Raad van State, 30-11-2016, ECLI:NL:RVS:2016:3166, 201600678/1/A2

201600678/1/A2.

Datum uitspraak: 30 november 2016

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 december 2015 in zaken nrs. 14/5811, 15/9, 15/28 en 15/55 in het geding tussen:

[appellant]

en

het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).

Procesverloop

Bij besluit van 23 mei 2014, kenmerk 3ID9709, heeft de raad een verzoek tot overname gehonoreerd en mr. M.G.J. Smit als advocaat aan [appellant] toegevoegd, waarbij aan [appellant] een eigen bijdrage van € 193,00 is opgelegd.

Bij besluit van 22 mei 2014, kenmerk 3ID8473, heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een toevoeging voor rechtsbijstand toegewezen en de eigen bijdrage vastgesteld op € 196,00.

Bij afzonderlijke besluiten van 2 juli 2014 heeft de raad het verzoek van [appellant] om herziening van de eigen bijdrage van deze toevoegingen afgewezen.

Bij besluiten van 20 mei 2014, kenmerk 3ID8945, en 2 juli 2014, kenmerk LJN IF2719, heeft de raad twee aanvragen van [appellant] om toevoeging voor rechtsbijstand afgewezen.

Bij afzonderlijke besluiten van 14 en 23 oktober 2014 heeft de raad de door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 17 december 2015 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.G.J. Smit, advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.J.W. Reijnders en mr. M. Doets, zijn verschenen.

Overwegingen

Bevoegdheid

1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:547) dient ingevolge artikel 24, tweede lid, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb) de aanvraag om een toevoeging te worden ingediend bij de vestiging van de raad in het ressort waar de rechtsbijstandverlener kantoor houdt. Uit deze bepaling, gelezen in samenhang met artikel 8:7, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en artikel 8, derde lid, van bijlage 2 bij de Awb, alsmede artikel 2, tweede lid, van de Wrb en het Besluit vestigingsplaatsen, vloeit voort welke rechtbank bevoegd is kennis te nemen van besluiten op bezwaar in verband met die aanvraag.

De aanvraag om een toevoeging is ingediend door mr. M.G.J. Smit, advocaat te Rotterdam. Rotterdam is gelegen in het ressort Den Haag. De aanvraag moet aldus geacht te zijn ingediend bij de vestiging van de raad te Den Haag. Dit brengt mee dat niet de rechtbank Midden-Nederland maar de rechtbank Den Haag bevoegd was kennis te nemen van het beroep tegen de besluiten van 2 juli 2014 en 14 en 23 oktober 2014.

Met het oog op een effectieve geschilbeslechting ziet de Afdeling aanleiding de aangevallen uitspraak krachtens artikel 8:117 van de Awb als bevoegdelijk gedaan aan te merken.

Aanleiding

2. [appellant] heeft door tussenkomst van zijn gemachtigde vier toevoegingen aangevraagd voor rechtsbijstand voor het voeren van verschillende procedures.

Naar aanleiding van de besluiten van de raad waarbij de aanvragen om een toevoeging zijn toegewezen, heeft [appellant] verzocht om verlaging van de eigen bijdrage met € 53,00. Aan de afwijzing van dit verzoek voor het besluit met kenmerk 3ID9709, heeft de raad ten grondslag gelegd dat sprake is van een opvolgend deskundigenoordeel. Aan de afwijzing voor het besluit met kenmerk 3ID8473, heeft de raad ten grondslag gelegd dat de zaak niet voorafgaand aan de aanvraag om een toevoeging aan het Juridisch Loket is voorgelegd.

Aan de afwijzing van het verzoek om een toevoeging met kenmerk 3ID8945, heeft de raad ten grondslag gelegd dat het geen rechtsprobleem is waarvoor de inschakeling van een advocaat noodzakelijk is. Aan de afwijzing van het verzoek om een toevoeging met kenmerk 1F2719, heeft de raad ten grondslag gelegd dat de aanvraag van elke grond is ontbloot omdat geen toereikende grond is aangevoerd en in dezelfde procedure reeds een toevoeging is verleend.

