Raad van State, 04-02-2009, BH1845, 200802820/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 april 2008 in zaak nr. 07/2676 in het geding tussen:

[appellante]

en

het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.

1. Procesverloop

Bij besluit van 19 maart 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college) de aanvraag van [appellante] om een huisvestingsvergunning voor de woonruimte aan de [locatie 1] te [plaats] afgewezen.

Bij besluit van 15 juni 2007 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 4 april 2008, verzonden op 8 april 2008, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij faxbericht, bij de Raad van State ingekomen op 16 april 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 16 mei 2008.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.S. Wijling, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door H.G. Elmendorp en drs. P. Bol, ambtenaren bij de gemeente Rotterdam, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Vierde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, tot het waarborgen van bepaalde rechten en vrijheden die niet reeds in het Verdrag en in het eerste Protocol daarbij zijn opgenomen (hierna: het Vierde Protocol) heeft eenieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen.

Ingevolge het derde lid mag de uitoefening van deze rechten aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Ingevolge het vierde lid kunnen de in het eerste lid genoemde rechten ook, in bepaalde omschreven gebieden, worden onderworpen aan beperkingen die bij de wet zijn voorzien en gerechtvaardigd worden door het algemeen belang in een democratische samenleving.

Ingevolge artikel 12, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) heeft eenieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, binnen dit grondgebied, het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er zijn verblijfplaats vrijelijk te kiezen.

Ingevolge het derde lid van dit artikel kunnen de bovengenoemde rechten aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die welke bij de wet zijn voorzien, nodig zijn ter bescherming van de nationale veiligheid, de openbare orde, de volksgezondheid of de goede zeden of van de rechten en vrijheden van anderen en verenigbaar zijn met de andere in dit Verdrag erkende rechten.

Ingevolge artikel 26, eerste volzin, van het IVBPR zijn allen gelijk voor de wet en hebben zij zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet (hierna: de Hw) stelt de gemeenteraad, indien het naar zijn oordeel noodzakelijk is regelen te stellen met betrekking tot het in gebruik nemen of geven van woonruimte, of met betrekking tot wijzigingen van de woonruimtevoorraad, een huisvestingsverordening vast.

Ingevolge artikel 5, eerste volzin, van de Hw kan de gemeenteraad, voor zover dat in het belang van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte noodzakelijk is, in de huisvestingsverordening woonruimte aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mag worden genomen of gegeven indien voor het in gebruik nemen daarvan geen huisvestingsvergunning is verleend.

Ingevolge artikel 7, eerste en tweede lid, van de Hw is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 5, in gebruik te nemen of te geven voor bewoning.

Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Hw wijst de gemeenteraad in de huisvestingsverordening de categorieën van woningzoekenden aan die met het oog op een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van de woonruimte, aangewezen overeenkomstig artikel 5, voor het verkrijgen van een huisvestingsvergunning in aanmerking komen.

Ingevolge artikel 5 van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (hierna: de Wbmgp) kan de minister op aanvraag van de gemeenteraad gebieden aanwijzen waarin aan woningzoekenden op grond van de artikelen 8 en 9 eisen kunnen worden gesteld.

Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wbmgp kan de gemeenteraad, indien dat naar zijn oordeel noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van grootstedelijke problematiek in de gemeente en voldoet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit, in de huisvestingsverordening bepalen dat woningzoekenden die minder dan zes jaar voorafgaand aan de aanvraag van een huisvestingsvergunning onafgebroken ingezetene zijn van de regio waarin de gemeente is gelegen, slechts voor een huisvestingsvergunning voor het in gebruik nemen van in die verordening aangewezen categorieën van woonruimte in aanmerking komen indien zij beschikken over een inkomen op grond van het in dienstbetrekking verrichten van arbeid, een inkomen uit zelfstandig beroep of bedrijf, een inkomen op grond van een regeling voor vrijwillig vervroegd uittreden, een ouderdomspensioen als bedoeld in de Algemene Ouderdomswet, een ouderdoms- of nabestaandenpensioen als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964 of studiefinanciering als bedoeld in de Wet op de studiefinanciering 2000.

Ingevolge artikel 2.4., aanhef en onder a., van de Huisvestingsverordening 2003 (hierna: de Hvv 2003), zoals die gold ten tijde van belang, verlenen burgemeester en wethouders de huisvestingsvergunning indien de aanvrager van de huisvestingsvergunning voldoet, ingevolge artikel 2.6., aan de eisen voor toegang tot de woningmarkt.

Ingevolge artikel 2.6., tweede lid, moet de aanvrager indien hij minder dan zes jaar voorafgaand aan de aanvraag van de huisvestingsvergunning onafgebroken ingezetene is van één van de gemeenten in de Stadsregio Rotterdam, beschikken over een inkomen op grond van het in dienstbetrekking verrichten van arbeid, een inkomen uit zelfstandig beroep of bedrijf, een inkomen op grond van een regeling voor vrijwillig vervroegd uittreden, een ouderdomspensioen als bedoeld in de Algemene Ouderdomswet, een ouderdoms- of nabestaandenpensioen als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964 of studiefinanciering als bedoeld in de Wet op de studiefinanciering 2000.

