Raad van State, 22-01-2014, ECLI:NL:RVS:2014:123, 201301920/1/A1

201301920/1/A1.

Datum uitspraak: 22 januari 2014

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. [appellanten sub 1], beiden wonend te Leeuwarden (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),

2. het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 januari 2013 in zaken nrs. 12/1425 en 12/1565 in het geding tussen:

[appellant sub 1]

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 21 november 2011 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen het gedeeltelijk vervangen van het dak en de dakgoten van de woning op het perceel [locatie] te Leeuwarden (hierna: het perceel) afgewezen.

Bij besluit van 19 december 2011 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het gedeeltelijk vervangen van het dak en de dakgoten van de woning op het perceel.

Bij besluit van 11 mei 2012 heeft het college het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 21 november 2011 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: besluit A).

Bij besluit van 11 mei 2012 heeft het college het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 19 december 2011 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: besluit B).

Bij uitspraak van 22 januari 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 19 december 2011 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Verder heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] tegen besluit A ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.

Het college en [appellant sub 1] hebben verweerschriften ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [vergunninghouder] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant sub 1] en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2013, waar mr. [appellanten sub 1], en het college als appellant bij de omgevingsvergunning, vertegenwoordigd door H. Veenstra en als verweerder met betrekking tot de handhaving, vertegenwoordigd door H. Helbig, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder] als partij gehoord.

Overwegingen

Ten aanzien van besluit B.

1. De woning van [appellant sub 1] vormt samen met de woning van [vergunninghouder] een twee-onder-een-kapwoning op het perceel. Het bouwplan heeft betrekking op het gedeeltelijk vervangen van het dak en de dakgoten van de woning van [vergunninghouder].

2. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand.

Het college heeft, onder verwijzing naar de laatste volzin van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), de gevraagde omgevingsvergunning evenwel niet geweigerd, omdat het van oordeel is dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.

Het heeft aan dit oordeel ten grondslag gelegd dat het college door [vergunninghouder] bij brief van 1 augustus 2011 mee te delen dat het bouwplan vergunningsvrij was, bij [vergunninghouder] het vertrouwen heeft gewekt dat voor het realiseren geen omgevingsvergunning is vereist.

Verder heeft het college aan dat oordeel ten grondslag gelegd dat het bij [vergunninghouder] het vertrouwen heeft gewekt dat het bouwplan gelegaliseerd kon worden, aangezien het zich intensief met de verbouwing van de woning op het perceel bezig heeft gehouden, zonder dat het de intentie heeft gehad de bouw stil te leggen, ook niet toen bleek dat wel een omgevingsvergunning was vereist.

Voorts heeft het college aan dat oordeel ten grondslag gelegd dat het ongedaan maken van de verbouwing tot - onevenredig - hoge kosten zou leiden en het bouwplan niet in strijd is met het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) zodat de bouwwerkzaamheden in bouwkundig opzicht verantwoord kunnen worden uitgevoerd. Verder heeft het college aan dat oordeel ten grondslag gelegd dat ook met individuele energiebesparingen, als beoogd met het bouwplan, een algemeen belang is gediend. De overheid stimuleert in haar streven naar een duurzame samenleving alle initiatieven die leiden tot energiebesparing, aldus het college.

3. De rechtbank heeft overwogen dat het bepaalde in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo letterlijk is overgenomen uit artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet, zoals die luidde voordat de Wabo in werking trad. De rechtbank heeft verder overwogen dat aanvankelijk in dat wetsvoorstel de eis werd gesteld dat slechts "om zwaarwegende redenen" mag worden afgeweken van een negatief welstandsoordeel. Deze eis is door aanvaarding van een amendement komen te vervallen (Kamerstukken 1998/1999, 26 734, nr. 3, blz. 13-15). Volgens de rechtbank kan uit het vervallen van deze eis niet worden afgeleid dat ook de eis dat slechts op grond van overwegingen van algemeen belang mag worden afgeweken van een negatief welstandsoordeel is komen te vervallen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de reden voor het laten vervallen van de eis dat sprake moest zijn van "zwaarwegende redenen" erin was gelegen dat de wetgever ondubbelzinnig wenste vast te leggen dat het eindoordeel over de vraag of de bouwvergunning al dan niet moet worden verleend, berust bij het democratisch gekozen bestuur. Volgens de rechtbank bestaat geen grond om aan te nemen dat de wetgever de bedoeling heeft gehad om de eis dat slechts mag worden afgeweken op grond van overwegingen van algemeen belang eveneens te laten vervallen. Dit leidt volgens de rechtbank tot de conclusie dat verweerder enkel bevoegd is om af te wijken van een negatief welstandsoordeel op grond van overwegingen van algemeen belang, zoals economische of maatschappelijke belangen. De rechtbank is van oordeel dat het college van het negatieve welstandsoordeel is afgeweken enkel op grond van de individuele (financiële) belangen van de vergunninghouder. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, was verweerder daartoe niet bevoegd, aldus de rechtbank.

4. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat, ondanks dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, niettemin omgevingsvergunning moest worden verleend. Het voert daartoe aan dat het op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo bevoegd is van een welstandsadvies af te wijken, ook als de motivering om gebruik te maken van deze bevoegdheid geen betrekking heeft op het algemeen belang, maar op bijzondere individuele omstandigheden die de aanvrager betreffen.

4.1. Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft in strijd is met redelijke eisen van welstand, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.

4.2. De Afdeling stelt voorop dat uit de tekst van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo niet kan worden afgeleid dat het college slechts bevoegd is om af te wijken van een negatief welstandsoordeel op grond van overwegingen van algemeen belang, zoals economische of maatschappelijke belangen. Dit kan evenmin worden afgeleid uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling, waartoe het volgende wordt overwogen.

De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit artikel een voortzetting is van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet, zoals dat artikel luidde voordat de Wabo in werking trad (Kamerstukken 1998/1999, 26 734, nr. 3, blz. 13-15) en dat voor de uitleg van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo bij de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet als hiervoor bedoeld kan worden aangesloten. In het wetsvoorstel werd aanvankelijk de eis gesteld dat burgemeester en wethouders ten aanzien van een bouwwerk waarvan de aanvraag in strijd was met redelijke eisen van welstand, slechts om zwaarwegende redenen mochten afwijken (Kamerstukken 1998/1999, 26 734, nr. 1/2, blz. 6). Volgens de toelichting bij dat voorstel gaat het bij zwaarwegende redenen om een bevoegdheid voor burgemeester en wethouders om op grond van andere overwegingen van algemeen belang, zoals economische of maatschappelijke belangen of werkgelegenheid, te kunnen afwijken van een gegeven welstandsoordeel. Vervolgens heeft de Tweede Kamer echter een amendement aangenomen op het wetsvoorstel waardoor de eis is komen te vervallen dat slechts vanwege zwaarwegende redenen mag worden afgeweken van een welstandsoordeel (Kamerstukken 2000/2001, 26 734, nr. 25). Hieruit volgt dat ook overwegingen die niet zien op het algemeen belang als motivering mogen worden gebruikt om van zo’n oordeel af te wijken. In deze wetsgeschiedenis kan derhalve geen grond worden gevonden om in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo wel het daarin niet opgenomen vereiste te lezen dat slechts op gronden ontleend aan overwegingen van algemeen belang van een negatief welstandoordeel door het bevoegd gezag mag worden afgeweken.

De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat het college slechts bevoegd is om af te wijken van een negatief welstandsoordeel op grond van overwegingen van algemeen belang, zoals economische of maatschappelijke belangen.

Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling daarom thans beoordelen of het college, ondanks dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat de gevraagde omgevingsvergunning moest worden verleend. Bij die beoordeling zal de Afdeling alsnog de overige bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden betrekken, nu de rechtbank aan de beoordeling van die gronden niet is toegekomen.

5. [appellant sub 1] betoogt dat het college in redelijkheid niet heeft mogen oordelen dat de gevraagde omgevingsvergunning moest worden verleend, ondanks dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand.

Hij voert daartoe onder meer aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het college bij [vergunninghouder] het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat dat voor het realiseren van het bouwplan geen omgevingsvergunning is vereist.

Verder voert [appellant sub 1] aan, onder verwijzing naar door hem in beroep overgelegde foto’s, dat de uitvoering van het bouwplan onverantwoord heeft plaatsgevonden en in strijd is met afdeling 3.5 van het Bouwbesluit.

Volgens [appellant sub 1] is hierdoor in zijn woning lekkage ontstaan waardoor hij in ieder geval € 40.000,00 schade heeft geleden.

