Raad van State, 16-12-2015, ECLI:NL:RVS:2015:3832, 201500776/1/A3

201500776/1/A3.

Datum uitspraak: 16 december 2015

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 december 2014 in zaak nr. 14/2041 in het geding tussen:

[wederpartij], wonend te Dordrecht,

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 4 februari 2014 heeft het college aan [belanghebbende] meegedeeld dat haar aanvraag om een vergunning voor het onttrekken van woonruimte ten behoeve van de vestiging van een partijkantoor op het adres [locatie] te Dordrecht niet in behandeling wordt genomen, omdat geen woning wordt onttrokken aan de woningvoorraad, zodat geen vergunningplicht bestaat.

Bij besluit van 11 maart 2014 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 16 december 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 maart 2014 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. G. Boukich en mr. K Baoutou, beiden werkzaam bij de gemeente Dordrecht, is verschenen.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.

Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.

Ingevolge artikel 15 vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.

2. Het college heeft aan het besluit van 11 maart 2014 ten grondslag gelegd dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam bij vonnis van 21 maart 2013 in zaak nr. C/10/419055/KG ZA 13-161 (ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905) [wederpartij] heeft verboden zich meer dan tien keer per maand met brieven, faxen of e-mails tot de gemeente te richten. Bij brief van 12 juli 2013 heeft het college vervolgens aan [wederpartij] meegedeeld dat het de elfde brief en verdere brieven van [wederpartij] die binnen een maand worden ontvangen niet in behandeling zal nemen. Het maximum aantal van tien brieven voor de betreffende maand is bereikt. Nu het bezwaarschrift van [wederpartij] valt onder het verbod en niet is voldaan aan de voorwaarden van het vonnis, is het bezwaar niet-ontvankelijk, aldus het college.

Blijkens de toelichting van het college ter zitting bij de rechtbank is bedoeld het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren wegens misbruik van recht en derhalve overtreding van artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek.

3. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college ter zitting heeft toegelicht dat met betrekking tot de brieven van [wederpartij] die binnenkomen na de tiende door het college in één maand van hem ontvangen brief automatisch een besluit tot buitenbehandelingstelling daarvan wordt gegenereerd. Bezwaren van [wederpartij] worden met een automatisch gegenereerd besluit niet-ontvankelijk verklaard.

Naar het oordeel van de rechtbank miskent het college met deze werkwijze dat in het vonnis van 21 maart 2013 noch in het arrest van het gerechtshof Den Haag van 28 januari 2014 in zaak nr. 200.125.835/01 (ECLI:NL:GHDHA:2014:75), waarbij dat vonnis is bevestigd, is bepaald dat de door [wederpartij] ingediende brieven, verzoeken, aanvragen, klachten of bezwaarschriften niet in behandeling behoeven te worden genomen, indien deze het aantal van tien te boven gaan, maar slechts dat [wederpartij] een dwangsom verbeurt voor elke brief die dat maximum te boven gaat en die niet onder de uitzonderingen op het verbod valt.

Het besluit van 11 maart 2014, waarbij het bezwaar met toepassing van artikel 6:6, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht niet-ontvankelijk is verklaard, ontbeert een juiste grondslag.

Gelet hierop wordt het beroep gegrond verklaard en het besluit van 11 maart 2014 vernietigd. Het bezwaar is echter terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat [wederpartij] niet is aan te merken als belanghebbende. Het pand waarop de vergunningaanvraag ziet en het pand van [wederpartij] staan weliswaar in dezelfde straat, maar de afstand tussen beide is circa 950 meter. Deze afstand is te groot om [wederpartij] als belanghebbende bij het besluit van 4 februari 2014 aan te merken. Niet is gebleken van andere redenen op grond waarvan [wederpartij] als belanghebbende bij dat besluit kan worden aangemerkt. Derhalve kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. In het vorenstaande wordt echter geen grond gezien voor het oordeel dat [wederpartij] tegen beter weten in bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld. Niet is gebleken dat in eerdere procedures aan [wederpartij] is meegedeeld dat een afstand als hier aan de orde dermate groot is dat hij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, aldus de rechtbank.

