Hoge Raad, 01-07-1983, AD5666 AM7339, 12 118

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

DE STAAT,

waarvan de zetel is gevestigd

te ’s-Gravenhage,

EISER tot cassatie,

advocaat: Mr. E. Korthals Altes,

tegen

wonende te [woonplaats] , en

wonende te [woonplaats] ,

VERWEERDERS in cassatie,

Advocaat: Mr. A.G. Maris.

Nadat de Staat tegen die vordering verweer had gevoerd, heeft de President bij vonnis van 7 november 1980 de ten processe bedoelde prijzenbeschikkingen buiten werking gesteld.

Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te ’s-Gravenhage, waarna L.S.V. c.s. voorwaardelijk incidenteel hoger beroep hebben ingesteld.

Bij arrest van 13 mei 1982 heeft het Hof het vonnis van de President bekrachtigd.Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.

Tegen het arrest van het Hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.L.S.V. c.s. hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor partijen bepleit door hun advocaten.

De conclusie van de Advocaat-Generaal Mok strekt tot verwerping van het beroep.

3.1 In cassatie moet van het volgende worden uitgegaan.

De Minister van Economische Zaken en de Staatssecretaris van Volksgezondheid en Milieuhygiëne hebben, zich grondend op artikel 2, eerste lid, van de Prijzenwet, een tweetal praktisch gelijkluidende prijzenbeschikkingen vastgesteld, telkens een wijziging inhoudend van de Prijzenbeschikking medische hulp aan particuliere patiënten 1980. Deze prijzenbeschikkingen zijn bekend gemaakt in de Nederlandse Staatscourant, achtereenvolgens op 30 september en 15 oktober 1980, nrs. 189 en 200. De laatste beschikking was in hoofdzaak bedoeld om elke twijfel aan de geldigheid van de eerste, die ten tijde van de publicatie nog niet van de vereiste handtekeningen was voorzien, op te heffen.

Artikel 3 van deze prijzenbeschikkingen houdt – kort samengevat – onder meer in dat het een specialist is verboden op de binnenlandse markt medische hulp aan particuliere patiënten aan te bieden, te verlenen of zich te verbinden deze te verlenen tegen een hogere prijs dan in dat artikel door middel van daarin ontwikkelde maatstaven is aangegeven.De L.S.V. c.s. hebben aan hun vordering ten grondslag gelegd de stelling dat de Staat onrechtmatig handelt jegens hen en alle medische specialisten die op de binnenlandse markt medische hulp aan particuliere patiënten verlenen, wanneer de Staat de prijzenbeschikkingen van 30 september en 15 oktober 1980, die onverbindend zijn, vaststelt, bekend maakt, uitvoert of doet uitvoeren.

De President heeft de vordering in dier voege toegewezen dat hij beide prijzenbeschikkingen met voorbijgaan van de vraag of die van 30 september 1980 rechtsgeldig is tot stand gekomen, “buiten werking” heeft gesteld, welke beslissing door het Hof is bekrachtigd.

3.2 Het eerste middel komt op tegen ’s Hofs oordeel dat de vraag naar de ontvankelijkheid van een organisatie van belanghebbenden van geval tot geval moet worden beoordeeld en dat de L.S.V. voldoende belang had om tegen de ten processe bedoelde prijzenbeschikkingen een voorziening in kort geding te vragen. Het middel faalt.