Voorts voert [appellant sub 1] aan dat hij tevergeefs alternatieven heeft aangedragen voor het bouwplan. [appellant sub 1] stelt dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het college op grond van de door de welstandscommissies Hûs en Hiem en Libau uitgebrachte negatieve welstandsadviezen, de gevraagde omgevingsvergunning zou weigeren.

5.1. Bij brieven van 1 augustus 2011 heeft het college [appellant sub 1] en [vergunninghouder] meegedeeld dat voor het gedeeltelijk vervangen van het dak en de dakgoten van de woning op het perceel geen omgevingsvergunning is vereist. Verder is niet in geschil dat een ambtenaar van de gemeente meerdere malen ter plaatse de bouwwerkzaamheden heeft geïnspecteerd, maar geen bouwstop heeft opgelegd, ook niet toen bleek dat voor de bouwwerkzaamheden een omgevingsvergunning was vereist.

Daargelaten de beantwoording van de vraag of het college onder deze omstandigheden het vertrouwensbeginsel heeft geschonden, heeft het college de omstandigheden dat het bij brief van 1 augustus 2011 voormelde mededeling heeft gedaan en het geen bouwstop heeft opgelegd ondanks de meerdere inspecties ter plaatse, in redelijkheid mogen meewegen bij de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het oordeel van het college dat de gevraagde omgevingsvergunning moest worden verleend, ondanks dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand.

In het aangevoerde kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het college deze omstandigheden in redelijkheid niet heeft mogen meewegen.

5.2. Verder faalt het betoog van [appellant sub 1] dat de uitvoering van het bouwplan onverantwoord heeft plaatsgevonden en in strijd is met de artikelen 3.20, 3.21, 3.24, 3.25, of 3.26 van het Bouwbesluit. Het college heeft aan zijn oordeel dat, ondanks dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, de gevraagde omgevingsvergunning moest worden verleend mede ten grondslag gelegd dat het bouwplan voldoet aan de in het Bouwbesluit gestelde vereisten, waardoor de bouwwerkzaamheden in bouwkundig opzicht verantwoord kunnen worden uitgevoerd.

Naar de Afdeling begrijpt, heeft dit standpunt van het college geen betrekking op de beantwoording van de vraag of het gerealiseerde dak van de woning op het perceel in strijd is het Bouwbesluit, maar of het bouwplan hieraan voldoet. De stelling van [appellant sub 1] dat de uitvoering van de bouwwerkzaamheden op onverantwoorde wijze heeft plaatsgevonden en hij vanwege de bouwwerkzaamheden schade heeft geleden, kan reeds daarom niet slagen. Voor zover [appellant sub 1] bedoelt te betogen dat het bouwplan in strijd is met voormelde artikelen van het Bouwbesluit, kan hij niet in dit betoog worden gevolgd. De bouwtekeningen die deel uitmaken van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 19 december 2011 geven geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met de hiervoor vermelde artikelen van het Bouwbesluit.

5.3. Voorts betoogt [appellant sub 1] tevergeefs dat hij alternatieven heeft aangedragen voor het bouwplan. Alternatieven voor een bouwplan kunnen eerst aan de orde zijn indien een bouwplan in strijd is met een bestemmingsplan. Indien geen gronden voor weigering van de aanvraag bestaan als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo moet de gevraagde vergunning immers worden verleend. Het college diende derhalve te beslissen omtrent het verlenen van omgevingsvergunning voor het bouwplan zoals dat is aangevraagd.

5.4. Verder faalt het betoog van [appellant sub 1] dat het college jegens hem heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er namens het college concrete toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan hij het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning zou weigeren. De omstandigheid dat de welstandscommissies Hûs en Hiem bij advies van 17 oktober 2011 en Libau bij advies van 18 november 2011 ten aanzien van het bouwplan hebben geadviseerd dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, kan niet als een zodanige toezegging worden aangemerkt.

5.5. In het aangevoerde kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het college, ondanks dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, in redelijkheid niet heeft kunnen oordelen dat de gevraagde omgevingsvergunning moest worden verleend.

6. [appellant sub 1] betoogt dat het college heeft gehandeld in strijd met het fair play beginsel. Volgens [appellant sub 1] heeft het college zich niet onpartijdig opgesteld. Zo heeft het college volgens [appellant sub 1] geheime besprekingen gevoerd met [vergunninghouder] waarbij [appellant sub 1] niet was uitgenodigd en heeft het college [appellant sub 1] onjuiste en gebrekkige informatie verstrekt waardoor [appellant sub 1] op uitzonderlijk hoge kosten is gejaagd voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal. Verder heeft het college alles in het werk gesteld om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen in weerwil van twee negatieve welstandsadviezen. Voorts heeft het college financiële belangen om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, nu het college ten onrechte het vertrouwen heeft gewekt dat voor het bouwplan geen omgevingsvergunning is vereist, aldus [appellant sub 1].

