Raad van State, 06-03-2013, BZ3375, 201204249/1/A1

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 13 maart 2012 in zaak nr. 11/3280 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht.

Procesverloop

Bij besluit van 5 januari 2011 heeft het college omgevingsvergunning verleend aan [vergunninghouder] voor het slopen van de bestaande woning en het ten dele in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van een woning met garage op het perceel [locatie] te Maarssen.

Bij besluit van 29 augustus 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en heeft het college het besluit van 5 januari 2011 gehandhaafd na wijziging van de motivering.

Bij uitspraak van 13 maart 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.A. de Boer, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand, en het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht, vertegenwoordigd door mr. S. Morssink-Kizilates, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], bijgestaan door mr. J.E. Braak, advocaat te Utrecht, ter zitting gehoord.

Overwegingen

1.    De verleende omgevingsvergunning ziet op het slopen van een op het perceel staande woning en het bouwen van een woning met garage. Op een gewijzigde bouwtekening van 6 juli 2011 is een arcering op de bouwtekening aangebracht. Volgens deze bouwtekening zijn de voordeur en de entree, een kantoor, een badkamer en een slaapkamer gedeeltelijk als omgevingsvergunningvrij aan te merken. Een toilet en een meterkast zijn volgens deze tekening in het geheel omgevingsvergunningvrij. Het college heeft onder meer met toepassing van artikel 21, vierde lid, van de planvoorschriften omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend voor de slaapkamer, nu deze gedeeltelijk is voorzien buiten het bouwvlak.

2.    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) wordt, voor zover thans van belang, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, betreffende het bouwen van een bouwwerk, de omgevingsvergunning geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet.

Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt, voor zover thans van belang, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.

Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.

Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking.

Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is geen omgevingsvergunning vereist voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. voor zover op een afstand van niet meer dan 2,5 meter van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:

1° 4 meter;

2° 0,3 meter boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en

3° het hoofdgebouw.

Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 1, van die bijlage is geen omgevingsvergunning vereist voor een activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits het niet hoger is dan 5 m.

Ingevolge het ter plaats geldende bestemmingsplan "Maarssen-Dorp woongebied" rust op het perceel de bestemming "Wonen".

Ingevolge artikel 21, tweede lid, onder b, van de bij dat plan behorende voorschriften geldt ten aanzien van hoofdgebouwen op de voormelde bestemming dat:

1. deze uitsluitend mogen worden gebouwd binnen de aangegeven bouwvlakken;

2. per bouwperceel maximaal één woning is toegestaan, tenzij de gronden ter plaatse conform de nadere aanduiding "gestapeld" tevens zijn bestemd voor gestapelde woningen;

[…]

4. de kapvorm niet mag worden gewijzigd met uitzondering van het aanbrengen van dakkapellen;

5. de goothoogte en de bouwhoogte van bestaande woningen/hoofdgebouwen (waaronder begrepen herbouw of verbouw van deze woningen/hoofdgebouwen) niet meer bedraagt dan de maatvoering zoals deze bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan.

Ingevolge artikel 21, vierde lid, onder a, voor zover hier van belang, zijn burgemeester en wethouders bevoegd ontheffing te verlenen van het bepaalde in:

1. artikel 21, tweede lid, onder b, sub 1, voor het vergroten van een bouwvlak van een woning mits de afstand tot de zijdelingse perceelsgrens niet minder wordt dan 2 m of niet afneemt ten opzichte van de bestaande situatie op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan;

[…]

5. artikel 21, tweede lid, onder b, sub 4, ten behoeve van het wijzigen van de kapvorm mits een positief advies is ontvangen van een ter zake onafhankelijke deskundige;

6. artikel 21, tweede lid, onder b, sub 5, tot een goothoogte van 6 m en een bouwhoogte van 10 m (en een andere kapvorm), indien de bouw geen onevenredige afbreuk doet aan de ter plaatse aanwezige beeldkwaliteit.

3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat splitsing van de aanvraag om bouwvergunning in dit geval niet mogelijk is omdat het bouwplan een één en ondeelbaar geheel vormt. Volgens [appellant] kan een bouwplan alleen worden gesplitst indien het bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden. Hij verwijst ter staving van dit betoog naar een uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2011 in zaak nr. 201010887/1/H1. Nu de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de als vergunningvrij aangemerkte delen niet door het college bij de toetsing van de aanvraag aan het bestemmingsplan behoefden te worden betrokken, heeft zij evenmin onderkend dat het niet krachtens artikel 21, vierde lid, onder a, sub 1, van de planvoorschriften ontheffing heeft mogen verlenen, aldus [appellant]. Hij verwijst daartoe naar de afstand van het bouwplan tot de zijdelingse perceelsgrens die met inbegrip van de op de tekening als omgevingsvergunningvrij aangeduide delen, minder dan 2 m bedraagt.

