Rechtbank Rotterdam, 20-11-2017, ECLI:NL:RBROT:2017:9033, 17/1531

Naar aanleiding van de beroepsgrond van eiseres dat dit rapport is opgemaakt door twee onbevoegde controleurs, heeft verweerder bij brief van 11 juli 2017 uittreksels van de Kamer van Koophandel overgelegd. Hierin staat vermeld dat de controleur [controleur2] bestuurder is van [bedrijf2] . en dat deze organisatie bestuurder en enig aandeelhouder is van Investiga B.V. Tevens heeft verweerder bij die brief de eerste en laatste pagina van de arbeidsovereenkomst van de controleur [controleur1] overgelegd, waaruit blijkt dat hij in vaste dienst is bij Investiga B.V. vanaf 1 januari 2012.

Naar aanleiding daarvan heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat uit de door verweerder overgelegde stukken niet blijkt dat [controleur2] aan de vereisten voldoet van bevoegd controleur zoals door de Centrale Raad van Beroep (de Raad) geoordeeld in haar uitspraken van 2 december 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4192), 1 juni 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1943) en 21 september 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:3566). Er is namelijk geen sprake van in de praktijk gegeven sturing door de minister aan de controleurs en de afwezigheid van een commercieel belang bij het resultaat van de controle door gekozen bezoldigingsafspraken. De rechtsverhouding tussen [controleur2] en het private bedrijf (Investiga B.V.) mist volgens eiseres de voor een regulier dienstverband tussen een werkgever en werknemer kenmerkende elementen van het bestaan van een gezagsverhouding en bestendigheid. De Raad heeft overwogen dat door het ontbreken van een voldoende rechtstreekse gezagsverhouding sturingsmogelijkheden onvoldoende verzekerd zijn, waardoor de zorgvuldigheid en betrouwbaarheid van het door de controleur uitgevoerde onderzoek in het gedrang kunnen komen. Voor het optreden van [controleur2] is volgens eiseres onvoldoende wettelijke grondslag aanwezig, waardoor verweerder zich niet mag baseren op de resultaten van een huisbezoek dat is verricht door deze controleur.

In artikel 1 van het Besluit van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 19 april 2012, nr. HO&S/399254, tot aanwijzing van personen belast met het toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wet Studiefinanciering 2000 (het aanwijzingsbesluit) is, voor zover hier van belang, geregeld dat de personen, werkzaam bij Investiga B.V. worden belast met het toezicht bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000. De Raad heeft in meerdere uitspraken (zie bijvoorbeeld de onder 8.2 genoemde uitspraken) geoordeeld dat artikel 9.1a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 in verbinding met artikel 5:11 van de Awb, en de bij die bepalingen horende wetsgeschiedenis, bezien in samenhang met de in de praktijk gegeven sturing door de minister aan de controleurs en de afwezigheid van een commercieel belang bij het resultaat van de controle door de gekozen bezoldigingsafspraken, een voldoende wettelijke grondslag biedt om werknemers van een private partij te belasten met het toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000. Dit betekent dat de minister een besluit tot herziening van de uitwonendenbeurs in een thuiswonendenbeurs in beginsel mag baseren op de resultaten van een huisbezoek dat is verricht door deze personen.

Uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt niet dat [controleur2] op basis van een arbeidsovereenkomst verbonden is aan Investiga B.V. De rechtbank ziet echter in dit geval aanleiding voor een extensieve interpretatie van de zinsnede “de personen werkzaam bij” in artikel 1 van het aanwijzingsbesluit. In de aangehaalde uitspraken van de Raad heeft de Raad overwogen dat het toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000 de uitoefening van een overheidstaak betreft en dat met het verlenen van toezichthoudende bevoegdheden aan personen buiten de overheid terughoudend moet worden omgegaan. De Raad heeft in die uitspraken de rechtsverhouding tussen een werknemer en het private bedrijf afgezet tegen de rechtsverhouding tussen een zzp’er, die in opdracht diensten verricht, en het private bedrijf. De rechtsverhouding tussen een zzp’er en het private bedrijf mist volgens de Raad de voor een regulier dienstverband tussen een werkgever en een werknemer kenmerkende elementen van bestendigheid en het bestaan van een gezagsverhouding. Door het ontbreken van een voldoende rechtstreekse gezagsverhouding zijn volgens de Raad sturingsmogelijkheden onvoldoende verzekerd, waardoor zorgvuldigheid en betrouwbaarheid van het door de controlerende zzp’er uitgevoerde onderzoek in het gedrang komen. De rechtbank vindt dat zich in de rechtsverhouding tussen [controleur2] en Investiga B.V. niet het risico voordoet van onvoldoende zorgvuldigheid en betrouwbaarheid van het door [controleur2] uitgevoerde onderzoek door het ontbreken van bestendigheid en sturingsmogelijkheden. [controleur2] was ten tijde van het huisbezoek dan ook bevoegd tot het houden van toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000.