De uitspraak van de rechtbank

3. De rechtbank heeft over het besluit met kenmerk 3ID9709 geoordeeld dat de raad het verzoek van [appellant] om verlaging van de eigen bijdrage terecht heeft afgewezen. Onder verwijzing naar het beleid van de raad heeft de rechtbank geoordeeld dat sprake is van een opvolgend deskundigenoordeel omdat niet is gebleken van een dwingende reden voor overname van de toevoeging. Om die reden is de raad niet gehouden de eigen bijdrage te verlagen, aldus de rechtbank.

Over het besluit met kenmerk 3ID8473 heeft de rechtbank geoordeeld dat doorverwijzing door het Juridisch Loket heeft plaatsgevonden nadat de aanvraag om een toevoeging is gedaan. Op grond van artikel 2, zesde lid, van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand (hierna: Bebr) kan in dat geval, aldus de rechtbank, geen verlaging van de eigen bijdrage meer plaatsvinden.

Over de afwijzing van de aanvraag om een toevoeging met kenmerk 3ID8945, heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het maken van bezwaar tegen de buitenbehandelingstelling van zijn aanvraag om bijzondere bijstand een belang betreft waarvoor juridische bijstand van een advocaat noodzakelijk is. De raad heeft de aanvraag volgens de rechtbank dan ook terecht afgewezen.

Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de raad de aanvraag om een toevoeging met kenmerk 1F2719 in redelijkheid heeft kunnen afwijzen omdat de procedure betrekking heeft op een rechtsbelang waarvoor reeds een toevoeging is verleend.

De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard.

Hoger beroep van [appellant]

4. De wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

- Besluit met kenmerk 3ID9709

5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de raad in strijd met het bepaalde in artikel 2b van het Bebr een eigen bijdrage heeft opgelegd van € 193,00 in plaats van € 141,00, welk bedrag hij ten behoeve van de primaire toevoeging ook was verschuldigd.

5.1. Aan de gemachtigde van [appellant] is op 22 januari 2014 een toevoeging verleend, waarbij aan [appellant] een eigen bijdrage van € 141,00 opgelegd. Bij de toewijzing van het verzoek om overname op 23 mei 2014 is aan [appellant] een eigen bijdrage van € 193,00 opgelegd. Een verlaging van de eigen bijdrage kan op grond van artikel 2, negende lid, van het Bebr niet plaatsvinden indien sprake is van een opvolgend deskundigenoordeel. De omstandigheid dat een verlaging van de eigen bijdrage wel heeft plaatsgevonden bij de primaire toevoeging doet daar niet aan af. Gelet hierop is de hoogte van de eigen bijdrage bij toewijzing van het verzoek om overname terecht op € 193,00 gesteld.

Dit betoog faalt.

- Besluit met kenmerk 3ID8473

6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij wel heeft betwist dat doorverwijzing naar het Juridisch Loket pas heeft plaatsgevonden nadat de aanvraag om een toevoeging voor rechtsbijstand is ingediend. Voor de aanvraag is hij meermaals bij het Juridisch Loket geweest voor een doorverwijzing, maar wegens de complexiteit van de zaken heeft het Juridisch Loket geen doorverwijzing willen verstrekken, aldus [appellant].

6.1. Om in aanmerking te komen voor een verlaging van de verschuldigde eigen bijdrage voor een toevoeging als bedoeld in artikel 2, zesde lid, van het Bebr, dient de rechtzoekende, alvorens hij deze toevoeging aanvraagt, zich voor rechtshulp te hebben gewend tot het Juridisch Loket. Het Juridisch Loket stelt in dat kader aan de belanghebbende een zogenoemd diagnosedocument ter beschikking dat bij de aanvraag om een toevoeging dient te worden gevoegd.

