Rechtbank Midden-Nederland, 26-04-2016, ECLI:NL:RBMNE:2016:2475, UTR 15/4151

1. Het bestreden besluit gaat over de toekenning van een uitkering ten behoeve van de door eiseres te verstrekken uitkeringen Participatiewet (PW), IOAW, IOAZ en Bbz 2004 en loonkostensubsidies aan de doelgroep op basis van een bij begrotingswet vastgesteld macrobudget. De toe te kennen uitkering wordt aan de hand van het ter zake bepaalde in het Besluit PW en de Regeling PW, IOAW en IOAZ vastgesteld. De financieringssystematiek sluit aan bij het uitgangspunt van de PW dat de beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid bij gemeenten legt. Dit geeft gemeenten een prikkel om zoveel mogelijk mensen uit de uitkering en aan het werk te helpen en te houden. Voor de verdeling van het macrobudget is voor 2015 gebruik gemaakt van een nieuw verdeelmodel, te weten het door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) ontwikkelde multiniveau-model.

2. Artikel 69, eerste lid, van de PW bepaalt dat verweerder jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college van burgemeester en wethouders een uitkering verstrekt voor de kosten van de door het college toegekende (a) algemene bijstand, (b) inkomensvoorzieningen, bedoeld in de Wet investeren in jongeren, en (c) uitkeringen, bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en de Wet werk en inkomen kunstenaars.Ingevolge artikel 69, tweede lid, van de PW wordt het bedrag van de uitkering volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekend aan de hand van het voor ieder jaar bij begrotingswet vast te stellen totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid.Artikel 69, tweede lid, van de PW bepaalt dat bij de vaststelling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, het uitgangspunt is dat dit bedrag toereikend is voor de voor dat jaar geraamde kosten, bedoeld in dat lid, van alle gemeenten.In artikel 69, derde lid, van de PW is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.

3. Het eerste lid van artikel 6 van het Besluit PW, welk besluit een wijziging inhoudt van het Besluit WWB 2007 in verband met de invoering van een nieuw model, bepaalt dat aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij het besluit, de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers op grond van het Bbz 2004 worden vastgesteld en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.In het derde lid is neergelegd dat jaarlijks bij ministeriële regeling:a. voor alle huishoudenskenmerken en omgevingskenmerken, zoals opgenomen in tabel 1 van de bijlage bij dit besluit, de gewichten worden vastgesteld;b. voor alle te onderscheiden corop-gebieden, bedoeld in tabel 1 van de bijlage van dit besluit, de gewichten worden vastgesteld; enc. voor de kenmerken, zoals opgenomen in tabel 2, en de omgevingskenmerken, zoals opgenomen in tabel 1 van de bijlage bij dit besluit, de peiljaren en peildata worden vastgesteld.In het tweede lid van artikel 6 van het Besluit PW is bepaald dat bij ministeriële regeling nadere regels kunnen worden gesteld voor de artikelen 2 tot en met 5, en het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, ter voorkoming van onvoorziene en ongewenste verdeeleffecten.

4. Eiseres voert aan dat het toegekende budget ontoereikend is. Eiseres wordt voor het jaar 2015 geconfronteerd met een korting van 20 miljoen, die niet kon worden voorzien. Het bestreden besluit is in strijd met artikelen 108, derde lid, en 187 van de Gemeentewet en met artikel 9 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie. De verplichting voor het Rijk om kosten aan gemeenten te vergoeden strekt zo ver dat het Rijk gehouden is om de volledige gemaakte kosten voor zijn rekening te nemen. Eiseres voert verder aan dat het nieuwe verdeelmodel verdeelstoornissen en evidente en fundamentele fouten bevat, waardoor het budget te laag is vastgesteld. In opdracht van eiseres heeft onderzoeksbureau [onderzoeksbureau A] een tweetal onderzoeken uitgevoerd, waaruit blijkt dat het model geen rekening houdt met bepaalde objectieve factoren waarop gemeenten geen invloed uit kunnen oefenen. Deze factoren hebben echter wel een forse invloed op het aantal uitkeringen. Verwezen wordt naar de rapporten van [onderzoeksbureau A] ‘Verdeelstoornissen in het SCP-verdeelmodel’ van januari 2015 en ‘Beoordeling (verbeterd) WWB-verdeelmodel SCP’ van 26 augustus 2015, waarin is ingegaan op de specifieke situatie van eiseres. Eiseres verwijst verder naar een advies van de Raad voor de financiële verhoudingen (de Raad) van 16 juli 2015, waarin ook de Raad twee significante onvolkomenheden in het model signaleert. Het bestreden besluit is verder in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), nu de onvolkomenheden in het model ook bij verweerder bekend waren voor het nemen van het bestreden besluit. In het kader van de volledige heroverweging hadden deze onvolkomenheden aanleiding moeten geven het primaire besluit te heroverwegen en de uitkering voor het jaar 2015 aan te passen. Tot slot is het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, het evenredigheids- en het proportionaliteitsvereiste, het gelijkheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het uitgangspunt van voorzienbaarheid en het motiveringsbeginsel.