3.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de op de bouwtekeningen als omgevingsvergunningvrij gemarkeerde delen van het bouwplan onderdeel uitmaken van een in beginsel ondeelbaar bouwwerk, nu deze delen vrijwel geheel geïntegreerd zijn in als vergunningplichtig aangemerkte delen van het plan en dat beide delen niet afzonderlijk van elkaar kunnen worden opgericht. De rechtbank leidt dit onder meer af uit de inrichting van de begane grond van het bouwplan en acht hierbij van belang dat de vergunningplichtige en vergunningvrije delen gelijktijdig zullen worden gebouwd en dat het college het bouwplan in zijn geheel heeft getoetst aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2003 en aan de redelijke eisen van welstand.

De rechtbank heeft vervolgens beoordeeld of de toetsing door het college van het bouwplan aan het Bouwbesluit 2003 en aan redelijke eisen van welstand tot vernietiging van het besluit van 29 augustus 2011 dient te leiden. Zij overweegt hierover dat het college bij de beslissing op de aanvraag ten onrechte het gehele bouwplan heeft betrokken in zijn toetsing aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2003. Het had de omgevingsvergunningvrije delen van dat bouwwerk alleen bij deze toetsing mogen en moeten betrekken voor zover noodzakelijk om te kunnen beoordelen of het omgevingsvergunningplichtige deel voldoet aan de eisen die het Bouwbesluit daaraan stelt, aldus de rechtbank. Het college heeft zich volgens de rechtbank dan ook ten onrechte uitgelaten over de omgevingsvergunningvrije delen van het bouwplan die voor de beoordeling van het omgevingsvergunningplichtige deel niet van belang zijn. Dit leidt evenwel niet tot een vernietiging van het besluit van 29 augustus 2011 omdat het college terecht niet aannemelijk heeft mogen achten dat het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, dus de omgevingsvergunningplichtige delen van het bouwplan, niet voldoet aan het Bouwbesluit 2003. Daarnaast is [appellant] naar het oordeel van de rechtbank door de wijze van toetsing niet geschaad in zijn positie als derde-belanghebbende.

Ten aanzien van de welstandstoetsing van het bouwplan overweegt de rechtbank dat het college bij de beoordeling van de welstand terecht het bouwwerk in zijn geheel heeft betrokken, nu volgens de rechtbank een zinvolle welstandstoets alleen kan plaatsvinden indien het gehele bouwwerk daarbij wordt betrokken.

De rechtbank overweegt voorts dat het deel van het bouwplan dat, naar tussen partijen niet in geschil is, omgevingsvergunningvrij kan worden opgericht, terecht niet is getoetst aan het bestemmingsplan. Dit betekent volgens de rechtbank dat bij de vraag of wordt voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 21, vierde lid, onder a, sub 1, van de planvoorschriften het deel dat vergunningvrij is, buiten beschouwing dient te blijven.

3.2.    De Afdeling stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat het op de bouwtekening gearceerde gedeelte van het bouwplan als omgevingsvergunningvrij als bedoeld in artikel 2 van Bijlage II bij het Bor kan worden aangemerkt. Voorts staat vast dat het college voor het gehele bouwplan vergunning heeft verleend, dat het het bouwplan in zijn geheel heeft getoetst aan het Bouwbesluit 2003 en de redelijke eisen van welstand en dat het wat betreft de toetsing van het bouwplan aan het bestemmingsplan, de omgevingsvergunningvrije delen van het bouwplan buiten beschouwing heeft gelaten.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 oktober 2011 in zaak nr. 201010887/1/H1) is splitsing van een bouwplan dat uit verschillende onderdelen bestaat, waaronder mogelijk op zichzelf beschouwd niet-vergunningplichtige onderdelen, in beginsel niet mogelijk. Het bouwplan dient als één geheel te worden beschouwd. Een bouwplan kan alleen worden gesplitst indien het bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden. Van belang is of de inwerkingtreding van de Wabo verandering heeft gebracht in deze splitsingsmogelijkheden en of de rechtbank het college terecht is gevolgd in het maken van een onderscheid in de toetsing van het bouwplan. De Afdeling beantwoordt beide vragen ontkennend en overweegt daartoe het volgende.

Uit de tekst van de Wabo, de Memorie van Toelichting bij de Wabo (Kamerstukken II 2006/2007, 30 844, nr. 3, blz. 37-38) en de Nota van Toelichting bij het Bor valt niet af te leiden dat over het splitsen van een bouwplan ten gevolge van de invoering van de Wabo anders dient te worden geoordeeld dan voor inwerkingtreding van de Wabo. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de wetgever in de Nota van Toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 133) wel heeft verduidelijkt dat gedurende de bouw van een hoofdgebouw omgevingsvergunningvrije wijzigingen kunnen worden aangebracht. Daartoe is in de definitie van ‘bijbehorend bouwwerk’ in artikel 1 van Bijlage II bij het Bor het woord 'bestaand' geschrapt. Naar het oordeel van de Afdeling kan hieruit niet worden afgeleid dat daarmee is beoogd de splitsing van een bouwplan toe te staan. De wetgever heeft blijkens de Nota van Toelichting bij het Bor slechts beoogd te waarborgen dat bijbehorende bouwwerken gedurende hetzelfde bouwproces als het hoofdgebouw, dat wil zeggen direct na, gelijktijdig of in hetzelfde bouwproces of kort ervoor, gebouwd mogen worden.

