Home

Parket bij de Hoge Raad, 27-08-2013, ECLI:NL:PHR:2013:829, 13/00409

Parket bij de Hoge Raad, 27-08-2013, ECLI:NL:PHR:2013:829, 13/00409

Gegevens

Instantie
Parket bij de Hoge Raad
Datum uitspraak
27 augustus 2013
Datum publicatie
4 oktober 2013
Annotator
ECLI
ECLI:NL:PHR:2013:829
Formele relaties
Zaaknummer
13/00409

Inhoudsindicatie

Koppelingswet; AKW-uitsluiting van alleenstaande ouder zonder geldige verblijfstitel met afhankelijk kind dat EU-burger is. Gerechtvaardigd onder (i) intern recht; (ii) volkenrecht; (iii) EU-recht? Implicaties HvJEU-arresten Ruiz Zambrano, McCarthy en Dereçi (“la jouissance effective de l’essentiel des droits conférés par leur statut de citoyen de l’Union”); Handvest van de Grondrechten van de EU.

Feiten: De belanghebbende heeft de Surinaamse nationaliteit. Zij woont in Nederland met te haren laste haar minderjarige zoon die de Nederlandse nationaliteit heeft. De SVB heeft haar aanvraag om kinderbijslag afgewezen omdat zij geen kwalificerende verblijfstitel ex de Vreemdelingenwet 2000 bezit

Geschil: de belanghebbende acht die afwijzing in strijd met nationaal recht, internationaal recht (EHRM, ESH, IVBPR, IVRK en IVESCR), en EU-recht.

De Rechtbank heeft belanghebbendes beroep ongegrond verklaard.

Na indiening van haar hogere beroep wees het HvJEU de arresten Ruiz Zambrano, McCarthy en Dereçi.

De CRvB heeft de partijen in de gelegenheid gesteld daar op te reageren. Hij heeft vervolgens op grond van HR BNB 2013/31 belanghebbendes hogere beroep op nationaal en volkenrecht ongegrond geoordeeld, maar haar hogere beroep op EU-recht gegrond verklaard, en de SVB opgedragen opnieuw te beschikken na onderzoek naar de vraag of de weigering van kinderbijslag op grond van het ontbreken van een geldige verblijfstitel er toe zou hebben geleid dat belanghebbendes zoon het genot van de essentie van diens EU-burgerschap ontzegd zou zijn.

Beide partijen hebben cassatieberoep ingesteld.

Cassatiemiddel belanghebbende: weigering van kinderbijslag is wel degelijk in strijd met nationaal en internationaal recht en HR BNB 2013/31 ging niet over vreemdelingen met kinderen die EU-burger zijn. Het Unieburgerschap van haar zoon geeft haar voorts recht op kinderbijslag omdat weigering ertoe leidt dat haar zoon het effectieve genot van zijn Unieburgerrechten wordt ontzegd doordat haar zoon riskeert EU-territoir te moeten verlaten en/of beneden de armoedegrens te moeten leven.

Cassatiemiddel SVB: De CRvB heeft ten onrechte geoordeeld dat uit EU-jurisprudentie rechtstreeks een verblijfsrecht voor de belanghebbende volgt (dat voorwaarde is voor kinderbijslag). Alleen de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) kan beslissen of de belanghebbende een verblijfsrecht heeft. Overigens leidt weigering van kinderbijslag er niet toe dat belanghebbendes zoon feitelijk gedwongen was het Uniegrondgebied te verlaten.

A-G Wattel meent met de belanghebbende en de CRvB dat de SVB niet kan volstaan met verwijzing naar het ontbreken van verblijfsrechtvaststelling door de IND en het systeem van de Koppelingswet. Hij meent echter ook, anders dan de CRvB, dat de vastgestelde feiten geen andere conclusie toelaten dan dat het ontbreken van een geldige verblijfstitel van de belanghebbende in de periode 2008-2009 niet heeft geleid of leidt tot ontneming van de essentie van de EU-burgerschapsrechten aan belanghebbendes zoon. Daardoor staat ook zonder feitelijk onderzoek vast dat niet is voldaan aan het Dereçi-criterium, waardoor het Unieburgerschap van belanghebbendes zoon haar geen verblijfsrecht en daarmee ook geen AKW-verzekering kan opleveren. Nu ook geen EU-Richtlijn of verkeersvrijheid van toepassing is, valt belanghebbendes zaak niet binnen de werkingssfeer van het EU-recht, zodat ook het EU-Handvest niet van toepassing is.

De A-G meent voorts met de CRvB dat belanghebbendes klachten dat art. 6(2) AKW en onder meer de discriminatieverboden in het EVRM, het ESH, het IVBPR en het IVESCR worden geschonden als geen kinderbijslag wordt toegekend, falen op de gronden vermeld in HR BNB 2013/31, óók in een geval, zoals hier, waarin het kind de Nederlandse nationaliteit heeft.