De overgelegde arbeidsovereenkomst tussen controleur [controleur1] en Investiga B.V. is volgens eiseres niet volledig te controleren, nu slechts de eerste en de laatste pagina van deze overeenkomst zijn overgelegd en daaruit persoonlijke gegevens zijn verwijderd. Voorts roept bij eiseres vraagtekens op dat de arbeidsovereenkomst op een eerdere datum is opgemaakt dan deze door partijen is ondertekend.

Dat tussen Investiga B.V. en [controleur1] (ook ten tijde van het huisbezoek) een arbeidsovereenkomst bestaat, blijkt voldoende uit de door verweerder overgelegde pagina’s van die overeenkomst. Dat die overeenkomst niet volledig door verweerder is overgelegd, vindt de rechtbank wegens bescherming van de privacy van [controleur1] en Investiga B.V. aanvaardbaar. Nog daargelaten dat eiseres geen rechtsgevolg heeft verbonden aan haar stelling dat de tijd tussen het overeenkomen van de arbeidsovereenkomst en de ondertekening daarvan vragen oproept, is deze gang van zaken niet opmerkelijk of ongebruikelijk. Tot slot heeft eiseres niet onderbouwd op welke (wettelijke) grondslag haar stelling is gebaseerd dat uit de omstandigheid dat in het uittreksel van de Kamer van Koophandel, [controleur1] niet als fulltime medewerker staat vermeld bij Investiga B.V., blijkt dat [controleur1] niet als werknemer in dienst is bij Investiga B.V, zodat de rechtbank – alleen al daarom – aan die stelling geen rechtsgevolgen verbindt.

De stelling van eiseres dat de hoofdbewoner de Nederlandse taal niet goed zou spreken en niet alle vragen van de controleurs goed zou hebben begrepen, vindt de rechtbank onvoldoende om aan te nemen dat de hoofdbewoner anders heeft verklaard dan is neergelegd in de rapportage. De hoofdbewoner heeft samen met de hoofdbewoonster (zijn vrouw) de vragen van de controleurs over de woonsituatie beantwoord. Uit de rapportage blijkt niet dat de hoofdbewoners (afzonderlijk of tezamen) de vragen van de controleurs niet goed hebben verstaan of begrepen of dat zij de vragen niet goed verstaanbaar hebben kunnen beantwoorden. Bovendien heeft de hoofdbewoonster de door haar afgelegde verklaring voor akkoord ondertekend en heeft zij de vraag ‘Spreekt u goed Nederlands en begrijpt u wat wij zeggen’ met ‘Ja’ beantwoord. De vraag of zij alle vragen goed begrepen heeft, heeft zij beantwoord met ‘Jazeker’. Eiseres heeft ook in beroep niet aannemelijk gemaakt dat de weergave van de verklaring van de hoofdbewoners zoals opgenomen in het rapport onwaarheden of onjuistheden bevat. Er is dan ook geen aanleiding voor twijfel aan de door de hoofdbewoner(s) afgelegde verklaring.

Volgens vaste rechtspraak van de Raad maakt het feit dat eiseres niet aanwezig was tijdens het huisbezoek en door de controleurs niet alsnog in de gelegenheid is gesteld om een toelichting te geven op de woonsituatie, niet dat het onderzoek als onzorgvuldig moet worden beoordeeld, zoals eiseres heeft betoogd.