Het bouwplan zoals dat is aangevraagd, waarbij onder meer een slaapkamer wordt gesplitst in een omgevingsvergunningvrij en omgevingsvergunningplichtig deel, kan niet worden aangemerkt als een bouwplan dat bestaat uit onderdelen die in functioneel en in bouwkundig opzicht van elkaar te onderscheiden zijn. De slaapkamer maakt zowel in functioneel als bouwkundig opzicht deel uit van de eerste bouwlaag van de woning. Het betoog van [appellant] dat splitsing van de aanvraag om omgevingsvergunning niet mogelijk is, is dan ook terecht voorgedragen.

Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan wat betreft de toetsing aan artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, per weigeringsgrond kan worden gesplitst. Indien een aanvraag om omgevingsvergunning niet kan worden gesplitst, dient het college bij de beoordeling van het bouwplan te toetsen aan ieder van de in artikel 2.10, aanhef en eerste lid, van de Wabo genoemde weigeringsgronden en wordt daarbij geen onderscheid gemaakt tussen omgevingsvergunningvrije dan wel omgevingsvergunningplichtige delen. Hierbij is van belang dat het een aanvrager om omgevingsvergunning vrij staat, al dan niet in overleg met het college, omgevingsvergunningvrije  onderdelen van het bouwwerk dat hij wenst te realiseren buiten de aanvraag te laten.

De door het college ter zitting van de Afdeling geuite vrees dat het handhavend dient op te treden tegen het bouwen in afwijking van de omgevingsvergunning wanneer de omgevingsvergunningvrije onderdelen die gebouwd worden geen onderdeel uitmaken van de verleende omgevingsvergunning is ongegrond. Het college dient te beslissen op grondslag van de aanvraag waarvan, zoals hiervoor is overwogen, de vergunningvrije gedeelten onlosmakelijk deel uitmaken. Daarvan uitgaande dient het de verleende omgevingsvergunning alsnog te herroepen, danwel in stand te laten met toepassing van één van de bevoegdheden om van het bestemmingsplan af te wijken als bedoeld in artikel 2.12 van de Wabo.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft de rechtbank niet onderkend dat het college bij de toetsing van het bouwplan ten onrechte een onderscheid heeft gemaakt tussen omgevingsvergunningplichtige en omgevingsvergunningvrije onderdelen van het bouwplan. Het college diende immers bij de beoordeling of het met toepassing van artikel 21, vierde lid, onder a, sub 1, van de planvoorschriften omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan zou kunnen verlenen, de in de aanvraag als omgevingsvergunningvrij aangeduide gedeelten te betrekken. Het college was niet bevoegd in afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 21, vierde lid, onder a, sub 1, omgevingsvergunning te verlenen, nu het bouwplan, met de daarbij inbegrepen als omgevingsvergunningvrij gearceerde gedeelten, is voorzien op een afstand van minder dan 2 m tot de zijdelingse perceelgrens.

Het betoog slaagt.

4.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen ontheffing heeft kunnen verlenen krachtens artikel 21, vierde lid, onder a, sub 5. Hij voert hiertoe aan dat de Commissie Welstand en Monumenten Midden Nederland (hierna: de welstandscommissie) niet valt aan te merken als een onafhankelijke deskundige als bedoeld in dat artikel van de planvoorschriften.

4.1.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de welstandscommissie niet kan worden aangemerkt als een onafhankelijke deskundige als bedoeld in artikel 21, vierde lid, onder a, sub 5, van de planvoorschriften. Gelet op haar samenstelling en op de expertise die zij in verband met haar taken heeft, kan de welstandscommissie worden aangemerkt als een onafhankelijke deskundige als bedoeld in het voormelde artikel van de planvoorschriften. Dat zij eveneens in het kader van de welstandbeoordeling een advies uitbrengt maakt dit niet anders.

Het betoog faalt.

5.    Daargelaten of [appellant] terecht betoogt dat niet alle seizoenen zijn meegenomen bij de beoordeling van de te verwachten schaduwhinder, heeft de rechtbank gelet op de omstandigheid dat in de bezonningsstudie de zonnestanden van 19 februari, 21 juni en 21 oktober zijn betrokken, terecht overwogen dat niet is gebleken dat het onderzoek naar de schaduwwerking van het bouwplan gebrekkig of ondeugdelijk is. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat tevens impressies zijn gemaakt van de schaduwwerking na realisering van het bouwplan op 21 januari, 21 maart, 21 juni en 21 september. Voorts heeft [appellant] niet aan de hand van concrete gegevens aannemelijk gemaakt dat een zodanige schaduwwerking van het te realiseren bouwplan zal ontstaan dat het college in zoverre niet in redelijkheid medewerking heeft kunnen verlenen aan het bouwplan.

6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou hebben behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 augustus 2011 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking.

7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 13 maart 2012 in zaak nr. 11/3280;

III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht van 29 augustus 2011, kenmerk 2/11/07027-uit/11/04811 gegrond;

IV.    vernietigt dat besluit;

V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 384,00 (zegge: driehonderdvierentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. P.A. Koppen, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2013

357-700.