Rechtbank Amsterdam, 12-03-2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:1884, C/13/656036 / KG ZA 18-1123

De voorzieningenrechter verwijst naar het tussenvonnis dat in deze zaak op 13 december 2018 is uitgesproken, en blijft daarbij. Daarin is onder meer overwogen dat de Taxiverordening 2012 van de gemeente Amsterdam op 1 februari 2018 is gewijzigd. De voor dit kort geding relevante wijziging van artikel 2.17 luidt aldus:

Tijdens de voortgezette behandeling is onder meer het volgende gebleken (zie conclusie van antwoord van de gemeente, nummers 11-46). De bedoeling die de gemeente had met de Taxiverordening 2012 is verbetering van de kwaliteit van de opstapmarkt en van het gedrag van taxichauffeurs, in het belang van de klant. Daartoe is gekozen voor de TTO- structuur, die mede is gebaseerd op artikel 82b Wet personenvervoer. Bijkomend voordeel daarvan is dat de gemeente niet langer van doen had met enkele duizenden anonieme chauffeurs, maar met vijf of zes vaste aanspreekpunten, de TTO’s. Deze hebben van de gemeente een cruciale rol gekregen in de bewaking van de kwaliteit van het taxivervoer door aangesloten chauffeurs. Alleen chauffeurs die beschikken over een door het college verleende Taxxxivergunning mogen passagiers vanaf de straat en vanaf standplaatsen (de opstapmarkt) meenemen. Voorwaarde voor verlening van een vergunning is dat de chauffeur is aangesloten bij een TTO. Voorwaarde voor die aansluiting is dat de chauffeur in relatie tot de TTO de toepasselijkheid van het modelreglement aanvaardt. De TTO’s zijn primair verantwoordelijk voor het toezien op gedragingen van aangesloten chauffeurs en voor het opleggen van maatregelen in geval van overtreding van het reglement. In geval van overtreding van de zogeheten ‘gouden vijf-normen’ (de meest voorkomende overtredingen) dient de TTO tenminste de maatregelen op te leggen die zijn voorgeschreven in het Besluit nadere regels maatregelenprotocol. Deze maatregelen zijn een week (on)voorwaardelijke schorsing bij een eerste overtreding, een week of een maand onvoorwaardelijke schorsing bij herhaling van dezelfde overtreding binnen een jaar, en uitsluiting bij een derde zelfde overtreding binnen een jaar na de laatste overtreding. Het opleggen van eventuele andere maatregelen wordt aan de TTO’s overgelaten. Overtredingen worden geconstateerd door ambtenaren in dienst van de gemeente, die daarvan proces-verbaal opmaken en dit ter kennis brengen van de gemeente, die op haar beurt de constatering doorgeleidt naar de desbetreffende TTO met het verzoek om maatregelen te nemen. Daarnaast kan de gemeente ook zelf besluiten de Taxxxivergunning van een chauffeur te schorsen of in te trekken indien deze zich gedraagt op een wijze die naar het oordeel van het college, de kwaliteit van het taxivervoer in Amsterdam aantast. Het college zal niet een dergelijk besluit nemen als de TTO zelf al een maatregel aan de chauffeur heeft opgelegd. Wanneer de TTO zelf geen passende maatregelen treft bij overtredingen, of onvoldoende controles uitvoert, kan de gemeente een sanctie treffen tegen de desbetreffende TTO. De zwaarste en ultieme sanctie is dat die TTO en de bij haar aangesloten vervoerders, definitief van de opstapmarkt worden geweerd.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat op zichzelf alleszins begrijpelijk, en in vele opzichten positief te waarderen is dat de gemeente de TTO-structuur heeft opgezet. Aannemelijk is dat de gemeente daardoor inderdaad erin is geslaagd de meeste van haar daarmee beoogde doelen te bereiken, ten gunste van het algemene belang van verbetering van de kwaliteit van het taxivervoer in Amsterdam en van het beëindigen van de ‘taxi-oorlog’ met daarmee gepaarde misstanden. Dit neemt niet weg dat de opgezette sanctiestructuur trekken heeft van privatisering van rechtspraak, met dien verstande dat de gemeente, achter de schermen van de privaatrechtelijke rechtsverhouding tussen TTO en aangesloten chauffeurs, ‘de wet’ blijft voorschrijven. In dat opzicht staan met name twee aspecten van de voorgeschreven structuur op gespannen voet met algemene beginselen van een behoorlijke rechtspraak.

In de eerste plaats is dit het feit dat de gemeente aan de TTO’s minimum sancties voorschrijft in het geval van bepaalde door haar rapporteurs geconstateerde overtredingen, zonder dat zij de TTO’s ruimte laat voor een individuele afweging, met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. In dit verband is ter zitting aan de gemeente gevraagd of zij over cijfers beschikt met betrekking tot de sanctiepraktijk en meer in het bijzonder over de vraag hoe vaak het in de praktijk voorkomt dat TTO’s, in het geval van een door een ambtenaar geconstateerde overtreding van één van de ‘gouden vijf-normen’, op grond van de specifieke omstandigheden van het geval een lichtere sanctie treffen dan door de gemeente minimaal is voorgeschreven. De gemeente beschikt echter niet over deze cijfers en kon geen antwoord geven op de genoemde vraag. Het strookt niet met de aard van dit kort geding en met het feit dat de gemeente een tussenkomende partij is, om haar in de gelegenheid te stellen de antwoorden op deze voor de hand liggende vragen alsnog te geven. Mede gelet op het feit dat het hier volgens de gemeente zelf om minimaal te treffen sancties gaat, wordt daarom aangenomen dat de TTO’s in de praktijk geen noemenswaardige ruimte hebben om rekening te houden met de omstandigheden van het geval die specifiek de chauffeur betreffen. Dit is een zwaarwegend bezwaar van het door de gemeente opgezette stelsel. Dit bezwaar wint nog aan gewicht door het feit dat de gemeente ook zelf kan besluiten de Taxxxivergunning van een chauffeur te schorsen of in te trekken indien deze zich gedraagt op een wijze die naar het oordeel van het college, de kwaliteit van het taxivervoer in Amsterdam aantast.

