Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 06-04-2012, BW2252, 11/00371

Uitspraak op het hoger beroep van

tegen de uitspraak van de Rechtbank Breda (hierna: de Rechtbank) van 18 april 2011, nummers AWB 10/4074, AWB 10/4075, AWB 10/4076 en AWB 10/4077, in het geding tussen

belanghebbende,

en

betreffende na te noemen aan belanghebbende gezonden schriftelijke kennisgevingen leges voor het in behandeling nemen van een viertal bouwaanvragen.

1. Ontstaan en loop van het geding

1.2. Belanghebbende is van deze uitspraken bij één geschrift in beroep gekomen bij de Rechtbank. In dit geschrift is belanghebbende tevens bij de Rechtbank in beroep gekomen van de door de Heffingsambtenaar gedane uitspraak op bezwaar tegen de kennisgeving legesnota met bouwdossier nummer 2008/5, bij de Rechtbank geregistreerd onder nummer AWB 10/4073. Ter zake van deze beroepen heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende, eenmaal, in de zaak met nummer AWB 10/4077, een griffierecht geheven van € 298.

1.3. De Rechtbank heeft, in één geschrift vervat, de beroepen met nummers AWB 10/4074 tot en met AWB 10/4077 voor een drietal legesnota's gegrond verklaard, de uitspraken op bezwaar die zien op de overeenkomstige legesnota's 2008/1, 2008/3 en 2008/4 vernietigd, de in rekening gebrachte leges verminderd tot een bedrag van € 28.406,49 voor legesnota 2008/1, van € 6.219,27 voor legesnota 2008/3 en van € 6.515,25 voor legesnota 2008/4, het beroep voor de legesnota 2008/2 ongegrond verklaard en vergoeding van griffierecht gelast.

1.4. Tegen deze uitspraken heeft belanghebbende bij één geschrift hoger beroep ingesteld bij het Hof. In dit geschrift is belanghebbende tevens bij het Hof in hoger beroep gekomen van de uitspraak van de Rechtbank in de zaak met nummer AWB 10/4073, welke zaak bij het Hof geregistreerd is onder nummer 11/00370. Ter zake van dit hoger beroep heeft de griffier van het Hof van belanghebbende, eenmaal in de zaak met kenmerk 11/00374, een griffierecht geheven van € 454. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

1.5. Het onderzoek ter zitting (alsmede van de zaak bij het Hof bekend onder het nummer 11/00370) heeft plaatsgehad op 25 november 2011 te 's-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord de gemachtigde van belanghebbende, alsmede de Heffingsambtenaar.

1.6. Belanghebbende heeft voor de zitting een pleitnota toegezonden aan het Hof en (door tussenkomst van de griffier) aan de wederpartij, welke pleitnota met instemming van partijen wordt geacht ter zitting te zijn voorgedragen.

1.7. Partijen hebben te dezer zitting een (aanvullende) pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan het Hof en aan de wederpartij. Belanghebbende heeft geen bezwaar geuit tegen overlegging van de bij de pleitnota van de Heffingsambtenaar behorende bijlage, het aanwijzingsbesluit heffings-, invorderings- en WOZ-ambtenaar van 24 maart 2009.

1.8. Het Hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten.

1.9. Van het onderzoek ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt, waarvan een afschrift aan partijen is gezonden.

2. Feiten

Op grond van de stukken van het geding en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het Hof komen vast te staan:

2.1. Belanghebbende heeft op 15 januari 2008 bij de gemeente P een aanvraag tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning voor het oprichten van een kassencomplex en een aanvraag voor de eerste fase van het vergroten van een tuinbouwkas ingediend. Op 20 en op 25 februari 2008 heeft zij een tweetal aanvragen tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning voor het vergroten van een tuinbouwkas ingediend. Op 25 februari 2008 heeft zij voorts een aanvraag tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning voor het vergroten van een bedrijfshal ingediend. In deze aanvragen heeft belanghebbende de aanneemsom geraamd op respectievelijk een bedrag van € 1.525.980 voor het oprichten van een kassencomplex, een bedrag van € 750.000 voor de eerste fase van het vergroten van een tuinbouwkas en voor het vergroten van twee tuinbouwkassen op bedragen van € 350.000 en € 334.100 en van de bedrijfshal op een bedrag van € 371.880.

2.2. Belanghebbende heeft met betrekking tot de onder 2.1 vermelde bouwaanvragen op verzoek van de gemeente P bouwtekeningen aangepast en deze tekeningen tijdig ingediend.