Ingevolge het derde lid van dit artikel kunnen burgemeester en wethouders, indien de aanvrager niet voldoet aan de eis in het vorige lid en het weigeren van de aangevraagde huisvestingsvergunning tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden, de aangevraagde huisvestingsvergunning toch verlenen.

Ingevolge artikel 4.1. van de Hvv 2003 zijn burgemeester en wethouders bevoegd in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.

2.2. [appellante] is per 25 mei 2005 uit de gemeente Haarlemmermeer naar Rotterdam verhuisd. Zij woont met haar twee kinderen op het adres [locatie 2] en wil verhuizen naar een appartement met drie kamers op de begane grond in de Bonaventurastraat. Beide woningen bevinden zich binnen een door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) aangewezen gebied als bedoeld in artikel 5 van de Wbmgp. Niet in geschil is dat [appellante] niet gedurende zes jaar voorafgaande aan de aanvraag voor een huisvestingsvergunning onafgebroken ingezetene is geweest van de Stadsregio Rotterdam. Voorts staat vast dat het inkomen van [appellante] bestaat uit een bijstandsuitkering.

2.3. [appellante] heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de vergunning heeft kunnen weigeren. Zij betoogt dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, artikel 2.6., tweede lid, van de Hvv 2003 onverbindend is wegens strijd met bepalingen van nationaal en internationaal recht. Zij betoogt hiertoe dat deze bepaling een onaanvaardbare doorkruising vormt van het systeem van de Hw. Voorts betoogt zij dat deze bepaling in strijd is met artikel 2 van het Vierde Protocol en de artikelen 12 en 26 van het IVBPR. Ten slotte stelt zij dat de rechtbank heeft miskend dat in haar geval sprake is van een noodsituatie, waarbij de weigering van de huisvestingsvergunning een onbillijkheid van onredelijke aard oplevert.

2.3.1. Wat de gestelde doorkruising betreft heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de Hw zelf niet in een bevoegdheid van de gemeenteraad voorziet om ter bestrijding van grootstedelijke problematiek in een huisvestingsverordening eisen te stellen aan woningzoekenden die in aanmerking willen komen voor een huisvestingsvergunning. Die bevoegdheid vindt haar grondslag in artikel 8, eerste lid, van de Wbmgp. Blijkens het nader rapport (Kamerstukken II 2004-2005, 30 091, nr. 5, blz. 6) heeft de wetgever uitdrukkelijk gekozen voor het opnemen van de hier aan de orde zijnde regeling in een aparte wet en niet voor wijziging van de Hw. Daarbij speelt aan de ene kant een rol dat opname van de regeling in de Hw zelf, gelet op het primaire doel van die wet, niet een logische aanpassing daarvan zou betekenen. Anderzijds is van belang dat wijzigingen van de vigerende Hw onwenselijk worden geacht omdat een fundamentele herziening van de Hw in ontwikkeling is. Die herziening zal de nodige tijd vergen terwijl de aanpak van de problemen in de betreffende gebieden een grote urgentie kent. Artikel 2.6., tweede lid, van de Hvv 2003 vindt zijn grondslag in artikel 8, eerste lid, van de Wbmpg. Gesteld noch gebleken is dat artikel 2.6., tweede lid, van de Hvv 2003 in strijd is met artikel 8, eerste lid, van de Wbmgp. Nu de Wbmgp van later datum is dan de Hw en in het bijzonder met het oog op het stellen van nadere eisen aan het verlenen van een huisvestingsvergunning is opgesteld, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien het in de Hvv 2003 bepaalde buiten toepassing te laten wegens strijd met de Hw. Het betoog dat artikel 2.6., tweede lid, van de Hvv 2003 onverbindend is wegens strijd met het nationale recht, slaagt dus niet.