5. De rechtbank stelt vast dat de verdeelsystematiek is neergelegd in algemeen verbindende voorschriften, niet zijnde wetten in formele zin, te weten het Besluit PW en de Regeling PW, IOAW en IOAZ. Op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Deze bepaling staat er evenwel niet aan in de weg dat de verbindendheid van deze voorschriften in het kader van een beroep tegen een daarop gebaseerd, concreet, eiseres rechtstreeks in haar belang treffend besluit, langs de weg van de exceptieve toetsing kan worden beoordeeld.

6. Het primaire en het bestreden besluit zijn als zodanige besluiten aan te merken. Nu met deze besluiten uitvoering is gegeven aan de bepalingen over de verdeling van het macrobudget kan eiseres in deze procedure de verbindendheid en toepassing van die artikelen aan de orde stellen. Onder toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb gaat de rechtbank ervan uit dat eiseres heeft bedoeld te betogen dat de regelgeving over de verdeling van het macrobudget onverbindend is dan wel buiten toepassing moet worden gelaten.

7. Volgens vaste jurisprudentie kan aan een algemeen verbindend voorschrift verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift. Als lagere regelgeving evident onredelijk is of in strijd is met een ander algemeen rechtsbeginsel, kan de rechter die regelgeving ook onverbindend achten. Dit gaat om wat wel wordt aangeduid als het Landbouwvliegerscriterium. Het is daarbij niet aan de rechter om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Ook overigens moet de rechter hiermee terughoudend omgaan. De rechtbank verwijst naar het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1986 (AB 1986/574) en voor een toepassing in het bestuursrecht naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 augustus 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN3722). Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift tegen elkaar af te wegen. Voorts kan de rechter tot het oordeel komen dat, hoewel een algemeen verbindend voorschrift als zodanig niet jegens een ieder onverbindend is te achten, een bestuursorgaan gehouden was dat voorschrift buiten toepassing te laten, omdat toepassing in een bijzonder geval kennelijk onredelijk is. De rechter dient daarbij evenzeer terughoudendheid te betrachten.

8. Allereerst moet worden beoordeeld of de algemeen verbindende voorschriften waarop het verdeelmodel is gebaseerd, het Besluit Pw en de Regeling PW, IOAW en IOAZ, in strijd zijn met hogere regelgeving. Eiseres betoogt dat de regelgeving met betrekking tot het verdeelmodel in strijd is met artikel 9 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie. Artikel 9 van het Handvest bepaalt dat de lokale autoriteiten, binnen het kader van het nationale economische beleid, recht hebben op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden. De financiële middelen van de lokale autoriteiten dienen evenredig te zijn aan de bevoegdheden zoals die zijn vastgelegd in de Grondwet of de wet.

9. Naar het oordeel van de rechtbank bevat dit artikel normen die niet zodanig zijn gepreciseerd, dat deze kunnen worden aangemerkt als een ieder verbindende bepalingen in de zin van artikel 94 van de Gw. Dit oordeel vindt steun in de parlementaire geschiedenis van de Goedkeuringswet Europees Handvest inzake lokale autonomie (Stb. 1990, 546). De rechtbank verwijst met name naar de memorie van antwoord bij het ontwerp van de Goedkeuringswet (TK 1988-1989, 20 586, nr. 9, pagina 3). Verder wijst de rechtbank op wat in de nota van toelichting van 7 juni 1988 (TK 1987-1988, 20 586, nr. 1, p. 7) over artikel 9 van het Handvest is opgemerkt. Daaruit kan worden afgeleid dat het eerste lid alleen ziet op de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en niet ook op specifieke uitkeringen ter uitvoering van medebewindstaken zoals verlening van bijstandsuitkeringen. Verder is uitdrukkelijk gesteld dat specifieke uitkeringen aan gemeentebesturen niet per definitie kostendekkend hoeven te zijn, onder verwijzing naar de manier waarop het Rijk kosten voor bijstandsverlening aan gemeentebesturen vergoedt. Artikel 9 van het Handvest biedt daarom geen grondslag om de regelgeving met betrekking tot het verdeelmodel onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten.