2.3. Bij besluiten van 15 maart 2010 heeft het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente P (hierna: het college) de vergunningen betreffende elk van de bouwaanvragen geweigerd en heeft daarbij de onder 1.1 vermelde legesnota's (en de onder kenmerk 11/00370 behandelde legesnota) voor het in behandeling nemen van de betreffende bouwaanvragen vastgesteld en aan belanghebbende gezonden.

2.5. Ter gelegenheid van de vaststelling van de Legesverordening 2008 en de Tarieventabel 2008 heeft de raad de hierna onder 2.15 vermelde 'Raming van baten en lasten' met betrekking tot de Legesverordening 2008 vastgesteld.

2.6. In artikel 2 'Belastbaar feit' van de Legesverordening 2008 is bepaald dat onder de naam 'leges' rechten worden geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

2.7. In hoofdstuk 5 'Bouwvergunningen', onderdeel 5.2 van de Tarieventabel 2008 is vastgelegd wat het tarief ter zake van het in behandeling nemen van een nader omschreven aanvraag, waaronder een reguliere bouwvergunning of een bouwvergunning eerste fase, bedraagt.

2.8. In haar bij afzonderlijke brieven met dagtekening 21 april 2010 ingediende bezwaarschrift tegen elk van de legesnota's heeft belanghebbende aangevoerd:

'Verder ben ik vooralsnog van mening dat de verordening onverbindend is omdat niet blijkt dat de geraamde opbrengsten niet hoger zijn dan de geraamde lasten.'

2.9. In elk van de op 5 augustus 2010 gedane uitspraken op bezwaar betreffende de onder 1.1 vermelde legesnota's heeft de Heffingsambtenaar over deze grief van belanghebbende onder het punt 'Verordening' opgenomen:

'Uit de gemeentewet vloeit de hoofdregel voort, dat een gemeente niet meer leges mag heffen dan zij aan kosten maakt. Dit hoeft niet per soort dienstverlening, het gaat om het totaal van de door de gemeente verleende diensten.

2.10. Op grond van artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft belanghebbende vóór de zitting bij de Rechtbank bij brief van 21 maart 2011 nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn door de Rechtbank in afschrift verstrekt aan de wederpartij. In de voorlaatste alinea van deze brief heeft belanghebbende gesteld:

'Verder mag een gemeente geen winst maken met de legesverordening. De geraamde opbrengsten mogen niet hoger zijn dan de geraamde kosten. Het is dus zaak dat gemeente P aantoont dat hieraan voldaan wordt. Tot op heden heb ik hiervan niets gezien.'

Belanghebbende heeft dit in haar pleitnota ter zitting bij de Rechtbank herhaald.

2.11. In de ter zitting van de Rechtbank door de Heffingsambtenaar ingebrachte pleitnota is met betrekking tot de grief van belanghebbende, dat de geraamde opbrengsten niet hoger mogen zijn dan de geraamde kosten (hierna ook wel: de opbrengstlimiet), vermeld:

'Ten aanzien van de kostendekkendheid van de onderhavige legesverordening is daarvan echter ook geen sprake, nu in dit geval sprake is van een kostendekkingspercentage van 74,3%, ofwel (substantiële) onderdekking.'

2.12. In de onder 2.11 vermelde pleitnota is in een voetnoot bij voornoemd percentage van 74,3 opgenomen:

2.13. In haar brief van 5 juni 2011, waarmee hoger beroep is ingesteld, herhaalt belanghebbende haar grief over de opbrengstlimiet en stelt met betrekking tot het, onder 2.11 vermelde, kostendekkingspercentage van 74,3:

'Ik heb zelf de berekening van de gemeente niet gezien en kan niet controleren of dat deze juist is.'

2.14. In het bij het Hof ingediende verweerschrift heeft de Heffingsambtenaar met betrekking tot de onder 2.11 vermelde kostendekkendheid van de Legesverordening 2008 een bijlage 'Raming baten en lasten' gevoegd en aangevoerd:

'(...) kort voor de zitting voor de Rechtbank (...) is op basis van de Productenraming 2008-2011 een globale raming van baten en lasten gemaakt. (...) Naar aanleiding van het hoger beroepschrift van belanghebbende zijn de baten en lasten ter zake meer gedetailleerd bekeken. Dat heeft geleid tot de huidige opzet, waarbij een kostendekkingspercentage hoort van 86,9%. Voor inzicht in die ramingen verwijs ik naar de bijlage (...). Uit die ramingen blijkt dat geen sprake is van overschrijding van de kostendekkingsnorm als neergelegd in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet.'