4. Het college betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat [wederpartij], gelet op de veelvuldigheid van de door hem bij het college ingestelde procedures en zijn uitlatingen in brieven en e-mails aan het college, in de media en ter zitting bij de rechtbank, de procedures voert om de gemeente te dwarsbomen en schade te berokkenen en aldus de bevoegdheid om bezwaar te maken heeft misbruikt. Dit geldt volgens het college evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid beroep in te stellen, nu dat niet los kan worden gezien van het doel waarmee [wederpartij] bezwaar heeft gemaakt. Het feit dat [wederpartij] zich niets gelegen laat liggen aan het hem bij het vonnis van 21 maart 2013 en het arrest van 28 januari 2014 opgelegde verbod, maar doorgaat met het overstelpen van het college met correspondentie, sterkt het college in dit oordeel. Het wijst erop dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam om deze reden bij vonnis van 25 september 2014 in zaak nr. 458830 KG ZA 14-841 (ECLI:NL:RBROT:2014:7826) [wederpartij] wegens misbruik van recht het verderstrekkende verbod heeft opgelegd om zich meer dan twee keer per maand met brieven of op andere wijze tot de gemeente of haar medewerkers te wenden en om als gemachtigde op te treden of bijstand te verlenen bij aanvragen en het instellen van procedures waarbij de gemeente is betrokken, beide voor de duur van twee jaar en uitvoerbaar bij lijfsdwang. Bij arrest van 26 mei 2015 in zaak nr. 200.159.444-01 (ECLI:NL:GHDHA:2015:1182) heeft het gerechtshof Den Haag dit vonnis bekrachtigd, met dien verstande dat het [wederpartij] heeft verboden om zich gedurende twee jaar meer dan vijf keer per maand op genoemde wijze tot de gemeente of haar medewerkers te wenden, tenzij de in het vonnis genoemde uitzonderingsgevallen zich voordoen.

Gelet hierop behoefde op het bezwaar geen inhoudelijke besluitvorming te volgen. In het verlengde hiervan had het beroep van [wederpartij] niet-ontvankelijk moeten worden verklaard wegens misbruik van recht, aldus het college.

4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. 201311752/1/A3 en 201400648/1/A3, kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.

4.2. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het door de civiele rechter bij het vonnis van 21 maart 2013 en het arrest van 28 januari 2014 uitgesproken verbod er alleen toe kan leiden dat [wederpartij] dwangsommen verbeurt bij overschrijding van de bij het vonnis en het arrest gestelde limiet en dat in die overschrijding geen grondslag voor buitenbehandelingstelling van brieven en niet-ontvankelijkverklaring van bezwaren kan worden gevonden. Het verbod ontslaat het college dan ook niet van de plicht naar aanleiding van de ontvangst van elke brief van [wederpartij], ook van de brieven die worden ontvangen nadat de limiet in de betreffende maand is bereikt, te beoordelen of deze nader in behandeling moet worden genomen. Het college heeft dit niet onderkend.

De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat per zaak moet worden beoordeeld of misbruik van (proces)recht is gemaakt en dat moet worden getoetst of de indiening van het in geding zijnde bezwaarschrift misbruik van een wettelijke bevoegdheid inhoudt.

4.3. Bij het arrest van 28 januari 2014 heeft het gerechtshof Den Haag geoordeeld dat [wederpartij] misbruik maakt van zijn bevoegdheid bij de gemeente brieven in te dienen, omdat hij met het indienen van de zeer grote aantallen verzoeken, aanvragen, klachten en bezwaarschriften kennelijk geen ander doel heeft dan de gemeente te beschadigen. Het gerechtshof baseert dit oordeel op de volgende feiten en omstandigheden. [wederpartij] heeft de door de gemeente gestelde hoeveelheid brieven - onder meer honderden verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, bezwaarschriften en handhavingsverzoeken in 2012 en 2013 - niet betwist en geen aannemelijke verklaring gegeven voor de omstandigheid dat deze hoeveelheden spectaculair zijn toegenomen nadat hij met de gemeente in conflict is gekomen over verbeurde dwangsommen wegens illegale kamerverhuur en de executieveiling van twee van zijn panden. De door [wederpartij] gegeven verklaring dat, indien eenmaal een conflict is ontstaan, beide partijen de neiging hebben op alle slakken zout te leggen, heeft het gerechtshof ontoereikend geacht, omdat dit in redelijkheid geen verklaring kan geven voor de buitengewoon grote omvang van de inzendingen, ook indien het gerechtshof in aanmerking neemt dat een ondernemer als [wederpartij] meer conflicten met de gemeente zal hebben dan een gemiddelde ondernemer of burger. Veeleer wijzen deze aantallen erop dat [wederpartij] handelt uit wrok over de veiling van zijn panden en de gemeente daarmee een hak wil zetten. Dat dit laatste de achtergrond van de handelwijze van [wederpartij] is, wordt ondersteund door zijn uitlatingen, onder meer tegenover de media en schriftelijk tegenover de gemeente.

