Rechtbank Noord-Nederland, 22-01-2013, CA2812, AWB LEE 12/1425 en AWB LEE 12/1565

Locatie Leeuwarden

zaaknummers: AWB LEE 12/1425 en AWB LEE 12/1565

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 januari 2013 in de zaken tussen

en

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghouder], te [woonplaats] (hierna: de vergunninghouder).

Procesverloop

De Wet Herziening Gerechtelijke Kaart is op 1 januari 2013 in werking getreden. De rechtbanken Assen, Groningen en Leeuwarden vormen met ingang van die datum tezamen de nieuwe rechtbank Noord-Nederland. Het rechtsgebied van deze rechtbank beslaat de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen. De zaak wordt daarom verder behandeld en beslist door de rechtbank Noord-Nederland.

Bij besluit van 21 november 2011 heeft verweerder geweigerd handhavend op te treden tegen het gedeeltelijk vervangen van het dak en de dakgoten van de woning op het perceel [adres] te [woonplaats] (hierna: het perceel) zonder omgevingsvergunning.

Bij besluit van 19 december 2011 heeft verweerder de vergunninghouder omgevingsvergunning verleend voor het gedeeltelijk vervangen van het dak en de dakgoten van de woning op het perceel.

Bij besluit van 11 mei 2012 (hierna: besluit A) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het besluit van 21 november 2011 ongegrond verklaard.

Bij besluit van 11 mei 2012 (hierna: besluit B) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het besluit van 19 december 2011 ongegrond verklaard.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen de besluiten A en B. Het beroep tegen besluit A is geregistreerd onder zaaknummer 12/1565 en het beroep tegen besluit B onder zaaknummer 12/1425.

Eisers hebben bij brieven van 25 september 2012, 28 september 2012, 3 oktober 2012 en 5 oktober 2012 (twee stuks) nadere stukken overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2012. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Eisers hebben naar de zitting meegebracht [X], werkzaam bij Acro Bouw BV te Leeuwarden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De vergunninghouder is verschenen. Ter zitting heeft de bode een brief van eisers van 10 oktober 2012 overgelegd, welke op diezelfde datum aan de centrale balie van de rechtbank is afgegeven. Bij de brief is een dvd gevoegd. De rechtbank heeft deze brief en dvd niet geaccepteerd en aan eisers teruggegeven. Ter zitting is door de rechter en partijen wel een deel van de dvd bekeken. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten.

Op 17 oktober 2012 heeft de behandelend rechter een faxbericht van eisers van 11 oktober 2012 onder ogen gekregen. Dit faxbericht bevat een aanvulling op het eerder ingediende proceskostenformulier. Het faxbericht is op 10 oktober 2012 door de rechtbank ontvangen, maar niet eerder dan 17 oktober 2012 voorgelegd aan de behandelend rechter. Ook is het faxbericht niet doorgestuurd aan de andere partijen.

De rechtbank heeft het onderzoek heropend, teneinde verweerder en de vergunninghouder in de gelegenheid te stellen te reageren op de aanvulling op het proceskostenformulier.

Verweerder heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt per brief van 1 november 2012.

Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven. De rechtbank heeft het onderzoek opnieuw gesloten.

Overwegingen

Het beroep met zaaknummer 12/1425:

1. Eisers wonen op het perceel [adres] te [woonplaats]. Dit perceel is gelegen direct naast het perceel van de vergunninghouder. De woning van eisers vormt samen met de woning van de vergunninghouder een twee-onder-een-kap woning. De woning van eisers is aan de binnenzijde geïsoleerd. In de loop van 2011 heeft de vergunninghouder het dak en de dakgoten van zijn woning deels vervangen en het dak aan de buitenzijde geïsoleerd. Hierbij is het dak een aantal centimeter verhoogd en verbreed, waardoor het dak een aantal centimeters hoger en breder is geworden dan het dak van de woning van eisers en waardoor de nok is onderbroken. Het hoogteverschil tussen de daken is afgedicht met loodslabben en afgelegd met nokpannen. Daarnaast zijn de dakgoten en de boeidelen van de woning op het perceel verhoogd en verbreed, waardoor deze hoger en breder zijn dan de dakgoten en boeidelen van de woning van eisers. Dit heeft tot gevolg dat de afwatering van de daken van de woningen is gewijzigd.