De kamer die aan de controleurs is getoond, is volgens eiseres wel degelijk haar kamer. Zij heeft gesteld dat de kamer overdag dient als speelkamer voor het zoontje van de hoofdbewoners. Het matras waarop eiseres slaapt, wordt dan afgehaald en tegen de muur gezet, zodat hij vrij kan spelen. De rechtbank vindt echter dat verweerder zich op grond van de bevindingen van het huisbezoek op het standpunt heeft kunnen stellen dat aannemelijk is dat eiseres ten tijde van het huisbezoek niet woonachtig was op het brp-adres. Daarvoor is van belang dat in de door de hoofdbewoners als kamer van eiseres getoonde kamer, op twee oude studieboeken na, geen tot haar te herleiden spullen zijn aangetroffen, terwijl zij al sinds 2013 op dit adres zou wonen. De kamer was, gelet op wat daar is aangetroffen (alleen speelgoed en geen persoonlijke spullen van eiseres) en wat daarover is verklaard, zeker op dat moment niet bestemd tot het (exclusief) woongebruik van eiseres en maakte niet de indruk een (slaap)kamer voor eiseres te zijn.

10. Met betrekking tot de beroepsgrond van eiseres dat verweerder in strijd met het verbod op détournement de pouvoir heeft gehandeld door reisgegevens van haar OV-chipkaart bij Trans Link Systems op te vragen, welke gegevens bovendien niet volledig en onjuist zijn, is de rechtbank van oordeel dat ook los van deze reisgegevens, gelet op hetgeen hierboven is overwogen, vaststaat dat eiseres op de datum van het huisbezoek niet woonachtig was op het brp-adres.

11. Verweerder was dus bevoegd om op grond van artikel 7.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wsf 2000, tot herziening over te gaan op grond van het feit dat te veel studiefinanciering is toegekend.

Op grond van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 vindt de herziening plaats met ingang van de datum van de laatste adreswijziging van de studerende in de brp. Eiseres heeft aangevoerd dat in 2015 ook een controle op het brp-adres is uitgevoerd, en dat haar bezwaar tegen het herzieningsbesluit en/of haar zienswijze tegen het voornemen om een boete op te leggen destijds gegrond is verklaard en is geoordeeld dat eiseres op het brp-adres woonachtig is. Gelet hierop is het volgens eiseres dan ook niet correct om haar uitwonendenbeurs met terugwerkende kracht tot en met juli 2013 te beëindigen.

Zoals de Raad in zijn uitspraak van 2 april 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1146) heeft overwogen, levert artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 een wettelijk vermoeden op dat de op een bepaald moment vastgestelde overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000 bestaat vanaf het moment waarop de studerende zijn laatste adreswijziging in de brp heeft ingeschreven. De ratio van dit wettelijk vermoeden is dat het voor het bestuursorgaan (verweerder) moeilijk is om exact te kunnen vaststellen over welke periode een studerende feitelijk niet op zijn brp-adres heeft gewoond. Artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf creëert dus een juridische fictie die is ingegeven door de bewijsnood waarin het bestuursorgaan verkeert. Een onverkorte toepassing van artikel 7.1 in verbinding met artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 is echter niet langer in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever en de strekking van de wet indien vast komt te staan dat de studerende in – een deel van – de periode voorafgaande aan de door verweerder geconstateerde overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000 feitelijk wèl woonde op het betreffende brp-adres. Gelet op de keuze van de wetgever in artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 ligt het op de weg van de studerende om daarvoor het bewijs te leveren en dit bewijs zal zodanig moeten zijn dat op grond daarvan onomstotelijk blijkt dat het wettelijk vermoeden onjuist is. Indien de studerende het onomstotelijke bewijs levert dat hij gedurende (een deel van) de periode voorafgaand aan de vastgestelde overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000 feitelijk wèl woonde op het betreffende brp-adres, dan levert onverkorte toepassing van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 een onbillijkheid van overwegende aard op en ligt het op de weg van verweerder om onder toepassing van de hardheidsclausule af te wijken van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 en daarmee over die periode van herziening af te zien.

12. Het beroep is gegrond. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het bestreden besluit te vernietigen voor zover de studiefinanciering van eiseres daarbij wordt herzien en teruggevorderd over de periode juli 2013 tot april 2016 en voor het overige in stand te laten.

13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.485,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1).