6.1. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college partijdig is geweest en dat het college willens en wetens een kennelijk onjuiste beslissing in stand heeft gelaten. Dat het college heeft erkend dat het ten onrechte het vertrouwen heeft gewekt bij [vergunninghouder] dat voor het bouwplan geen omgevingsvergunning is vereist, betekent niet dat het college partijdig is geweest. Verder heeft [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat hij door gebrekkige informatieverstrekking op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd. In het aangevoerde kan daarom geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met het fair play beginsel. Dat het college financiële belangen heeft om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, wat er verder van de juistheid van deze stelling ook zij, leidt niet tot een ander oordeel.

Het betoog faalt.

7. [appellant sub 1] betoogt verder dat het college zijn verzoek tot vergoeding van de door hem in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten voor juridische bijstand ten onrechte heeft afgewezen.

7.1. Het besluit van 19 december 2011 is niet herroepen als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Het betoog faalt derhalve.

Ten aanzien van besluit A.

8. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de weigering om handhavend op te treden tegen het gedeeltelijk vervangen van het dak en de dakgoten van de woning op het perceel zonder omgevingsvergunning bij besluit op bezwaar terecht in stand heeft gelaten.

Hij voert daartoe aan dat reeds ten tijde van het primaire besluit van 21 november 2011 duidelijk was dat, mede gezien de schending door het college van het fair play beginsel en de twee negatieve welstandsadviezen, er geen legalisering van het bouwplan aan de orde zou kunnen zijn. Bovendien had het college het nemen van een handhavingsbesluit moeten laten samenvallen met het nemen van een besluit om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren, aldus [appellant sub 1].

8.1. Zoals hiervoor is overwogen onder 5.5 heeft het college, ondanks dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid mogen verlenen. Het college heeft derhalve uit de omstandigheid dat de welstandscommissies Hûs en Hiem bij advies van 17 oktober 2011 en Libau bij advies van 18 november 2011 ten aanzien van het bouwplan hebben geadviseerd dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, terecht niet afgeleid dat de legalisering van het bouwplan in dit geval niet meer aan de orde zou zijn. In het aangevoerde kan geen grond worden gevonden voor een ander oordeel. Daarbij is van belang dat, zoals hiervoor is overwogen onder 6.1, geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met het fair play beginsel. Het betoog faalt derhalve.

9. [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zijn verzoek tot vergoeding van de door hem in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten ten onrechte heeft afgewezen. Hij voert daartoe aan dat in de besluitvorming geen expliciete beslissing is genomen omtrent de vraag of voor het bouwplan een omgevingsvergunning is vereist.

9.1. Bij besluit van 11 mei 2012 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat concreet zicht op legalisering bestaat omdat bij besluit van 19 december 2011 een omgevingsvergunning was verleend voor het bouwplan. Hieruit kan worden afgeleid dat volgens het besluit van 11 mei 2012 voor het bouwplan een omgevingsvergunning is vereist.

Er doet zich derhalve geen situatie voor waarbij het primaire besluit van 21 november 2011 had moeten worden herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.

10. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover dat betrekking heeft op zaaknr. 12/1425. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant sub 1] ingestelde beroep tegen het besluit van 11 mei 2012 (besluit B) alsnog ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, voor zover aangevallen.

11. [appellant sub 1] heeft verzocht om het college met toepassing van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij heeft geleden. Nu het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 11 mei 2012 (besluit B) ongegrond is, dient dit verzoek te worden afgewezen.

12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

13. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van [appellanten sub 1] ongegrond;

II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden gegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 januari 2013 in zaak nr. 12/1425;

IV. verklaart het bij de rechtbank door [appellanten sub 1] ingestelde beroep tegen het besluit van 11 mei 2012 met kenmerk BW005/2012 - 23685/1621, ongegrond;

V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevallen;

VI. wijst het verzoek van [appellanten sub 1] om schadevergoeding af.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, ambtenaar van staat.

w.g. Polak w.g. Van Leeuwen

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2014

543.