Conclusie: cassatieberoep belanghebbende ongegrond; cassatieberoep SVB deels gegrond; zelf afdoen door vernietiging van de CRvB-uitspraak en bevestiging van de Rechtbank-uitspraak onder aanvulling van gronden.

Conclusie

mr. P.J. Wattel

Advocaat-Generaal

Conclusie van 27 augustus 2013 inzake:

Nr. 13/00409

[X2]

Nr. Rechtbank: 10-588

Nr. Gerechtshof: 10/4069 AKW

Derde Kamer B

tegen

Kinderbijslag 2e kwartaal 2008 t/m 3e kwartaal 2009

de Raad van Bestuur van

de Sociale Verzekeringsbank

en vice versa

Inhoudsopgave

1. Overzicht

2. De feiten

3. Het geding in feitelijke instanties

- De Rechtbank

- De Centrale Raad van Beroep

4. Het geding in cassatie

- Het cassatieberoep van de belanghebbende

- Het cassatieberoep van de SVB

5. Intern recht en volkenrecht

6. Unierecht

7. Afbakening van de (resterende) rechtsvraag; deelconclusie

8. Rottman, Ruiz Zambrano, McCarthy, Dereçi, Iida, O. en S., Ymeraga en Åkerberg Fransson: het (toepassingsbereik van het) Unieburgerschap en van het EU-Handvest

9. Enige commentaren op Ruiz Zambrano, McCarthy en Dereçi

10. Opvattingen over de verhouding tussen het Unieburgerschap, Unieburgerrechten, het vereiste van een grensoverschrijdend aspect en (art. 7 van) het Handvest

11. Toepassing

12. Beoordeling van de klachten

- De klachten van de belanghebbende

- Het middel van de SVB

13. Conclusie

1 Overzicht

1.1

De belanghebbende heeft de Surinaamse nationaliteit. Zij woont in Nederland met haar zoon die de Nederlandse nationaliteit heeft. Zij stelt onder meer verblijfsrecht in Nederland en daarmee recht op kinderbijslag te hebben op grond van het Unieburgerschap van haar zoon. De weigering van kinderbijslag door de Sociale Verzekeringsbank (SVB) op de grond dat de belanghebbende geen verblijfstitel ex de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) bezit, leidt er haars inziens toe dat haar zoon het effectieve genot van zijn Unieburgerrechten wordt ontzegd doordat zoon riskeert het grondgebied van de EU te moeten verlaten, hetgeen onverenigbaar is met zijn recht als Unieburger om op Uniegrondgebied te verblijven.

1.2

De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft belanghebbendes beroep gegrond verklaard en de SVB opgedragen te onderzoeken of het kind het effectieve genot van zijn Unieburgerrechten zou worden ontzegd als de belanghebbende kinderbijslag wordt onthouden wegens ontbreken van een verblijfstitel.

1.3

Beide partijen hebben tegen dit oordeel cassatieberoep ingesteld, de belanghebbende onder meer omdat zij meent dat aan haar een verblijfsrecht, althans kinderbijslag toekomt (dit volgt overigens meer uit haar verweer dan uit haar beroep), nu uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) volgt dat ook indien de EU-Verblijfsrichtlijn nr. 2004/38/EG niet van toepassing is (zoals in casu) en evenmin sprake is van een intra-EU-grensoverschrijdend aspect (zoals in casu), het Unierecht toch geschonden kan worden, nl. indien een nationale maatregel een Unieburger het effectieve genot ontzegt van de belangrijkste aan de status van Unieburger verbonden rechten ex art. 20 VwEU. Daaronder valt in elk geval de situatie waarin een kind dat Unieburger is, feitelijk gedwongen wordt om het grondgebied van de Unie te verlaten omdat aan zijn verzorger, van wie hij afhankelijk is, geen verblijfsrecht wordt toegekend en deze daarom het grondgebied van de Unie moet verlaten. Daaronder valt haars inziens echter ook de situatie waarin een Unieburger onder de armoedegrens zou moeten leven, zoals in casu. De beoordeling of het kind het effectieve genot van zijn belangrijkste Unieburgerrechten wordt ontzegd, is aan de nationale rechter, niet aan de SVB.

1.4

De SVB betoogt daarentegen dat hij niet bevoegd is om het verblijfsrecht van een AKW-aanvrager vast te stellen; dat zolang de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) geen verblijfsrecht heeft vastgesteld, zij ervan uit moet gaan dat geen recht op kinderbijslag bestaat; dat uit HvJ EU Dereçi blijkt dat van ontzegging van het genot van de Unieburgerrechten slechts sprake is als de Unieburger feitelijk gedwongen wordt het Uniegrondgebied te verlaten; dat daarvan geen sprake is bij weigering van kinderbijslag op grond van onrechtmatig verblijf; en dat de jurisprudentie van het HvJ EU geenszins het systeem van de Koppelingswet diskwalificeert.