In de tweede plaats is een bezwaar van dit door de gemeente opgezette systeem dat de TTO’s belang erbij hebben de door de gemeente voorgestelde sancties daadwerkelijk te treffen om te voorkomen dat zij zelf door de gemeente worden gesanctioneerd. Daarmee is onafhankelijkheid door de beoordelaar onvoldoende gewaarborgd.

De gemeente kan op verschillende manieren, in beginsel naar haar eigen keuze, deze gebreken opheffen. Zij heeft echter het tegendeel gedaan door de Taxiverordening 2012 op 1 februari 2018 aldus te wijzigen dat een taxivergunning van rechtswege is geschorst indien en voor zolang (zie artikel 2.17 lid 1onder d) “de aansluiting van vergunninghouder bij de TTO is geschorst”. Door deze wijziging wordt aan chauffeurs de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen schorsing van een taxivergunning onthouden. Bovendien wordt daardoor, mede in verband met het door de gemeente voorgeschreven stelsel van minimale sancties, in beginsel elke mogelijkheid tot afweging van de omstandigheden van het geval en toepassing van met name het proportionaliteitsbeginsel, uit het sanctiesysteem gehaald. Dit wordt onvoldoende gecompenseerd door de omstandigheid dat, in de privaatrechtelijke verhouding tussen de TTO en de chauffeur, mede de beperkende werking van de maatstaven van redelijkheid en billijkheid kan worden ingeroepen, reeds omdat daarvoor slechts in uitzonderlijke omstandigheden plaats is.

Onder deze omstandigheden wordt thans zonder voorbehoud tot het oordeel gekomen dat de op 1 februari 2018 gewijzigde Taxiverordening tot een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke systeem van rechtsbescherming leidt. De door de gemeente in haar conclusie van antwoord aangevoerde argumenten om tot een tegengesteld oordeel te komen, kunnen hieraan om de volgende redenen niet afdoen.

Ten eerste heeft de gemeente aangevoerd dat geen afzonderlijk besluit tot schorsing van de taxivergunning wordt genomen omdat de Taxiverordening in haar huidige vorm voorziet in een schorsing van rechtswege (conclusie van antwoord nummers 56 - 58). Op zichzelf is dit juist, maar in die automatische schorsing en het ontbreken van een behoorlijke mogelijkheid tot belangenafweging, is het hiervoor uiteengezette bezwaar tegen het door de gemeente opgezette systeem juist gelegen.

Ten tweede heeft de gemeente aangevoerd dat in de vergunningenpraktijk het van rechtswege schorsen of vervallen van een vergunning een doodnormale figuur is die ook door rechters toelaatbaar wordt geacht (conclusie van antwoord nummers 59 - 66). Ook dit is op zichzelf juist, maar niet ter zake. In de hiervoor uiteengezette, door de gemeente voorgeschreven, sanctiestructuur is de schorsing van rechtswege van de taxivergunning om de genoemde redenen onaanvaardbaar.

Ten derde heeft de gemeente zich op het standpunt gesteld dat de schorsingsmaatregel die door Taxistad is getroffen, niet valt toe te rekenen aan het college (conclusie van antwoord nummers 71 - 73). Ook hiervoor geldt dat dit op zichzelf juist is, maar om de genoemde redenen niet ter zake dienend.

Het vorenstaande betekent echter nog niet dat de vordering om Taxistad te bevelen de aan [eiser] opgelegde sanctie op te heffen, welke sanctie inhield de schorsing van zijn aansluiting bij Taxistad voor de duur van een maand, toewijsbaar is. De omstandigheid dat de thans geldende Taxiverordening voorshands op het in dit geding aan de orde gestelde punt voor onverbindend wordt gehouden, brengt immers niet zonder meer mee dat de tussen partijen gesloten overeenkomst hen niet langer bindt (zie artikel 6:229 BW). En de vertegenwoordigers van Taxistad hebben immers tijdens de voortgezette zitting opgemerkt dat zij deze maatregel, in dit specifieke geval en met inachtneming van alle omstandigheden, wel degelijk gerechtvaardigd achten. Daaraan kan het (op zichzelf gegronde) verweer dat de Taxiverordening in haar huidige vorm leidt tot een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke systeem van rechtsbescherming, niet afdoen. In die zin treft dit verweer in het concrete geval dus uiteindelijk geen doel.

Het voorgaande leidt ertoe dat de door [eiser] gevraagde voorzieningen zullen worden geweigerd.

[eiser] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van Taxistad worden begroot op:

- griffierecht € 626,00

- salaris advocaat 980,00

Totaal € 1.606,00

In de uitkomst van dit geding wordt aanleiding gezien de gemeente haar eigen proceskosten te laten dragen.