10. Verder voert eiseres aan dat het verdeelmodel en dus de regelgeving waarop dat is gebaseerd in strijd is met de bepalingen uit de artikelen 108, derde lid, en 187 van de Gemeentewet. Eiseres voert aan dat dat de artikelen 108, derde lid en 187 van de Gemeentewet voorschrijven dat de Rijksoverheid gehouden is de volledige gemaakte kosten voor bijstand voor haar rekening te nemen.

11. De rechtbank oordeelt dat artikel 6 van het Besluit Pw en het verdeelmodel in de bijlage bij dat Besluit niet in strijd zijn met de artikelen 108, derde lid en artikel 187 van de Gemeentewet. De rechtbank stelt vast dat met de invoering van de PW door de wetgever is gekozen voor een systeem van budgetfinanciering. Artikel 69 van de PW schrijft niet voor dat een kostendekkende vergoeding voor de individuele gemeenten wordt vastgesteld, maar hanteert als uitgangspunt een dekkende vergoeding voor de geraamde kosten van alle gemeenten (tezamen). De wetgever is welbewust afgestapt van het declaratiesysteem voor de financiering van de bijstandsuitgaven van de gemeenten. Overigens is met de invoering van de Wet werk en bijstand in 2004 al voor een deel afgestapt van het 100% declaratiesysteem dat de Algemene bijstandswet kende. In die zin is sprake van een al voor de inwerkingtreding van de PW welbewuste keuze van de wetgever om af te stappen van het uitgangspunt van volledige kostenvergoeding van bijstandskosten. Met andere woorden, artikel 108, derde lid van de Gemeentewet is geen carte blanche meer voor een volledige kostendekking. Het SCP-model beoogt een zo rechtvaardig mogelijke verdeling van het macrobudget, waarbij de werkelijke kosten zo dicht mogelijk worden benaderd. Het model maakt een inschatting van de kans dat een huishouden, gegeven zijn kenmerken, een beroep moet doen op een bijstandsuitkering. Afhankelijk van de uitkomsten van dat model worden gelden aan de gemeenten toegekend. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het model als zodanig in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel.

12. Eiseres voert aan dat het verdeelmodel onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat het bestreden besluit daarop niet gebaseerd had mogen worden. Duidelijk is dat nog veel verbeteringen in het model moeten worden doorgevoerd en dat zowel voorziene als onvoorziene herverdeeleffecten optreden. Het model had niet mogen worden ingevoerd, voordat alle verbeteringen waren doorgevoerd en de onvolkomenheden in het model waren opgelost. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de keuze en toepassing van het verdeelmodel de uitkomst is van een zorgvuldig en transparant proces. Geen enkel verdeelmodel is perfect en elk model heeft onderhoud en zo nodig verbetering nodig. Hieraan kan niet de conclusie worden verbonden dat het model onvolledig is en daarom niet kan worden toegepast.

13. Naar het oordeel van de rechtbank is de keuze voor het nieuwe model zorgvuldig tot stand gekomen. Verweerder heeft verschillende verdeelmodellen vergeleken, en heeft daarbij op basis van de adviezen van onderzoeksbureau [onderzoeksbureau B] , de Raad en prof. dr. [E] uiteindelijk gekozen voor het SCP-model. Zowel de Raad als prof. [E] vonden het SCP-model het beste verklaringsmodel voor de bijstandsafhankelijkheid. Adviesbureau [onderzoeksbureau B] komt tot de conclusie dat de verbeterde versie van het oude model en het SCP-model het beste voldoen aan de gestelde criteria, waarbij het SCP-model op een aantal punten beter scoort dan de verbeterde versie van het oude model. Aan het model en de daarop gebaseerde regelgeving ligt derhalve uitgebreid en voldoende deskundig onderzoek ten grondslag.

14. Eiseres voert aan dat toepassing van het verdeelmodel leidt tot evident onredelijke herverdeeleffecten. Uit verschillende onderzoeken, zoals uit een tweetal onderzoeken van onderzoeksbureau [onderzoeksbureau A] en het in opdracht van de Staatssecretaris opgestelde advies van de Raad volgt dat het nieuwe verdeelmodel tot verdeelstoornissen leidt. Beleid zal geen invloed hebben op deze verdeelstoornissen, nu die veroorzaakt worden doordat in het model met bepaalde objectieve factoren geen rekening wordt gehouden. Overigens zullen ook de nu aangekondigde verbeteringen voor eiseres niet tot een oplossing leiden, aldus de conclusie van [onderzoeksbureau A] .