1.5

Ik meen met de belanghebbende en de CRvB dat de SVB niet kan volstaan met verwijzing naar het ontbreken van verblijfsrechtvaststelling door de IND en het systeem van de Koppelingswet. Ik meen echter ook, anders dan de CRvB, dat de vastgestelde feiten geen andere conclusie toelaten dan dat het ontbreken van een geldige verblijfstitel van de belanghebbende in de periode 2007-2009 niet heeft geleid of leidt tot ontneming van de essentie van de EU-burgerschapsrechten aan belanghebbendes dochter. Daardoor staat ook zonder feitelijk onderzoek vast dat niet is voldaan aan de Ruiz Zambrano-criteria, waardoor het Unieburgerschap van belanghebbendes dochter haar geen verblijfsrecht en daarmee ook geen AKW-verzekering kan opleveren. Vast staat voorts dat niet van toepassing zijn de Verblijfsrichtlijn, de Gezinsherenigingsrichtlijn of de Richtlijn inzake langdurig ingezeten onderdanen van derde landen en dat belanghebbendes dochter nooit gebruik heeft gemaakt van het vrije EU-verkeer. Belanghebbendes zaak valt daardoor niet binnen de werkingssfeer van het EU-recht, zodat ook het EU-Handvest van de Grondrechten niet van toepassing is.

1.6

De belanghebbende uit voorts een reeks op nationaal en volkenrecht gebaseerde klachten, inhoudende dat diverse bepalingen, waaronder art. 6(2) AKW en de discriminatieverboden in het EVRM, het ESH, het IVBPR en het IVESCR geschonden worden als geen kinderbijslag wordt toegekend. Ik meen met de CRvB dat deze overige klachten over schending van intern en internationaal recht falen op de gronden vermeld in HR BNB 2013/31, óók in een geval, zoals hier, waarin het kind van de belanghebbende de Nederlandse nationaliteit heeft.

1.7

Ik geef U in overweging belanghebbendes cassatieberoep ongegrond en dat van de SVB gegrond te verklaren, de uitspraak van de CRvB te vernietigen, en de uitspraken van de Rechtbank te bevestigen met aanvulling van gronden.

2 De feiten en het geding in feitelijke instantie

2.1

[X2] (de belanghebbende) is [in] 1976 geboren en heeft de Surinaamse nationaliteit. Zij is gehuwd geweest met [H], een Nederlander (de vader), met wie zij een zoon, [G] (de zoon), heeft gekregen die [in] 1998 in [R] is geboren.1 Op grond van de nationaliteit van zijn vader is de zoon Nederlander.

2.2

Tot 2003 woonde de zoon bij de belanghebbende in Suriname. Vanaf 2003 (hij was toen vier) heeft hij bij belanghebbendes moeder in Nederland gewoond. Vanaf 20 februari 2007 had belanghebbendes moeder ingevolge een beschikking van de Amsterdamse kantonrechter het gezag over haar kleinzoon. Zij ontving ook kinderbijslag voor hem.

2.3

Vanaf juni 2007 verbleef de belanghebbende bij haar moeder in Nederland. Op 17 april 2008 is zij met haar zoon bij een nicht in [S] gaan wonen. Bij beschikking van de kantonrechter van 18 november 2009 is het gezag over de zoon teruggekeerd bij de belanghebbende. Bij de zoon is een posttraumatische stressstoornis (PTSS) vastgesteld.

2.4

De vader heeft de zoon erkend en heeft daardoor ex art. 1:404 BW een onderhoudsverplichting jegens de zoon. Er is echter geen alimentatieregeling vastgesteld en de vader heeft nooit bijgedragen in het levensonderhoud van zijn zoon, zodat deze geheel ten laste van de belanghebbende komt. De vader verblijft in [Q]; er is alleen telefonisch contact tussen vader en zoon. De belanghebbende heeft de gemeente [T] een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) gevraagd. Deze aanvraag werd afgewezen omdat zij geen geldige verblijfstitel had. De belanghebbende heeft daarop de voorzieningenrechter om een voorlopige voorziening gevraagd. Ook de zoon heeft bijstand gevraagd, en bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing op zijn aanvraag. Vanaf 26 mei 20092 (hij werd toen elf) heeft de gemeente [T] hem maandelijks € 221,81 bijzondere bijstand ingevolge de WWB toegekend. Ook hiertegen heeft de zoon bezwaar gemaakt omdat zijns inziens door de kleine omvang van dit bedrag art. 8 EVRM werd geschonden. Omdat een uitspraak op het bezwaar tegen het uitblijven van een beslissing op zijn aanvraag nog steeds op zich liet wachten en de zoon een spoedeisend belang meende te hebben, heeft ook hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De gemeente [T] heeft het bezwaar van de zoon tegen het uitblijven van een beslissing op zijn aanvraag daarna niet-ontvankelijk verklaard, waartegen de zoon beroep heeft ingesteld. De voorzieningenrechter heeft belanghebbendes verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen (r.o. 2.20), maar dat van de zoon toegewezen en met toepassing van art. 8:86 Awb voorts diens beroep gegrond verklaard. Bij wijze van voorschot heeft die rechter zoons bijzondere bijstand verhoogd tot 90% van de norm voor een alleenstaande ouder.3 De voorzieningenrechter overwoog:

“2.17 In aanmerking genomen dat niet in de kosten van huisvesting van eiser [de zoon; PJW] en zijn moeder [de belanghebbende; PJW] is voorzien, heeft het slechts verlenen van bijstand naar een jongerennorm tot effect dat de normale ontwikkeling van een gezinsleven van eiser en zijn moeder nauwelijks mogelijk is. Het is eiseres [de belanghebbende; PJW] op grond van haar verblijfspositie niet toegestaan in Nederland inkomsten te verwerven en zij komt naar nationaal recht niet in aanmerking voor bijstand. Eiser ontvangt weliswaar bijzondere bijstand, maar dit bedrag is onvoldoende om te voorzien in huisvesting en andere noodzakelijke kosten van het bestaan. Volgens de CRvB ligt blijkens de wetsgeschiedenis aan het normbedrag van artikel 20, eerste lid, WWB de veronderstelling ten grondslag, dat de betrokken jongmeerderjarige voor de noodzakelijke bestaanskosten die het normbedrag overstijgen, een beroep kan doen op zijn ouders en dat, voor zover dat niet mogelijk is, aanvullend bijzondere bijstand moet worden verleend om in de noodzakelijke bestaanskosten van de jongere te voorzien (CRvB 21 maart 2000, LJN ZB8733). Eiser kan voor noodzakelijke bestaanskosten geen beroep doen op zijn moeder. Eiseres is krachtens een rechterlijke uitspraak belast met de uitoefening van het gezag over eiser, maar zij beschikt niet over de middelen om aan de verzorging van eiser invulling te geven. Aangezien het verblijf van moeder en kind in elkaars aanwezigheid een fundamenteel onderdeel is van het gezinsleven, moet worden voorkomen dat financiële problemen van eiser en zijn moeder ertoe leiden dat zij door een maatregel van kinderbescherming van elkaar worden gescheiden. Het ontbreken van financiële middelen maakt dus een inbreuk op de uitoefening van het recht op gezinsleven van eiser en zijn moeder. Voorts blijkt uit de rapportage van Lucertis Kinder- en Jeugdpsychiatrie, Locatie [T], van 23 april 2009, dat bij eiser sprake is van een posttraumatische stoornis, een aanpassingsstoornis met een gemengde stoornis van emotie en gedrag en ook van een relationeel probleem gebonden aan een psychische stoornis of somatische aandoening. Eiser bevindt zich in een kwetsbare situatie en heeft er ook uit dat oogpunt belang bij dat hij door zijn moeder kan worden opgevoed en verzorgd. Verder heeft eiser, die de Nederlandse nationaliteit heeft, er belang bij dat hij het gezinsleven met zijn moeder in Nederland kan uitoefenen zolang zijn moeder rechtmatig in Nederland verblijft. Onder deze omstandigheden is ten aanzien van eiser geen sprake van een “fair balance” tussen de publieke belangen en het particuliere belang van eiser, wanneer aan eiser een zodanig bedrag aan bijstand wordt toegekend dat hij niet in staat wordt gesteld een enigszins normaal leven samen met zijn moeder te leiden. Het publieke belang is in dit geval dat geen bijstand wordt verleend aan personen die jonger zijn dan 18 jaar en tevens dat wordt voorkomen dat een hogere bijstandsuitkering aan haar zoon indirect mede aan eiseres ten goede komt, terwijl zij niet over een verblijfsvergunning beschikt. Dit staat weer op gespannen voet met het koppelingsbeginsel. Deze publieke belangen dienen in dit geval echter te wijken voor het recht van eiser gezinsleven met zijn moeder te hebben. De toekenning van bijstand aan eiser naar de norm voor 18-, 19- en 20-jarigen is dan ook in strijd met artikel 8 EVRM. Het is vervolgens aan de overheid te bepalen op welke levenstandaard op kosten van de overheid eiser dan recht heeft in het belang van zijn recht op gezinsleven (vergelijk EHRM 18 december 2008, EHRC 2009, 18, paragraaf 57). Daarbij wordt erop gewezen dat de CRvB in de uitspraak van 24 januari 2006, LJN AV0197, de keuze voor bijstandverlening naar de jongerennorm mede baseerde op de omstandigheid dat feitelijk in de huisvesting van het gezin was voorzien.