2.15. De onder 2.14 vermelde bijlage luidt als volgt:

Bestemmingsplannen 681000 € 18.270 681000 € 25.453

Brandweer 612001 € 2.175 € 15.453

TOTAAL € 1.127.162 € 979.135

Kostendekkingspercentage 86,9

3. Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen

3.1. Nadat belanghebbende tijdens de zitting heeft verklaard haar stelling, dat de onder punt 1.1 vermelde legesnota's door een daartoe niet bevoegd bestuursorgaan zijn opgelegd, te laten varen, betreft het geschil nog de volgende vragen:

Belanghebbende is van mening dat de vragen I, III en IV bevestigend en vraag II ontkennend moeten worden beantwoord. De Heffingsambtenaar is de tegenovergestelde opvatting toegedaan.

3.2. Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt. Voor hetgeen partijen hieraan ter zitting hebben toegevoegd, wordt verwezen naar het van deze zitting opgemaakte proces-verbaal.

3.3. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraken op bezwaar en, naar het Hof begrijpt, van de legesnota's. De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

4. Gronden

Ten aanzien van het geschil

Vraag I

4.1. Ingevolge het bepaalde in artikel 229, eerste lid, van de Gemeentewet kunnen onder meer rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Ingevolge het bepaalde in artikel 229b, eerste lid van de Gemeentewet worden in verordeningen, op grond waarvan de hiervoor bedoelde rechten worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Belanghebbende heeft in bezwaar en voor de Rechtbank gemotiveerd de vraag aan de orde gesteld of in de onderhavige situatie de geraamde baten de geraamde lasten ter zake overschrijden en heeft zich op het standpunt gesteld dat de Legesverordening 2008 jegens haar onverbindend is, aangezien de Heffingsambtenaar niet op voor belanghebbende inzichtelijke en controleerbare wijze gegevens heeft verstrekt waarmee zij kan beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden.

4.3. Het in de vorige overweging bedoelde inzicht kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening (vgl. Hoge Raad 16 april 2010, nr. 08/02001, LJN BM1236, BNB 2010/226, hierna: het arrest 08/02001).

4.4. Belanghebbende heeft reeds in bezwaar en vervolgens in beroep de vraag omtrent de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet aan de orde gesteld. Belanghebbende heeft deze vraag in hoger beroep herhaald. Naar aanleiding van het verweer in hoger beroep zijn de vragen die belanghebbende heeft gesteld naar de aard en de inhoud meer specifiek. Belanghebbende heeft daarbij verwezen naar het samenvoegen van baten of lasten blijkens de toelichting van de 'Raming baten en lasten' en heeft haar klacht over het volledige gebrek aan gegevens om te kunnen beoordelen of in de ramingen geen kosten aan diensten zijn toegerekend, die daaraan niet toegerekend hadden mogen worden, herhaald. De twijfel van belanghebbende of sprake is van 'lasten ter zake' is naar het oordeel van het Hof alleszins gerechtvaardigd.

4.5. De Heffingsambtenaar heeft voor de Rechtbank, zoals onder 2.11 en 2.12 vermeld, aangevoerd dat in de onderhavige situatie sprake is van een substantiële onderdekking van de Legesverordening 2008. Volgens de bij de Rechtbank genoemde Productenraming 2008-2011 dekt het aan baten geraamde bedrag voor een gedeelte van 74,3% het aan lasten geraamde bedrag. Dit percentage is volgens de Heffingsambtenaar berekend op basis van de totaalbedragen van de geraamde baten en van de geraamde lasten uit deze Productenraming. In hoger beroep heeft de Heffingsambtenaar de onder 2.15 vermelde bijlage 'Raming baten en lasten' ingebracht. In de 'Raming baten en lasten' is het geraamde totaalbedrag per rekeningnummer van lasten en van baten van de diensten die in de Legesverordening 2008 zijn geregeld in een cijfermatig totaaloverzicht opgenomen, waarin een kostendekkendheidspercentage van de Legesverordening 2008 van 86,9 is vermeld. Verder heeft de Heffingsambtenaar in zijn onder 1.7 vermelde pleitnota aangevoerd dat naar zijn mening met de 'Raming baten en lasten' reeds voldoende inzicht in de ramingen is verschaft. Deze 'Raming baten en lasten' betreft volgens de Heffingsambtenaar een uitgebreid en gedetailleerd overzicht met bijbehorende toelichting. De in de 'Raming baten en lasten' opgenomen cijfers zijn rechtstreeks afkomstig uit het financiële systeem van de gemeente, hetgeen genoegzaam blijkt uit de daarop gegeven toelichting, aldus de Heffingsambtenaar. Voorts heeft de Heffingsambtenaar in de pleitnota aangeboden, indien het Hof het reeds verschafte inzicht onvoldoende acht en meer inzicht behoeft, dan wel ondertekening van de betreffende stukken door de gemeentesecretaris wenst, dergelijke stukken te produceren en in te brengen (hierna: voorwaardelijk bewijsaanbod).

