangeboden, blijft onvoldoende om de 25-40% reductie in 2020 te bereiken, die nodig is om op een geloofwaardig traject te blijven om de 2 graden doelstelling binnen bereik te houden.”

20. Daarna (na 2011) is het Nederlandse reductiedoel bijgesteld (zie ook r.o. 3.7 van dit arrest) naar een reductie in EU-verband van 20% in 2020 (voor Nederland minimaal
16 % reductie in de niet-ETS-sector en 21% in de ETS-sector, telkens ten opzichte van 2005), tenminste 40% in 2030 en 80-95% in 2050, dit telkens ten opzichte van 1990. Op 6 september 2013 is het Energieakkoord voor duurzame groei (hierna: het Energieakkoord) tot stand gekomen, waarbij wordt ingezet op besparing van het energieverbruik en toename van het aandeel hernieuwbare energie.

21. In het vonnis van de rechtbank is er nog van uitgegaan dat Nederland zou uitkomen op een totale reductie van CO2 van 14-17% in 2020 ten opzichte van 1990 (uitgaande van vaststaand en voorgenomen beleid). Dat is thans 23% (19-27%, rekening houdend met een onzekerheidsmarge). Het verschil kan grotendeels worden verklaard doordat de CO2 uitstoot in het basisjaar 1990 achteraf is bijgesteld (verhoogd). De Nationale Energie Verkenning (hierna: NEV), een rapportage die jaarlijks wordt uitgebracht door Energie Centrum Nederland (ECN), het Planbureau voor de leefomgeving (PBL), het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), vermeldt hierover in 2015 het volgende:
“Ontwikkelingen sinds de NEV 2014
(….) Een andere wijziging in deze NEV 2015 betreft de methode waarmee broeikasgasemissies worden vastgesteld. Deze NEV maakt voor de vaststelling van deze emissies gebruik van de meest recente IPCC-richtlijnen (2006), terwijl de NEV 2014 nog uitging van oudere IPCC-richtlijnen (1996). Hierdoor, en door een methodewijziging bij de bepaling van methaan in de landbouwsector, zijn de emissies (uitgedrukt in CO2-equivalenten) over de gehele reeks 1990-2013 naar boven bijgesteld. (….) Deze veranderingen hebben ook een opwaarts effect op de geraamde cijfers na 2013.”
In een persbericht van ECN van 18 oktober 2016 wordt het volgende opgemerkt: “Al met al leiden deze veranderingen dus tot een sterkere relatieve teruggang van de broeikasgasemissies dan eerder werd verwacht. Dat klinkt als goed nieuws. Bij nadere beschouwing blijkt echter dat slechts een klein deel van de wijziging met recht goed nieuws genoemd kan worden. De totale emissies van 1990-2020 samen opgeteld liggen nu een stuk hoger dan in de NEV 2014 werd verondersteld. En dat is uiteindelijk waar het voor het klimaat over gaat.(….) Op het oog lijkt de aanpassing dus goed nieuws, maar voor het klimaat is het huidige beeld met 23% reductie in feite slechter dan het beeld van 17% uit de NEV 2014.”

Urgenda heeft erkend dat de nieuwe rekenmethode beter beantwoordt aan de methodiek van het IPCC.

22. Het PBL beschrijft in zijn rapport van 18 november 2016 naar aanleiding van het Akkoord van Parijs de krapte van het carbonbudget en de noodzaak van een wereldwijd stringent klimaatbeleid, een beleid dat veel verder moet gaan dan het huidige beleid van de betrokken landen. Volgens het PBL moet het Nederlandse beleid op korte termijn worden aangescherpt om in overeenstemming te komen met het Akkoord van Parijs.

23. De NEV 2016 vermeldt onder meer:
“Reductie broeikasgasemissies 1990-2020 komt in de buurt van rechterlijk vonnis
Uitgaande van de omhoog bijgestelde emissies in 1990 en de nieuwe ramingen, dalen de nationale broeikasgasemissies in het scenario met voorgenomen beleid tussen 1990 en 2020 met 23 (20-26) procent. De projectiewaarde van 23 procent komt daarmee in de buurt van de reductie van 25 procent die de rechter de Nederlandse staat in 2015 heeft opgelegd. De berekende bandbreedte van 20 tot 26 procent geeft echter aan dat er veel onzekerheid is”.

24. Volgens het RIVM was de CO2-eq uitstoot in Nederland in 2017 met 13% gedaald ten opzichte van 1990. De NEV 2017 vermeldt onder meer:
“Verwachte daling uitstoot broeikasgassen blijft 23 procent in 2020, maar grote onzekerheid
(….) De verwachte reductie van de uitstoot van broeikasgassen tussen 1990 en 2020 komt net als de vorige NEV uit op 23 procent. Dit is niet genoeg om te voldoen aan het rechterlijke vonnis van 25 procent in de Urgenda-zaak. De verwachte reductie kent echter een ruime onzekerheidsmarge van 19 tot 27 procent. Deze bestaat voor een deel uit de onzekerheid over de inzet van conventionele elektriciteitscentrales.”

25. In het Regeerakkoord (2017) heeft de regering een Klimaatakkoord aangekondigd en aangegeven de uitstoot met broeikasgassen in 2030 met tenminste 49% te willen verminderen. In de brief van de minister van Economische Zaken van 23 februari 2018 (productie: S75) is dit voornemen herhaald en heeft hij onder meer uitgesproken alle kolencentrales uiterlijk in 2030 te willen sluiten. De regering schrijft in het Regeerakkoord dat het de plicht van Nederland is om er alles aan te doen om de doelstelling van Parijs te halen en dat de regering daarom de lat hoger legt dan de EU (nu de 40% reductie in 2030 te weinig is om de tweegradendoelstelling te halen, laat staan de ambitie van 1,5º C).

26. Nederland heeft een relatief hoge CO2 per capita uitstoot in vergelijking met andere geïndustrialiseerde landen. Qua uitstoot staat Nederland thans op plaats 34 van 208 landen. Van de 33 landen met een hogere uitstoot zijn er maar negen met een hogere uitstoot per capita, waaronder geen enkele EU lidstaat. Van de totale Nederlandse uitstoot van broeikasgassen bestaat 85% uit CO2 (voor een groot deel afkomstig uit de energiesector).
De CO2 uitstoot in Nederland is sinds 1990 nauwelijks afgenomen, en de laatste jaren zelfs gestegen. De reductie komt voor rekening van andere broeikasgassen. In de periode 2008-2012 heeft Nederland een emissiereductie in CO2-eq gerealiseerd van 6,4%. In de 15 grootste EU lidstaten werd in dezelfde periode een reductie gerealiseerd van 11,8%, en in de EU als geheel een reductie van 19,2%. Van de reductie tussen 2008 en 2012 in Nederland was bovendien 30-50% crisisgerelateerd. Zonder crisis zou de uitstoot in deze periode nog aanzienlijk hoger (en de reductie minder) zijn geweest.