2.18

Omdat specifieke normen voor de situatie van eiser ontbreken, dient de hoogte van de bijstand aan eiser op grond van artikel 18, lid 1, WWB geïndividualiseerd te worden vastgesteld. Nu het gezinsleven van eiser met zijn moeder dient worden beschermd, zal de voorlopige voorziening worden getroffen dat de bijzondere bijstandsuitkering van eiser wordt aangevuld met voorschotten tot 90% van de alleenstaandeoudernorm van artikel 21, onder b, WWB.4

2.19

Voor het treffen van de voorlopige voorziening is essentieel dat is aangenomen dat eiseres hangende een beslissing op haar aanvraag om een reguliere verblijfsvergunning rechtmatig verblijf heeft. Indien aan dit rechtmatig verblijf een einde komt, kan daarin een grond gelegen zijn voor opheffing of wijziging van de voorlopige voorziening.”

2.5

Op 8 juni 2009 heeft de belanghebbende kinderbijslag aangevraagd ter zake van haar zoon. Op 15 juni 2009 heeft zij een verblijfsvergunning aangevraagd. Zij mocht de procedure in Nederland afwachten.5 Bij besluit van 1 december 2009 heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) aan de belanghebbende met ingang van 2 september 2009 een verblijfsvergunning verleend onder de beperking “uitoefenen van het gezinsleven conform artikel 8 EVRM bij [G]”. Vervolgens is de belanghebbende met terugwerkende kracht tot 3 april 2009 een WWB-uitkering toegekend naar de norm van een alleenstaande ouder. De Sociale Verzekeringsbank (SVB) heeft haar kinderbijslag toegekend vanaf het eerste kwartaal van 2010.

2.6

Voor de periode vanaf het tweede kwartaal 2008 t/m 2009 heeft de SVB bij besluit van 4 september 2009 geweigerd de belanghebbende kinderbijslag ter zake van haar zoon te verstrekken omdat zij op grond van haar verblijfsstatus in die periode niet verzekerd was voor de Algemene Kinderbijslagwet (AKW). Haar daartegen gerichte bezwaar is bij besluit van 21 december 2009 ongegrond verklaard. Zij heeft bij de Rechtbank Haarlem (de Rechtbank) beroep ingesteld.

3 Het geding in feitelijke instanties

De Rechtbank 6

3.1

De belanghebbende betoogt dat de weigering van kinderbijslag in strijd komt met verschillende bepalingen uit diverse internationale verdragen, met name met het recht om zonder discriminatie een familieleven te kunnen hebben (art. 8 juncto 14 EVRM). Het Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) geeft voorts recht op ondersteuning bij de opvoeding ten behoeve van haar zoon. Het recht op kinderbijslag is haars inziens bovendien een basisvoorziening ex art. 10 t/m 12 van het VN-Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten (IVESCR) waar zij recht op heeft. Zij beroept zich ook op art. 5 van het VN-Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Rassendiscriminatie en op het Europees Sociaal Handvest (ESH).

3.2

De Rechtbank stelde vast dat het geschil zich beperkt tot het tweede kwartaal 2008 t/m het derde kwartaal 2009.7 Zij oordeelde vervolgens dat geen van de door de belanghebbende aangevoerde internationaalrechtelijke bepalingen was geschonden:

“2.9 Ten aanzien van het beroep op het IVRK verwijst de rechtbank naar vaste jurisprudentie en overweegt dat het recht op kinderbijslag op grond van artikel 11 Akw niet aan het kind zelf toekomt, maar aan de ouder. Om die reden moet het beroep op het IVRK falen.

2.10

Met betrekking tot het beroep op artikel 16 en 17 van het ESH overweegt de rechtbank het volgende. Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB (zie onder meer de uitspraak LJN AO2554) zijn de door eiseres in dit geding aangehaalde bepalingen van het ESH niet een ieder verbindend in de zin van artikel 94 van de Grondwet. Bij deze vaststelling zijn zowel de bewoordingen als de strekking van deze bepalingen in aanmerking genomen alsmede hetgeen ter zake in algemene zin in de Memorie van Toelichting bij de wetten tot goedkeuring van deze verdragen is opgemerkt. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres met betrekking tot bedoelde verdragsbepalingen heeft aangevoerd, waaronder de verwijzing naar de diverse op die verdragen betrekking hebbende stukken, onvoldoende basis voor een andersluidend oordeel in die zin dat die bepalingen thans wel als een ieder verbindende gedragsbepalingen in de zin van artikel 94 van de Grondwet zouden moeten worden aangemerkt.