Het Hof heeft zijn oordeel omtrent de ontvankelijkheid van de L.S.V. doen steunen op de omstandigheden: dat het hier gaat om de verbindendheid van beschikkingen krachtens de Prijzenwet, omtrent de inhoud waarvan de ministers overeenkomstig artikel 2, zevende lid, van die wet verplicht zijn tevoren overleg met organisaties van betrokkenen te plegen; dat er over de jaarlijkse prijzenbeschikkingen medische hulp aan particuliere patiënten geregeld overleg geweest is tussen de Staat en de L.S.V.; dat de Staat een ingrijpende wijziging in de geldende prijzenbeschikking heeft aangebracht en daarbij van het gevoelen van de L.S.V. is afgeweken. Het Hof heeft hieruit kennelijk afgeleid dat de L.S.V. als organisatie van specialisten onder meer tot taak heeft ter zake van prijzenbeschikkingen als de onderhavige de belangen van die specialisten bij de overheid te behartigen. Door hierin een voldoende belang gelegen te achten om ter zake van die beschikkingen ook in rechte ten behoeve van die specialisten tegen de Staat op te treden, heeft het Hof noch blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, noch een onbegrijpelijk oordeel gegeven. Evenmin is onjuist of onbegrijpelijk dat het Hof in dit verband tevens betekenis heeft toegekend aan het feit dat het noch in het belang van de Staat, noch in het belang van een goede rechtspleging zou zijn, wanneer allerhande individuele medische specialisten omtrent de beschikkingen eigen procedures aanhangig zouden maken, waartoe het standpunt van de Staat zou kunnen leiden.

Voor zover het middel ervan uitgaat dat het oordeel van het Hof impliceert dat een ontvankelijkheid als door het Hof aanvaard slechts in kort geding mag worden aangenomen en niet in een eventuele bodemprocedure, mist het feitelijke grondslag, nu het Hof omtrent deze laatste ontvankelijkheid geen oordeel heeft gegeven, hetgeen in het onderhavige kort geding ook niet aan de orde was.

3.3 Ook het tweede middel wordt tevergeefs voorgesteld. Met de onderhavige prijzenbeschikking is blijkens de toelichting daarop beoogd – kort samengevat – te komen tot een geleidelijke koppeling van de gemiddelde inkomens van medische specialisten aan bepaalde ambtelijke inkomens en tot een geleidelijke gelijkmaking van de voor verrichtingen in ziekenhuizen geldende tarieven, die thans uiteenlopen naar verpleegklasse. Uit de in de conclusie van het Openbaar Ministerie weergegeven parlementaire geschiedenis van de Prijzenwet moet worden afgeleid dat deze wet in beginsel is bedoeld als instrument ter handhaving van het conjuncturele evenwicht, indien kosten- en inkomensinflatie dreigt. Dit strookt ook met de door het Hof aangehaalde considerans van die wet. Dat is gedacht aan optreden uit conjunctuur-politieke overwegingen, komt bovendien tot uiting in de beperkte geldingsduur van de krachtens die wet gegeven prijsmaatregelen, die volgens artikel 2, vijfde lid, behoudens eerdere intrekking, één jaar na de inwerkingtreding vervallen. Dit vijfde lid geldt dan ook niet voor het geval van art. 2a van de Prijzenwet, dat na de onderhavige prijzenbeschikkingen is ingevoegd bij de Tijdelijke wet normering inkomens vrije beroepsbeoefenaars (22 mei 1981, Stb. 423), welke wet beoogt een instrument te geven ter bevordering van evenwichtige inkomensverhoudingen.Het Hof heeft in verband met een en ander terecht aangenomen dat de onderhavige prijzenbeschikkingen, die in eerste instantie beogen het inkomen van de medische specialisten aan te passen aan de bovenbedoelde door de regering wenselijk geachte inkomensvorming – en waarbij derhalve overwegingen die niet van conjunctuur-politieke aard zijn op de voorgrond staan -, buiten het raam van de Prijzenwet vallen. Daaraan doet niet af dat bij het nemen van een prijsmaatregel doelstellingen van conjunctuur-beleid en van inkomensbeleid dooreen zullen kunnen lopen. Het betoog van het eerste onderdeel van het middel dat het niet zinvol is daartussen te onderscheiden, stuit af op de voormelde beperkte strekking van de Prijzenwet, die dwingt dit onderscheid in een geval als het onderhavige in dier voege onder ogen te zien dat maatregelen van inkomenspolitiek – en derhalve niet van conjunctuur-politiek – niet op de Prijzenwet kunnen worden gegrond.