4.6. Het Hof is van oordeel dat, gelet op de in het arrest 07/12961 aan de Heffingsambtenaar opgelegde eisen, in het kader van de door belanghebbende aan de orde gestelde overschrijding van de opbrengstlimiet van de Heffingsambtenaar meer mag worden verwacht om de gerezen twijfel weg te nemen dan het vermelden van de twee onder 2.12 opgenomen totaalbedragen aan baten en lasten van de Productenraming 2008-2011 en het overleggen van de onder de 2.15 vermelde 'Raming baten en lasten' met een overzicht van totaalbedragen per rekeningnummer van lasten en baten en de daarbij behorende toelichting over het samenvoegen van baten of lasten en een globale uitleg over enkele posten. Zonder nadere, meer gedetailleerde, (cijfermatige) toelichting van de kostendekking door de Heffingsambtenaar, die echter ontbreekt, kan naar het oordeel van het Hof, gelet op de gemotiveerde betwisting door belanghebbende, geen oordeel worden gegeven over de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden. Het Hof merkt daarbij op dat, anders dan de Heffingsambtenaar wellicht meent, het niet volstaat totaalbedragen aan lasten per rekeningnummer te noemen om daarmee aannemelijk te maken dat sprake kan zijn van 'lasten ter zake'. Bij de beoordeling of sprake is van een 'last ter zake' is immers niet alleen dat totaalbedrag per rekeningnummer van belang, maar juist de onderbouwing naar aard en omvang van de kostenposten van de toegerekende last die inzicht geven in de samenstelling van het totaalbedrag van de lasten per rekeningnummer. Derhalve is het - naar vermogen - verstrekken van (cijfermatige) gegevens ter zake van de samenstelling van de geraamde totaalbedragen van de lasten, onontbeerlijk voor het kunnen beoordelen van de vraag of de lasten en de opbrengsten juist zijn geraamd. De Heffingsambtenaar heeft, gelet op het bewijsaanbod dat hij ter zitting heeft herhaald, erkend dat een beter (cijfermatig) inzicht in de lasten ter zake kon worden gegeven.

4.7. Met betrekking tot het voorwaardelijk bewijsaanbod ter zitting van het Hof overweegt het Hof het volgende. Het Hof is van oordeel, dat dit bewijsaanbod niet anders kan worden aangemerkt dan als een bewijsaanbod onder de voorwaarde dat het Hof een voorlopig oordeel geeft omtrent de waardering van het door partijen bijgebrachte bewijs. Gelet op het arrest van de Hoge Raad van 17 december 2004, nr. 38 831, LJN AR7741, BNB 2005/152, strookt het niet met het stelsel van de Awb een tussenbeslissing omtrent de bewijslastverdeling of de waardering van het tot dan toe bijgebrachte bewijs te geven en is het Hof, nu het proces geen voor de Heffingsambtenaar onverwachte wending heeft gehad, hiertoe niet gehouden. Het Hof acht overigens geen termen aanwezig een dergelijke tussenbeslissing te nemen. Omdat het bewijsaanbod alleen voorwaardelijk is gedaan gaat het Hof reeds hierom aan het bewijsaanbod voorbij.