2.11

Blijkens het eerste lid van artikel 8 EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Het tweede lid bepaalt dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van opgesomde doeleinden, daaronder begrepen het economisch welzijn van het land. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-leven. Deze verplichtingen kunnen ook het nemen van maatregelen inhouden. Of dergelijke verplichtingen bestaan is afhankelijk van de vraag of het juiste evenwicht tussen het algemeen belang en de belangen van de individuele persoon in acht is genomen, bij de beantwoording waarvan de overheid steeds een zekere mate van beoordelingsvrijheid heeft.

2.12

In zijn uitspraak van 22 december 2008 heeft de CRvB overwogen dat het EHRM respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als the “very essence” van het EVRM aanmerkt. Het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privé-leven en gezinsleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen en het gezinsleven te beschermen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-leven en bescherming van het gezinsleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meer malen geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene.

2.13

Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat door de weigering van verweerder om aan eiseres kinderbijslag te verstrekken de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van eiseres en haar zoon onmogelijk wordt gemaakt. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat niet naar voren is gekomen dat eiseres en haar zoon belemmerd zijn in het uitoefenen van hun recht op gezinsleven. Hieruit volgt dat geen sprake is van een aantasting van de hierboven beschreven “very essence” van het EVRM. De door eiseres naar voren gebrachte uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens hebben de rechtbank niet tot een ander oordeel gebracht.

2.14

Tevens heeft de gemachtigde ter zitting gewezen op een (internationale) discussie over een minimum levensstandaard. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat kinderbijslag verstrekt dient te worden ter waarborging van een minimumlevensstandaard voor kinderen. Daartoe wijst de rechtbank op vaste jurisprudentie van de CRvB waarin is bepaald dat een minderjarig kind van vreemdelingen op grond van zeer dringende redenen bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) kan worden toegekend. Het begrip zeer dringende redenen ten aanzien van minderjarige kinderen dient in deze gevallen conform het bepaalde in art. 3 en 27 IVRK te worden uitgelegd.”

3.3

De Rechtbank heeft belanghebbendes beroep daarom ongegrond verklaard. Zij heeft hoger beroep ingesteld.

De Centrale Raad van Beroep

3.4

In hoger beroep heeft de belanghebbende haar stellingen herhaald. Drie dagen voor de zitting, 8 maart 2011, wees het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) arrest in de zaak Ruiz Zambrano (zie 8.2 hierna), over de betekenis van het Unieburgerschap ex art. 20 en 21 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) voor nationale immigratie- en naturalisatiewetgeving. De SVB heeft de CRvB daarop verzocht om procedures waarbij kinderen met de Nederlandse nationaliteit waren betrokken, aan te houden om de betekenis van dat arrest voor die procedures - waaronder die van de belanghebbende - te kunnen onderzoeken. De CRvB heeft dit verzoek ingewilligd. Na de zitting heeft de CRvB partijen uitgenodigd om hun zienswijze op de implicaties van Ruiz Zambrano uiteen te zetten en hij heeft het onderzoek heropend. Op 5 mei 2011 wees het HvJ EU vervolgens arrest in de zaak McCarthy (zie 8.3 hierna), eveneens betreffende het Unieburgerschap en immigratiewetgeving. Op 23 juni 2011 heeft de SVB zijn mening over de gevolgen van Ruiz Zambrano en McCarthy gegeven. De belanghebbende heeft daarop bij brief van 5 juli 2011 gereageerd en de CRvB verzocht een prejudiciële vraag te stellen aan het HvJ EU. Dat heeft de CRvB niet gedaan. Op 15 november 2011 wees het HvJ arrest in de zaak Dereçi (zie 8.4 hierna), wéér over het Unieburgerschap en nationale immigratiewetgeving. Op 14 februari 2012 heeft de CRvB de belanghebbende schriftelijk vragen gesteld. Bij brief van 19 maart 2012 heeft zij daarop gereageerd. Op 14 juni 2012 heeft een tweede zitting plaatsgevonden. Belanghebbendes zaak is op die zitting gezamenlijk met negen andere zaken behandeld.8Bij brief van 20 juli 2012 heeft de CRvB de belanghebbende gevraagd een overzicht van de aan haar zoon verleende bijstand te overleggen. Bij brief van 1 augustus 2012 heeft de belanghebbende geantwoord dat de CRvB zich daarvoor beter kon wenden tot de gemeente die die bijstand heeft verleend omdat deze dat overzicht sneller en eenvoudiger kan produceren. Bij brief van 3 augustus 2012 heeft de CRvB de belanghebbende geantwoord dat zij het overzicht zelf moet verstrekken omdat de betreffende gemeente in haar procedure geen partij is.9 Bij brief van 23 augustus 2012 heeft de belanghebbende een overzicht verstrekt.10