Ook het feit dat [wederpartij] herhaaldelijk schriftelijk bij de gemeente heeft aangekondigd talloze procedures aanhangig te zullen maken, wijst erop dat hij in ieder geval bij het overgrote deel van deze procedures geen reëel belang heeft. Het is immers onwaarschijnlijk dat [wederpartij] vooraf zou weten dat in de toekomst tussen hem en de gemeente zoveel reële geschillen zullen rijzen. Ten slotte heeft het gerechtshof aan zijn oordeel dat [wederpartij] misbruik van recht maakt ten grondslag gelegd dat hij bezwaarschriften tegen verdagingsbesluiten indient terwijl vaststaat en hij ook niet ontkent dat tegen die besluiten geen rechtsmiddel openstaat. [wederpartij] heeft geen aannemelijke verklaring gegeven voor het feit dat hij dergelijke kansloze rechtsmiddelen steeds weer aanwendt, aldus het gerechtshof.

4.4. Het college heeft zich in hoger beroep beroepen op de door het gerechtshof vastgestelde en hiervoor onder 4.3 weergegeven feiten en omstandigheden. [wederpartij] heeft die feiten en omstandigheden niet weersproken. Hiervan uitgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat in het thans voorliggende geval de misbruikintentie van [wederpartij] kan worden voorondersteld. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het in geding zijnde bezwaarschrift deel uitmaakt van een ook na deze vonnissen en arresten voortdurende stroom door [wederpartij] bij het college ingediende verzoeken, klachten, bezwaren en beroepen - in tweeënhalf jaar tijd meer dan 3.500 zaken - waarmee hij het hem door de civiele rechter opgelegde verbod negeert. [wederpartij] heeft tegenover het college, in de media en ter zitting bij de rechtbank verklaard dat hij deze hoeveelheden brieven indient met geen ander doel dan de gang van zaken bij de gemeente te frustreren en de gemeente aldus schade toe te brengen.

Gelet hierop kan bij de beoordeling of [wederpartij] in het voorliggende geval de bevoegdheid om een geschrift bij het college in te dienen heeft misbruikt, worden aangenomen dat dit het geval is, tenzij door [wederpartij] aannemelijk wordt gemaakt dat een concreet en valide belang bij het indienen hiervan bestaat.

4.5. Met het summiere en inhoudelijk tegenstrijdige bezwaarschrift, waarin slechts in vage bewoordingen wordt gesteld dat bezwaar wordt gemaakt tegen een besluit tot afgifte van een onttrekkingsvergunning en dat het college in strijd met de eigen regels het pand aan de [locatie] te Dordrecht zonder vergunning in onzelfstandige woonruimte heeft laten omzetten, heeft [wederpartij] niet aannemelijk gemaakt dat dit met een reëel doel is ingediend.

4.6. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat [wederpartij] de bevoegdheid om bezwaar te maken heeft gebruikt zonder redelijk doel of met een ander doel dan waartoe zij gegeven is, zodanig dat het aanwenden van die bevoegdheid blijk geeft van kwade trouw.

Derhalve heeft [wederpartij] misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid.

Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen, nu dat niet los kan worden gezien van het doel waarmee [wederpartij] het bezwaarschrift heeft ingediend.

De rechtbank heeft dit niet onderkend.

5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 11 maart 2014 alsnog niet-ontvankelijk verklaren.

6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 december 2014 in zaak nr. 14/2041;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.

w.g. Slump w.g. De Wilde

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2015

598.