2. De vergunninghouder heeft op 13 september 2011 omgevingsvergunning aangevraagd voor (het legaliseren van) het gedeeltelijk vervangen van het dak en de dakgoten van zijn woning. De welstandscommissie Hûs en Hiem heeft op 17 oktober 2011 een negatief welstandsadvies uitgebracht. Naar aanleiding van dit negatieve welstandsadvies heeft verweerder de welstandscommissie Libau gevraagd om een second opinion. Op 18 november 2011 heeft Libau eveneens een negatief welstandsadvies gegeven. Bij besluit van 19 december 2011 heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Bij besluit B heeft verweerder deze omgevingsvergunning in stand gelaten.

3. Verweerder heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat het bouwplan weliswaar in strijd is met redelijke eisen van welstand, maar dat hij van oordeel is dat de omgevingsvergunning desalniettemin moet worden verleend met toepassing van artikel 12a, eerste lid, van de Woningwet en artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daartoe heeft hij aangevoerd dat de toepassing van het welstandsbeleid voor de vergunninghouder gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Deze bijzondere omstandigheden bestaan eruit dat verweerder in eerste instantie onzorgvuldig heeft gehandeld jegens de vergunninghouder door te bevestigen dat de werkzaamheden vergunningvrij konden worden uitgevoerd. Bovendien heeft verweerder zich intensief met de verbouwing bezig gehouden, maar heeft hij nooit de intentie gehad om de bouw stil te leggen, ook niet toen bleek dat een omgevingsvergunning noodzakelijk was. Daarmee is bij de vergunninghouder het vertrouwen gewekt dat hij de bouwwerkzaamheden legaal kon uitvoeren en dat vergunningverlening niet op problemen zou stuiten. Volgens verweerder heeft de vergunninghouder te goeder trouw gehandeld toen hij een aanvang met de werkzaamheden maakte zonder te beschikken over een omgevingsvergunning. In dat kader heeft verweerder gesteld dat de wet niet duidelijk is ten aanzien van de vergunningsplicht in gevallen als het onderhavige. De door de vergunninghouder bij het Omgevingsloket Online (OLO) uitgevoerde omgevingsvergunningcheck gaf als resultaat dat voor het bouwplan geen vergunning nodig was, omdat de inhoud van de woning niet toenam. Verder acht verweerder van belang dat het bouwplan inmiddels al is uitgevoerd en het ongedaan maken daarvan tot hoge kosten zou leiden. Ook acht verweerder van belang dat de werkzaamheden bouwkundig verantwoord zijn uitgevoerd.

4. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning had moeten weigeren. Volgens eisers heeft verweerder zijn beslissing om omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het negatieve welstandsoordeel uitsluitend gebaseerd op de particuliere, economische belangen van de vergunninghouder. Volgens eisers blijkt echter uit de wetsgeschiedenis dat in het geval van strijd met redelijke eisen van welstand enkel omgevingsvergunning kan worden verleend op grond van zwaarwegender overwegingen van algemeen belang dan welstandsoverwegingen, zoals de werkgelegenheid, en niet op grond van de particuliere, economische belangen. Subsidiair hebben eisers aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat bij de vergunninghouder het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat hij het bouwplan legaal kon uitvoeren en de vergunningverlening niet op problemen zou stuiten. Bovendien heeft verweerder er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat zij ten gevolge van het bouwplan grote schade hebben geleden en nog zullen lijden.

5. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.

Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.

6. Tussen partijen is niet langer in geschil dat voor het gedeeltelijk vervangen van het dak en de dakgoten van de woning op het perceel omgevingsvergunning vereist is, omdat ten gevolge van deze verandering het bouwvolume van de woning wordt uitgebreid, zoals bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 8, aanhef en onderdeel d, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Ook is tussen partijen niet langer in geschil dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder bevoegd was gebruik te maken van de in de laatste volzin van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo neergelegde bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen, ondanks het feit dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand.

8. Uit de wetgeschiedenis blijkt dat aanvankelijk in het wetsvoorstel de eis werd gesteld dat slechts "om zwaarwegende redenen" mag worden afgeweken van een negatief welstandsoordeel. Deze eis is door aanvaarding van een amendement komen te vervallen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 734, nr. 25). De rechtbank is van oordeel dat uit het vervallen van deze eis niet kan worden afgeleid dat ook de eis dat slechts op grond van overwegingen van algemeen belang mag worden afgeweken van een negatief welstandsoordeel is komen te vervallen. Daartoe overweegt de rechtbank dat de reden voor het laten vervallen van de eis dat sprake moest zijn van "zwaarwegende redenen" erin was gelegen dat de wetgever ondubbelzinnig wenste vast te leggen dat het eindoordeel over de vraag of de bouwvergunning al dan niet moet worden verleend, berust bij het democratisch gekozen bestuur. Daarin ziet de rechtbank geen grond om aan te nemen dat de wetgever de bedoeling heeft gehad om de eis dat slechts mag worden afgeweken op grond van overwegingen van algemeen belang eveneens te laten vervallen. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder enkel bevoegd is om af te wijken van een negatief welstandsoordeel op grond van overwegingen van algemeen belang, zoals economische of maatschappelijke belangen.

9. Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat aan het bestreden besluit naast de daarin vermelde belangen van de vergunninghouder ook een algemeen belang ten grondslag ligt. Daartoe heeft verweerder aangevoerd dat hij in veel meer gevallen handhavend zou moeten optreden, indien hij in dit geval zou weigeren omgevingsvergunning te verlenen. Dit acht verweerder niet wenselijk. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de afwijking van het negatieve welstandsoordeel mede heeft gebaseerd op een algemeen belang. Het verlenen van een omgevingsvergunning in het onderhavige geval leidt niet tot een handhavingsplicht in andere gevallen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder bij de beantwoording van de vraag of handhavend moet worden opgetreden niet alleen per geval dient te beoordelen of concreet zicht op legalisatie bestaat, maar ook of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

10. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder van het negatieve welstandsoordeel is afgeweken enkel op grond van de individuele (financiële) belangen van de vergunninghouder. Gelet op hetgeen zij hiervoor heeft overwogen, was verweerder daartoe naar het oordeel van de rechtbank niet bevoegd. Hieruit volgt dat verweerder, gelet op het negatieve welstandsoordeel, ten onrechte omgevingsvergunning heeft verleend voor het gedeeltelijk vervangen van het dak en de dakgoten van de woning op het perceel. Gelet op het negatieve welstandsadvies en het ontbreken van overwegingen van algemeen belang die aanleiding geven om daarvan af te wijken, had verweerder de aanvraag om omgevingsvergunning op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo moeten afwijzen.

11. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 19 december 2011 te herroepen.

12. Eisers hebben de rechtbank verzocht verweerder met toepassing van artikel 8:73 van de Awb te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij lijden. De rechtbank is van oordeel dat zij over onvoldoende gegevens beschikt om het verzoek tot schadevergoeding te beoordelen. Daarom zal zij het onderzoek met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Awb heropenen ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de omvang van de schadevergoeding (een zogenaamde schadestaatprocedure).

13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

14.1 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, veroordeelt zij verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten.

14.2.1 Eisers hebben de rechtbank verzocht verweerder te veroordelen in de daadwerkelijk door hen gemaakte kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

14.2.2 Het uitgangspunt van het op artikel 8:75 van de Awb gebaseerde Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) bij vergoeding van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is dat een forfaitaire vergoeding wordt toegekend. Op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb kan hiervan in bijzondere omstandigheden worden afgeweken.

14.2.3 Blijkens de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763, p. 10) moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van het forfaitaire vergoedingsstelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd.

14.2.4 Van een dergelijk uitzonderlijk geval, dat aanleiding geeft tot afwijking van het forfaitaire vergoedingsstelsel, is in dit geval naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtbank is niet gebleken dat eisers uitzonderlijk hoge kosten hebben moeten maken voor (bijvoorbeeld) het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal. Naar het oordeel van de rechtbank hebben de handelwijze en besluitvorming van verweerder in dit specifieke geval eisers er niet toe gedwongen rechtshulp in te roepen waar een meer dan normale tijdsbesteding mee was gemoeid. Voorts acht de rechtbank niet aannemelijk dat verweerder willens en wetens een kennelijk onjuiste beslissing in stand heeft gelaten. De rechtbank verwijst in dit kader naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 17 april 2008 (LJN BD0245). Daarom zal de rechtbank een forfaitaire vergoeding toekennen voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

14.2.5 De rechtbank stelt de kosten voor een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op grond van het Bpb vast op € 1.416,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,00).

14.3.1 Eisers hebben de rechtbank verzocht verweerder te veroordelen in de door hen gemaakte kosten van deskundigen tot een bedrag van € 2.955,41.

14.3.2 Artikel 8:75, eerste lid, van de Awb geeft de rechtbank de bevoegdheid een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het bezwaar of beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank is van oordeel dat een deel van de door eisers geclaimde kosten niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat dit deel van de kosten is gemaakt voordat het primaire besluit van 19 december 2011 is genomen. Hieruit volgt dat deze kosten niet zijn gemaakt in verband met het bezwaar of het beroep. Dit betreft de kosten voor de rapporten van Hayma Bouwkundig Advies (hierna: Hayma) met de factuurdata 4 augustus 2011 en 29 september 2011 en de kosten voor het rapport van Sh waboadvies met factuurdatum 11 augustus 2011. Ook geldt dit voor een deel van de kosten van Hayma met de factuurdatum 7 maart 2012, te weten de kosten voor het bijwonen van een vergadering van de Centrale Adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit op 13 oktober 2011. De rechtbank schat laatstgenoemde kosten op de helft van het factuurbedrag. Hiermee komt het totaal van de kosten die op deze grond niet voor vergoeding in aanmerking komen op € 1.401,25.