Anders dan het tweede en het derde onderdeel betogen, kan voorts niet worden aangenomen dat prijzenbeschikkingen die, zoals de onderhavige, in de eerste plaats het inkomensbeleid beogen te dienen, niettemin verbindend zijn zolang maar “door de werking van die prijzenbeschikking mede het door de regering gevoerde conjunctuurbeleid wordt ondersteund”. Het Hof heeft bovendien niet de mogelijkheid opengelaten dat hier van een zodanige ondersteuning sprake was, doch slechts overwogen dat de beschikkingen onverbindend waren, ook al zouden zij “een element van conjunctuurbeleid bevat hebben”.

3.4 Het derde middel bestrijdt het oordeel van het Hof dat de rechter in kort geding de bevoegdheid heeft om een algemeen werkende regeling als een prijzenbeschikking “buiten werking” te stellen.Vooropgesteld moet worden dat een zodanige uitspraak moet worden gezien in verband met de vordering, zoals deze naar de opvatting van de rechter was ingesteld. De onderhavige vordering was gegrond – kort samengevat – op de stelling dat de vaststelling van de ten processe bedoelde prijzenbeschikkingen, alsmede de bekendmaking en het uitvoeren en doen uitvoeren daarvan door de Staat, een onrechtmatige daad van de Staat jegens de L.S.V. c.s. oplevert. Tegen deze achtergrond komt het “buiten werking” stellen van die beschikkingen neer op een in algemene termen vervat verbod (HR 3 januari 1964, NJ 1964, 445, en 18 februari 1966, NJ 1966, 208), daartoe strekkende dat de Staat zich – tot een eventuele beslissing in een bodemprocedure, waarbij de beschikkingen verbindend worden geoordeeld – heeft te onthouden van gedragingen die op de werking van die beschikkingen zijn gegrond, met name het uitvoeren of doen uitvoeren daarvan, bijv. door daden van opsporing en strafvervolging.

Een zodanige voorziening is in beginsel niet ongeoorloofd. Zij zal echter in beginsel slechts in aanmerking komen, indien de beschikking, zoals zich hier blijkens het onder 3.3 reeds overwogene inderdaad voordoet, onmiskenbaar onverbindend is, zodat van de betrokkenen, mede in verband met de daarvan voor hen te verwachten schade, niet kan worden gevergd dat zij zich naar de – voorshands onmiskenbaar onrechtmatige – uitvoering daarvan richten, terwijl er geen andere rechtsgang openstaat om zich met de vereiste spoed een voorziening te dier zake te verschaffen. Een zodanige rechtsgang ontbreekt met name in het hier kennelijk door de President en het Hof aanwezig geachte geval dat, in verband met het door de Staat in het kort geding gevoerde verweer, gevaar voor op de beschikking stoelende strafrechtelijke maatregelen aannemelijk is, maar het nog niet tot enige strafvervolging is gekomen en derhalve een rechtsgang als die van de artt. 36, 250 en 262 Sv. nog niet openstaat. Of een voorziening als bovenbedoeld de ontvankelijkheid van de Officier van Justitie die alsnog overgaat tot vervolging van de partij die de voorziening verkreeg, steeds uitsluit, staat ter beoordeling van de strafrechter.

Voor de beoordeling van het middel is voorts van belang dat ook een algemeen geformuleerde uitspraak als in het onderhavige geval is gegeven, slechts rechten geeft aan de partijen die haar hebben verkregen, zij het dat derden kunnen profiteren van het praktische gevolg, gelegen in de verwachting dat die rechter in volgende soortgelijke zaken in dezelfde zin zal beslissen.

Uit het boven overwogene volgt dat de uitspraak van de President neerkomt op een maatregel van orde, die hij bevoegd was te treffen. Aan de toelaatbaarheid van een zodanige maatregel doet – anders dan het slot van het middel betoogt – niet af dat zij voor onbepaalde tijd, nl. tot in een bodemprocedure de beschikking verbindend wordt geoordeeld, zal blijven gelden.

De Hoge Raad:

verwerpt het beroep;

veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de verweerders begroot op ƒ 305,45 aan verschotten en ƒ 1.700,-- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de vice-president Ras als voorzitter en de raadsheren Snijders, Royer, Van den Blink en Verburgh, en in het openbaar uitgesproken door de fungerend president Van der Ven op 1 juli 1983.