15. De rechtbank oordeelt hierover als volgt. Ter zitting heeft verweerder hierover opgemerkt dat met de invoering van het SCP-model de grote herverdeeleffecten voor de grote gemeenten niet specifiek zijn beoogd en voorzien. Uit de door eiseres overgelegde stukken blijkt dat de toepassing van het SCP-model voor de grotere gemeenten waaronder eiseres, waar een cumulatie van problematiek optreedt, ongunstig uitpakt in die zin dat de uitkomsten van het model een slechte aansluiting opleveren met de werkelijke bijstandsuitgaven. Onderzoeksbureau [onderzoeksbureau A] , dat als deskundige op dit gebied moet worden gekwalificeerd, wijst daarvoor als oorzaken aan het ontbreken van een aantal belangrijke objectieve kenmerken zoals het aantal alleenstaanden, een sterk ontwikkelde centrumfunctie en een afwijkende WW-populatie. Daarnaast wijst [onderzoeksbureau A] op het feit dat het door het SCP geschatte aantal huishoudens in de bijstand per type huishouden niet overeenkomt met de aantallen volgens CBS Statline. Het SCP onderschat het aantal alleenstaanden en overschat het aantal eenoudergezinnen en paren, aldus [onderzoeksbureau A] . De rechtbank vindt van groot belang wat de Raad in zijn advies van 16 juli 2015 over het verdeelmodel heeft gezegd. De Raad concludeert dat factoren als centrumfunctie en concentratie van kansarmen ten onrechte niet in het model zijn opgenomen en heeft geadviseerd om te analyseren of het model systematische fouten bevat. De Raad constateert dat de afwijkingen het grootste zijn voor gemeenten met een centrumfunctie waar cumulatie van problematiek optreedt (pag. 2 van de begeleidende brief bij het advies van de Raad). Het is niet aannemelijk dat dit alleen door beleid van gemeenten veroorzaakt wordt (pag. 3 begeleidende brief). Deze effecten worden in ieder geval gedeeltelijk verklaard door ontbrekende objectieve factoren in het model en een ‘tendens naar het gemiddelde’ van het heroverwegingsalgoritme (pag. 3 begeleidende brief ). Vanwege het niet erkennen van bepaalde (relevante) objectieve factoren worden gemeenten met een grote centrumfunctie en met een grote mate van verstedelijking systematisch benadeeld door het verdeelmodel (pag. 9 van het advies van de Raad). De Raad constateert dat het model de bijstandskans voor gemeente met een afwijkende bevolkingssamenstelling niet goed berekent (zowel naar de plus-, als naar de min-kant; pag. 9 e.v. van het advies van de Raad). De Raad doet voorstellen voor verbetering. De Raad concludeert dat het model alles bij elkaar genomen een verbetering is. De methodiek kent echter nog problemen waaronder het niet herkennen van objectieve factoren die de bijstandskans beïnvloeden. Hierdoor worden gemeenten met een regionale centrumfunctie en gemeenten waarvan de samenstelling van huishoudens en welvarendheid substantieel afwijkt van het landelijk gemiddelde systematisch benadeeld. Bij met name de grote gemeenten ontstaat een aanmerkelijk verschil tussen model en realisatie.

16. Uit analyses van de herverdeeleffecten die door het SCP zelf zijn uitgevoerd, blijkt dat eiseres er in het bijzonder ongunstig uitkomt. Door statistisch aan te sluiten bij het aantal huishoudens in een gemeente, heeft eiseres met een groot negatief herverdeeleffect te maken. De verklaring die hiervoor wordt gegeven is dat de verhouding tussen het aantal woningen en het aantal huishoudens duidelijk schever ligt dan bij de andere grote gemeenten: er zijn 20% meer huishoudens dan woningen, vermoedelijk door het grote aantal studenten in de stad Utrecht. De rechtbank stelt dan ook vast dat het SCP-model voor eiseres niet de uitkomst heeft gegenereerd die werd verwacht en te voorzien was. Eiseres wordt geconfronteerd met een korting van ruim € 20 miljoen (ruim 11%), waarvan uiteindelijk een bedrag van € 9 miljoen voor rekening van eiseres komt, terwijl ook verweerder er, blijkens de brief van verweerder aan de Tweede Kamer hierover (TK 2013-2014, 30545, 137) steeds vanuit is gegaan dat het nieuwe model weliswaar herverdeeleffecten zou hebben, maar dat die voldoende opgevangen zouden worden door de overgangs- en vangnetregeling. Een herverdeeleffect is dus weliswaar beoogd en voorzien, maar niet in deze mate. Dit bevestigt verweerder ter zitting. Verweerder erkent ter zitting tevens dat het onvoorziene herverdeeleffect dat bij de gemeente Utrecht optreedt niet is op te vangen door het voeren van gewijzigd beleid. In de beoogde prikkelwerking kan hiervoor naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende een rechtvaardiging worden gevonden, omdat dit negatieve herverdeeleffect wordt veroorzaakt door het ontbreken van objectieve factoren in het model en de bevolkingssamenstelling. Hierop heeft eiseres geen invloed en dus kan niet gezegd worden dat het tekort wordt veroorzaakt door het eigen beleid van eiseres. De rechtbank acht verder nog van belang dat inmiddels ook duidelijk is geworden dat de uitkomst uit het SCP-model van jaar tot jaar flink kan fluctueren. Immers voor het jaar 2016 is het budget voor eiseres nogmaals lager vastgesteld, uitgaande van 1000 bijstandsgerechtigden minder ten opzichte van het jaar 2015. De rechtbank ziet hierin bevestiging voor de stelling dat de uitkomst te onvoorspelbaar is en de herverdeeleffecten niet voorzienbaar en dat hierop met beleid geen invloed uitgeoefend kan worden.