4.8. Voorts overweegt het Hof als volgt. Belanghebbende heeft in hoger beroep volhard in haar eerder in bezwaar en voor de Rechtbank ingenomen standpunten. De Heffingsambtenaar is in zijn verweer niet concreet en cijfermatig op de stelling van belanghebbende omtrent de onderbouwing naar aard en omvang van de kostenposten van de lasten ter zake ingegaan. Aan het verzoek van de Heffingsambtenaar ter zitting van het Hof om alsnog meer inzicht in de cijfermatige gegevens, dan wel ondertekening van de verstrekte 'Raming baten en lasten' te mogen verstrekken, gaat het Hof voorbij omdat het te laat is gedaan. De noodzaak voor het verstrekken van de nadere gegevens is, anders dan de Heffingsambtenaar kennelijk verdedigt, niet gelegen in de inhoud van de onder 1.6 vermelde pleitnota van belanghebbende of in hetgeen belanghebbende daaraan ter zitting heeft toegevoegd. Reeds in bezwaar en beroep voor de Rechtbank heeft belanghebbende om de gegevens verzocht. Ook de overwegingen in het arrest 07/12961 van de Hoge Raad omtrent de stelplicht en bewijslast, had de Heffingsambtenaar ertoe moeten brengen de nadere gegevens eerder in de procedure te verstrekken. Dat hij daartoe, blijkens het betoog in zijn onder 1.7 vermelde pleitnota, geen aanleiding zag, moet in verband met het algemeen belang van een doelmatige procesgang naar het oordeel van het Hof voor zijn rekening blijven. Het is aan de Heffingsambtenaar om in hoger beroep, gelet op het door belanghebbende gestelde en mede in het licht van inmiddels verschenen jurisprudentie, tijdig zijn procespositie te bepalen.

4.9. Gelet op het vorenstaande kan naar het oordeel van het Hof niet worden gezegd dat de Heffingsambtenaar, met hetgeen hij in hoger beroep naar voren heeft gebracht, de bestaande twijfel naar vermogen heeft weggenomen. Nu de Heffingsambtenaar geen (nadere) feitelijke gegevens heeft verstrekt kunnen de vragen ten aanzien van de feiten, noch de vragen ten aanzien van het recht, een en ander zoals bedoeld in de overwegingen onder 3.2 van het arrest 07/12961 worden beantwoord. Voor dit geding kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de Heffingsambtenaar, tegenover de gemotiveerde betwisting door belanghebbende, niet aannemelijk maakt dat is voldaan aan het bepaalde in artikel 229b van de Gemeentewet.

4.10. Gelet op het oordeel van het Hof dat sprake is van strijd met het bepaalde in artikel 229b van de Gemeentewet, komt de vraag aan de orde of dit moet leiden tot een partiële of een algehele onverbindendheid van de Legesverordening 2008 (vgl. Hoge Raad 10 april 2009, nr. 43747, LJN BC3691, BNB 2009/194).

4.11. Het Hof heeft geoordeeld dat de Heffingsambtenaar niet aannemelijk heeft gemaakt dat is voldaan aan het bepaalde in artikel 229b van de Gemeentewet. Voorts is niet gesteld of gebleken dat de raad over meer of andere informatie beschikte toen hij de Legesverordening 2008 en de bijbehorende Tarieventabel 2008 aannam, dan die de Heffingsambtenaar nu aan het Hof heeft verstrekt. Op grond daarvan acht het Hof niet aannemelijk dat het de gemeente(raad) op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de opbrengstlimiet niet werd overschreden. Nu evenmin is komen vast te staan in welke mate mogelijkerwijs de opbrengstlimiet is overschreden en deze onduidelijkheid naar het oordeel van het Hof voor rekening en risico van de Heffingsambtenaar dient te komen, moet het oordeel voor dit geding luiden dat de Legesverordening 2008 jegens belanghebbende onverbindend is en dienen de onder 1.1 vermelde legesnota's te worden vernietigd.

4.12. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is het gelijk met betrekking tot het antwoord op de eerste vraag aan de zijde van belanghebbende. Vraag I dient bevestigend te worden beantwoord.

Overige vragen

4.13. Gelet op het hiervoor gegeven oordeel, dat de legesnota's moeten worden vernietigd, komt het Hof aan beantwoording van de overige onder 3.1 vermelde vragen niet meer toe.

Slotsom

4.14. Gelet op het hiervoor overwogenene is het door belanghebbende ingestelde hoger beroep gegrond, dienen de uitspraken van de Rechtbank, de uitspraken van de Heffingsambtenaar alsmede de legesnota 2008/1, de legesnota 2008/2, de legesnota 2008/3 en de legesnota 2008/4 te worden vernietigd.

Ten aanzien van het griffierecht

4.15. Nu de uitspraak van de Rechtbank wordt vernietigd, dient de gemeente P aan belanghebbende het door haar ter zake van de behandeling van het hoger beroep bij het Hof betaalde griffierecht ten bedrage van € 454 te vergoeden.

Ten aanzien van de proceskosten

4.17. Gesteld noch gebleken is dat belanghebbende overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten als bedoeld in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht in verband met de behandeling van het beroep bij de Rechtbank of het hoger beroep bij het Hof heeft gemaakt.

5. De beslissing.

Het aanwenden van een rechtsmiddel:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:

In het beroepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.