3.5

De belanghebbende betoogde dat uit genoemde arresten van het HvJ EU volgt dat zij een verblijfsrecht ontleent aan het Unieburgerschap van haar zoon en daarom recht heeft op kinderbijslag. Weigering van kinderbijslag zou er haars inziens toe leiden dat haar zoon wordt belemmerd in het effectieve genot van de rechten die hij ontleent aan zijn status van EU-burger. De SVB daarentegen meende dat die arresten niet inhouden dat uit het EU-burgerschap van belanghebbendes zoon van rechtswege een EU-verblijfsrecht voor de belanghebbende voortvloeit. Evenmin volgt er uit dat recht op kinderbijslag zelf één van de “belangrijkste aan de status van Unieburger verbonden rechten” is. De Unierechtelijke verblijfsrichtlijnen zijn in casu niet van toepassing, zodat een verblijfsrecht slechts zou kunnen voortvloeien uit verdragsconforme toepassing van het vreemdelingenrecht. Het beroep op Unierecht doet dus de vraag rijzen of de beslissing van de Nederlandse autoriteiten over belanghebbendes verblijfsrecht inbreuk maakt op de belangrijkste aan de status van EU-burger ontleende rechten van haar zoon. Die vraag noch die beslissing is echter aan de SVB, maar aan de immigratie- en naturalisatiedienst (IND). Pas nadat een verblijfsvergunning is afgegeven, kan volgens de SVB worden toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van belanghebbendes aanspraak op kinderbijslag.

3.6

De CRvB heeft overwogen (r.o. 4.4 en 4.5) dat uit Ruiz Zambrano en Dereçi volgt dat ouders met de nationaliteit van een derde staat die een kind hebben dat EU-burger is en die met dat kind in de EU wonen, een verblijfsrecht hebben indien uitzetting van de ouders er toe zou leiden dat het kind feitelijk geen keus heeft dan zijn ouders te volgen en daardoor feitelijk gedwongen wordt EU-grondgebied te verlaten. Hij overwoog vervolgens:

“4.6. Anders dan de Svb meent, volgt uit deze arresten dat voor appellante [de belanghebbende; PJW] uit artikel 20 van het VWEU een rechtstreeks verblijfsrecht voortvloeit, afgeleid van het verblijfsrecht van haar kind, indien haar kind zich bevindt in een situatie als in genoemde arresten bedoeld. Bij de beoordeling of appellante aanspraak kan maken op kinderbijslag dient de Svb dan ook allereerst te onderzoeken of er sprake is van zodanige omstandigheden dat het kind feitelijk moet worden verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten als aan appellante een verblijfsrecht wordt ontzegd. Hoewel het de primaire verantwoordelijkheid van de staatssecretaris is om te beoordelen of vreemdelingen hier te lande rechtmatig verblijven, brengt het beginsel van Unietrouw, zoals verwoord in artikel 4, derde lid van het VWEU (voorheen artikel 10 EG-Verdrag), met zich mee dat de autoriteiten van de lidstaten onderling, maar ook binnen de lidstaat met elkaar in overleg treden met het oog op een nuttige toepassing van het Unierecht. Het ligt dan ook op de weg van de Svb, belast met de uitvoering van de AKW, om, aan de hand van door appellante verstrekte en zo nodig alsnog te verstrekken informatie, in overleg met de staatssecretaris genoegzaam te onderzoeken of appellante aan artikel 20 van het VWEU een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 november 2007, LJN BB7789.

4.7.

Anders dan appellante lijkt te veronderstellen, gaat het bij het in 4.6 genoemde onderzoek niet om de beantwoording van de vraag of de weigering om aan appellante kinderbijslag toe te kennen tot gevolg heeft dat het kind wordt verplicht het grondgebied van Nederland of de Unie als geheel te verlaten, maar primair hierom of de weigering om appellante hier te lande verblijf toe te staan, met zich brengt dat het kind, burger van de Unie, geen andere keus heeft dan met appellante, staatsburger van het derde land, buiten de Unie te verblijven. In het licht van het arrest Ruiz Zambrano brengt het nuttig effect van de status van de burger van de Unie met zich mee dat de ouder die het verblijfsrecht toekomt ook over voldoende bestaansmiddelen moet kunnen beschikken om te voorzien in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin.

4.8.

Uit de arresten kan worden gedestilleerd dat bij de beoordeling of aan een staatsburger van een derde land op grond van artikel 20 van het VWEU een verblijfsrecht toekomt, verschillende omstandigheden in ieder geval van belang zijn, zoals de leeftijd van het kind, het feit dat de andere ouder de nationaliteit van een lidstaat van de Unie heeft en de mate waarin het kind (financieel) afhankelijk is van de verzorgende ouder/staatsburger van een derde land. Ook de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft inmiddels verschillende uitspraken gedaan waarin is getoetst of er sprake is van de situatie dat de burger van de Unie zijn recht om op het grondgebied van de Unie te verblijven wordt ontzegd, als aan zijn ouder, die staatsburger is van een derde land, geweigerd wordt hier te lande te verblijven.

4.9.