14.3.3 Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) dat de kosten van een deskundige op de voet van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking komen als het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Ter bepaling of het inroepen van een deskundige redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag. De rechtbank verwijst naar een uitspraak van de ABRvS van 29 december 2010 (LJN BO9217).

14.3.4 De rechtbank is van oordeel dat eisers er niet vanuit mochten gaan dat het taxatierapport van Taxatie Team BV een relevante bijdrage zou leveren aan de beantwoording van een voor het onderhavige geschil relevante vraag. Daartoe overweegt de rechtbank dat de hoogte van de eventuele waardevermindering van de woning van eisers voor het onderhavige geschil niet relevant is. Daarom komen de kosten van dit taxatierapport ten bedrage van € 314,16 in deze procedure niet voor vergoeding in aanmerking. Wellicht komen zij wel in aanmerking voor vergoeding in het kader van de schadestaatprocedure.

14.3.5 De rechtbank is van oordeel dat de overige door eisers geclaimde kosten op grond van het in overweging 14.3.3 vermelde criterium wel voor vergoeding in aanmerking komen. Dit betreft de kosten voor het opstellen van de rapporten van Hayma van 22 maart 2012 (à € 217,80) en van Acro Bouw BV van 20 september 2012 (à € 797,30) en de kosten voor het bijwonen van de hoorzitting door een medewerker van Hayma (à € 116,00) en het bijwonen van de zitting van de rechtbank door Romkes (à € 108,90).

14.3.6 De rechtbank stelt de kosten van een deskundige die door een partij is meegebracht of aan een partij verslag heeft uitgebracht op grond van artikel 2, eerste lid, onderdeel b, van het Bpb vast op € 1.240,00.

14.4 De rechtbank stelt de verletkosten van eisers op grond van artikel 2, eerste lid, onderdeel d, van het Bpb vast op € 156,00 (tweemaal het maximale bedrag van € 78,00 per uur). De overige door eisers geclaimde verletkosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

14.5 Op grond van het voorgaande stelt de rechtbank de totale door verweerder in de procedure met zaaknummer 12/1425 te vergoeden proceskosten vast op € 2.812,00.

Het beroep met zaaknummer 12/1565:

16. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat verweerder de weigering om handhavend op te treden ten onrechte in stand heeft gelaten. Daartoe hebben zij aangevoerd dat de inmiddels verleende omgevingsvergunning moet worden vernietigd. Volgens eisers moet de weigering om handhavend op te treden ex nunc worden getoetst, hetgeen volgens hen inhoudt dat verweerder, indien de omgevingsvergunning wordt vernietigd, hun handhavingsverzoek ten onrechte heeft afgewezen.

17. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de weigering om handhavend op te treden tegen het gedeeltelijk vervangen van het dak en de dakgoten van de woning op het perceel zonder omgevingsvergunning terecht in stand heeft gelaten. Ten tijde van besluit A was voor deze activiteit omgevingsvergunning verleend. Daarom was op dat moment geen sprake van een overtreding en was verweerder dus niet bevoegd daartegen handhavend op te treden. De omstandigheid dat de omgevingsvergunning bij deze uitspraak van de rechtbank is herroepen, brengt hierin geen verandering.

18. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat verweerder hun verzoek tot vergoeding van de door hen in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten ten onrechte heeft afgewezen. Deze beroepsgrond kan niet slagen. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Het besluit van 21 november 2011 is bij besluit A niet herroepen, zodat verweerder het verzoek om proceskostenvergoeding terecht heeft afgewezen.

19. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep met zaaknummer 12/1565 ongegrond is.

20. Voor een vergoeding van de proceskosten in de procedure met zaaknummer 12/1565 bestaat geen aanleiding.

21. De rechtbank overweegt ten overvloede dat ten gevolge van de vernietiging van de omgevingsvergunning sprake is van een overtreding van het in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo neergelegde verbod om een bouwwerk dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Hieruit volgt dat verweerder nu gehouden is daartegen handhavend op te treden, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. De rechtbank acht het wenselijk dat partijen, ongeacht het oordeel van de rechtbank in deze beide zaken, met elkaar in overleg treden over deze kwestie.

Beslissing

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 januari 2013.