17. Het SCP-model bevat een overgangs- en een vangnetregeling. Deze regeling is naar het oordeel van de rechtbank in het geval van eiseres evenwel ontoereikend. Het negatieve herverdeeleffect voor eiseres wordt hiermee onvoldoende opgevangen. De rechtbank verwijst hiervoor naar het advies van de Raad van 16 juli 2015, waarin de Raad opmerkt dat voor een kleine groep gemeenten het resterende deel van het tekort dat zij voor eigen risico moet nemen, wanneer dit zich meerjarig zou voordoen, ontwrichtend zal uitwerken op de financiële huishouding van die gemeenten. Bovendien betekent een beroep op de vangnetregeling een verlaging van het macrobudget met dat bedrag in het jaar daarna. Gelet hierop heeft de Raad ook voorgesteld om het beroep op het vangnet vanuit de Rijksbegroting aan te vullen op het macrobudget, omdat de collectiviteit van de gemeenten zo belast wordt met de gevolgen van een nog niet goed functionerend verdeelmodel. De rechtbank concludeert hieruit dat de vangnetregeling in het geval van eiseres, inderdaad geen adequate voorziening is voor het opvangen van de negatieve herverdeeleffecten.

18. De rechtbank oordeelt dat niet kan worden geconcludeerd dat het SCP-model in zijn algemeenheid in strijd is met algemene rechtsbeginselen of in het algemeen evident onredelijk uitpakt. Zoals hiervoor beschreven volgt echter uit onder meer het advies van de Raad en uit de toelichting van verweerder dat, afgezet tegen de meeste andere gemeenten waar de werkelijke kosten wel worden benaderd zoals beoogd, de toepassing van het SCP-model voor eiseres evident onredelijk uitwerkt. Toepassing van het SCP-model is in het geval van eiseres in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Artikel 6 van het Besluit PW en het daarop gebaseerde model, zoals opgenomen in de bijlage moet om die reden in het geval van eiseres buiten toepassing worden gelaten. De rechtbank heeft onderzocht of een specifiek gedeelte van het model buiten toepassing kan worden gelaten, namelijk het gedeelte waaruit de onredelijkheid van toepassing voor eiseres volgt. Echter, nu de evidente onredelijkheid van toepassing nu juist komt door het ontbreken van bepaalde objectieve factoren in het model is dat niet mogelijk. De objectieve factoren ontbreken die, waren zij wel aanwezig in het model, in het geval van eiseres tot een betere benadering zou leiden van de werkelijke bijstandskosten. Om die reden kan de rechtbank niet anders dan heel artikel 6 van het Besluit PW en het daarop gebaseerde SCP-model voor eiseres buiten toepassing verklaren.

19. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank heeft de mogelijkheden tot finale geschilbeslechting onderzocht. De rechtbank is niet in staat zelf een berekening te maken van de uitkering ten behoeve van de door eiseres te verstrekken uitkeringen PW, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 en loonkostensubsidies aan de doelgroep op basis van een bij begrotingswet vastgesteld macrobudget. Dit moet verweerder opnieuw doen. Ter zitting heeft de rechtbank verkent op welke wijze verweerder het gebrek zou gaan herstellen als de rechtbank dat zou constateren. Verweerder heeft toegelicht niet te weten op welke berekeningswijze zou moeten worden teruggevallen en moet daarvoor nader onderzoek doen. Om die reden draagt de rechtbank verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van twaalf weken. De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.

20. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

21. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).