Indien uit deze beoordeling volgt dat aan appellante een verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU toekomt, dient zich de vraag aan of appellante ten tijde in geding aanspraak heeft op kinderbijslag ingevolge de AKW. Voor dit oordeel is van belang of appellante als verzekerde in de zin van artikel 6 van de AKW kan worden aangemerkt. Naast de nog te verrichten toetsing door de Svb of appellante ingevolge het eerste lid van artikel 6 van de AKW ten tijde in geding als verzekerde kan worden aangemerkt, is hierbij nog het volgende van belang.

4.10.

Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de AKW is niet verzekerd de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Ingevolge het vierde lid van artikel 6 van de AKW is bij het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen, laatstelijk, Stb. 1998, 746 (KB 746) uitbreiding gegeven aan de groep van vreemdelingen die verzekerd kan zijn voor de volksverzekeringen. Aldus kunnen alleen vreemdelingen die een verblijfstitel hebben als in artikel 6, tweede lid, van de AKW genoemd of die behoren tot de kring der verzekerden onder KB 746, voor de AKW verzekerd zijn. Vastgesteld wordt dat appellante in ieder geval niet voldoet aan de voorwaarden voor verzekering van KB 746.

4.11.

Indien appellante, als familielid van een burger van de Unie, een (afgeleid) recht op verblijf ontleent aan artikel 20 van het VWEU, is sprake van een verblijfstitel die niet met name wordt genoemd in artikel 6, tweede lid, van de AKW. Artikel 8, onder e van de Vw 2000 in verbinding met artikel 1 onder e van die wet heeft immers betrekking op rechtmatig verblijf van de gemeenschapsonderdaan, waaronder zijn familieleden, zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Een dergelijke regeling is bijvoorbeeld de verblijfsrichtlijn 2004/38/EG.11 Het Hof heeft echter in de arresten Ruiz Zambrano en Dereci overwogen dat richtlijn 2004/38/EG niet van toepassing is op een situatie als hier aan de orde waarin de burger van de Unie geen gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer. De burger van de Unie kan echter wel een beroep doen op de verdragsbepalingen betreffende het burgerschap van de Unie. Ook in de Vw 2000 is thans nog niet voorzien in een situatie waar het rechtmatig verblijf van het familielid van de burger van de Unie rechtstreeks voortvloeit uit het VWEU en niet is ontleend aan de verblijfsrichtlijn 2004/38/EG. Nu uit de bewoordingen van artikel 8, onder e in verbinding met artikel 1, onder e, van de Vw 2000 volgt dat de grondslag voor de binnenkomst en het verblijf van een gemeenschapsonderdaan is gelegen in het Unierecht en dat het verblijfsrecht rechtstreeks aan dat recht wordt ontleend, is er ruimte voor verdragsconforme toepassing van artikel 6, tweede lid, van de AKW op de situatie waarin het verblijfsrecht wordt ontleend aan artikel 20 van het VWEU.

4.12.

Voor zover uit het in 4.6 bedoelde onderzoek zou volgen dat appellante geen verblijfsrecht toekomt op grond van artikel 20 van het VWEU, dient in dit geding de vraag nog te worden beantwoord of uit het internationale recht moet worden afgeleid dat appellante niet mag worden uitgesloten van de verzekering voor de AKW, omdat zij ten tijde in geding niet beschikte over een verblijfstitel als in artikel 6, tweede lid, van de AKW genoemd. Die vraag wordt ontkennend beantwoord, waarbij wordt verwezen naar hetgeen is overwogen in de uitspraak van de Raad van 15 juli 2011, LJN BR1905 en het arrest van de Hoge Raad van 23 november 2012, LJN BW7740.12

4.13.

Hetgeen onder 4.1 tot en met 4.11 is overwogen, leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De aangevallen uitspraak, waarbij dit besluit in stand is gelaten, dient derhalve vernietigd te worden. Het beroep van appellante dient gegrond verklaard te worden en het bestreden besluit dient vernietigd te worden. Voor het doen van een tussenuitspraak ziet de Raad geen ruimte. Een opdracht aan de Svb op grond van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet verdraagt zich niet met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van bepalingen inzake het begrip verzekerde. Derhalve zal de Raad bepalen dat de Svb een nieuwe beslissing op bezwaar neemt, waarbij de Svb tevens dient te beslissen over de gevorderde kosten voor verleende rechtsbijstand in bezwaar.”

3.7

De CRvB heeft op die gronden belanghebbendes hoger beroep gegrond verklaard.13

4 Het geding in cassatie

5 Intern recht en volkenrecht

6 Unierecht

7 Afbakening van de (resterende) rechtsvraag; deelconclusie

9 Enige commentaren op Ruiz Zambrano, McCarthyen Dereçi

11 Toepassing

12 Beoordeling van de cassatieberoepen

13 Conclusie