2.3.2. Het in artikel 2 van het Vierde Protocol voorziene recht op het vrijelijk kiezen van verblijfplaats mag ingevolge het vierde lid in bepaalde omschreven gebieden worden onderworpen aan beperkingen die bij de wet zijn voorzien en gerechtvaardigd worden door het algemeen belang in een democratische samenleving. Het in artikel 12, eerste lid, van het IVBPR neergelegde recht van eenieder om vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen mag ingevolge het derde lid aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die welke bij wet zijn voorzien en nodig zijn ter bescherming van de openbare orde. De Afdeling merkt daarbij op dat het begrip openbare orde in het IVBPR naast het voorkomen van ongeregeldheden, ook de publieke veiligheid, het voorkomen van criminaliteit en alle universeel geaccepteerde fundamentele principes, overeenkomstig de mensenrechten waarop een democratische samenleving is gebaseerd, omvat. De in artikel 2.6., tweede lid, van de Hvv 2003 opgenomen regeling houdt een beperking in voor [appellante] om vrijelijk haar verblijfplaats te kunnen kiezen. Onbestreden is dat deze beperking is voorzien bij wet en wordt ingegeven door het belang dat de samenleving heeft bij de leefbaarheid van de wijken in de grote steden. De Afdeling is van oordeel dat, in aanmerking genomen dat het gaat om een op grond van artikel 5 van de Wbmgp aangewezen gebied, het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de beperking haar rechtvaardiging vindt in het algemeen belang in een democratische samenleving en de openbare orde als bedoeld in artikel 12, derde lid, van het IVBPR. Het gaat om een zogeheten hotspot-gebied, waarvan niet is weersproken dat de leefbaarheid onder druk staat. De beperking ingevolge artikel 2.6., tweede lid, van de Hvv 2003 is van tijdelijke aard, namelijk maximaal zes jaar. Niet is komen vast te staan dat het huizenaanbod buiten de door de minister aangewezen gebieden in de Stadsregio Rotterdam ontoereikend is. In wat [appellante] heeft aangevoerd over de wachttijden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een andersluidend oordeel. De Afdeling betrekt daar mede bij dat ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wbmgp de minister de bevoegdheid toekomt om de aanwijzing van het gebied in te trekken als blijkt dat woningzoekenden onvoldoende mogelijkheden hebben om binnen de regio waarin de gemeente is gelegen passende huisvesting te vinden. Gelet op deze feiten en omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de aan de orde zijnde beperking niet in strijd is met de eisen van dringende maatschappelijke noodzaak en evenredigheid. De Afdeling acht derhalve met de rechtbank artikel 2.6., tweede lid, van de Hvv 2003 niet in strijd met artikel 2 van het Vierde Protocol dan wel met artikel 12, eerste lid, van het IVBPR.

2.3.3. Wat het betoog van [appellante] betreft dat artikel 2.6., tweede lid, van de Hvv 2003 strijdig is met artikel 26, eerste volzin, van het IVBPR omdat het een indirect onderscheid met zich brengt, overweegt de Afdeling als volgt. Nu in de gebieden waarop dat artikel ziet relatief veel mensen wonen die afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering, kan artikel 2.6., tweede lid, van de Hvv 2003 leiden tot een indirect onderscheid. Dat onderscheid is geoorloofd als er een objectieve en redelijke rechtvaardiging is voor het gemaakte onderscheid en het daaruit voortvloeiende verschil in behandeling. Of daarvan sprake is dient te worden beoordeeld aan de hand van de vraag of het maken van onderscheid een legitiem doel dient en proportioneel is in verhouding tot het te bereiken doel, dus een geschikt middel is om het doel te bereiken en het doel niet met andere, minder ingrijpende middelen kan worden bereikt. Met artikel 2.6., tweede lid, van de Hvv 2003 beoogt de gemeenteraad differentiatie in de wijken te bewerkstelligen om zodoende de leefbaarheid te vergroten. Gelet op de ernst van de problematiek moet het oplossen hiervan worden aangemerkt als een legitiem doel. De inkomenseis uit artikel 2.6., tweede lid, van de Hvv 2003 is de laatste maatregel van een pakket van maatregelen dat ter uitvoering van dit doel is ingevoerd. Niet of althans niet toereikend is weersproken dat de andere maatregelen op zichzelf onvoldoende effect hebben. Gelet op het feit dat de maatregel beperkt is in de tijd en niet is gebleken dat [appellante] niet elders in de gemeente of regio passende huisvesting kan verkrijgen, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college, in aanmerking nemend dat de mogelijkheid om dit middel in te zetten bij wet in formele zin door de wetgever bewust en expliciet mogelijk is gemaakt en de wetgever evenzeer heeft afgewogen of die mogelijkheid geopend moest worden naast de bestaande mogelijkheden, zich op goede gronden op het standpunt heeft kunnen stellen dat naast de al bestaande maatregelen ook dit middel noodzakelijk en proportioneel is.

2.3.4. [appellante] heeft ten slotte aangevoerd dat het college in de door haar aangevoerde omstandigheden ten onrechte geen aanleiding heeft gezien toepassing te geven aan de hardheidsclausules. Die bijzondere omstandigheden bestaan daaruit dat haar huidige woning te klein is voor haar en haar twee kinderen en dat de slechte staat van onderhoud voor overlast zorgt. Het college hanteert als beleid dat slechts in onhoudbare situaties, bijvoorbeeld wanneer sprake is van geweld, toepassing wordt gegeven aan de hardheidsclausules. In navolging van de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat daarvan in dit geval geen sprake is.

2.3.5. Gelet op al het vorenstaande heeft het college, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, de huisvestingsvergunning kunnen weigeren.

2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2009

290.