De aanvraag om een toevoeging voor rechtsbijstand is gedaan op 30 maart 2014. Het Juridisch Loket heeft het diagnosedocument verstrekt op 4 april 2014. Nu het diagnosedocument dateert van na de datum van de aanvraag, is niet voldaan aan het bepaalde in artikel 2, zesde lid, van het Bebr, zodat [appellant] niet in aanmerking komt voor een verlaging van de eigen bijdrage. Het betoog van [appellant] dat hij zich eerder tot het Juridisch Loket heeft gewend maar hij niet is geholpen omdat de zaak te complex is, acht de Afdeling niet aannemelijk. In de aanvraag om een toevoeging is het rechtsprobleem omschreven en in een bijlage is de aanvraag toegelicht. Niet gebleken is dat [appellant] deze documenten niet kon overleggen bij het Juridisch Loket.

Dit betoog faalt.

- Besluit met kenmerk 3ID8945

7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het indienen van een bezwaarschrift bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen (hierna: het college) bijstand door een advocaat noodzakelijk was, zodat zijn aanvraag om een toevoeging ten onrechte is afgewezen. Daartoe wijst hij erop dat zijn aanvraag om bijzondere bijstand spoedeisend was en het college hem een bel- en contactverbod had opgelegd en heeft geweigerd zijn stukken in behandeling te nemen.

7.1. Uit artikel 12, tweede lid, onder g, van de Wrb volgt dat indien de aanvraag om een toevoeging voor rechtsbijstand wordt gedaan voor een belang waarvan de behartiging redelijkerwijs aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zonodig met bijstand van een andere persoon of instelling waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van de Wrb, de aanvraag wordt afgewezen.

Blijkens het besluit van het college is de aanvraag van [appellant] om bijzondere bijstand afgewezen omdat [appellant] - nadat hem daartoe een termijn is gegund - geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om de ontbrekende gegevens in te dienen. Het gaat daarbij specifiek om de civiele toevoeging van de raad voor rechtsbijstand, zo staat vermeld in de brief van het college van 12 maart 2014. Bij het ontbreken van dit stuk is de aanvraag door het college op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling gelaten.

7.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 12 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4092) komt de raad bij de vraag of de aanvraag een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, beoordelingsruimte toe. Voor de aanwending daarvan heeft de raad criteria ontwikkeld die zijn neergelegd in de Werkinstructie ‘sociale voorzieningen en overige geschillen’. Volgens die criteria wordt het aan de aanvrager zelf overgelaten bezwaar te maken tegen de afwijzing of buitenbehandelingstelling van een aanvraag om bijzondere bijstand, indien daaraan ten grondslag ligt dat niet alle gevraagde gegevens aan het college zijn overgelegd. Dit geldt ook voor de voorlopige voorziening naast het bezwaar. Slechts indien gemotiveerd wordt aangegeven dat een juridisch verweer wordt gevoerd, kan een toevoeging worden verstrekt.

In de aanvraag om een toevoeging noch in bezwaar heeft [appellant] gemotiveerd dat voor het indienen van een bezwaarschrift bij het college bijstand door een advocaat noodzakelijk is wegens het voeren van een juridisch verweer. Het betoog van [appellant] dat hij bezwaar had tegen het overleggen van gevoelige informatie, waarvoor hij met het oog op de toepassing van artikel 4:5 van de Awb bijstand van een advocaat wenste, gaat niet op nu uit de brief van 12 maart 2014 volgt dat [appellant] specifiek en uitsluitend is verzocht de civiele toevoeging van de raad voor rechtsbijstand over te leggen.

Voor zover [appellant] betoogt dat bijstand door een advocaat noodzakelijk was wegens de spoedeisendheid van de zaak en zijn onbekendheid met de mogelijkheid om een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen, overweegt de Afdeling dat in het beleid van de raad is opgenomen dat ook het indienen van een verzoek om voorlopige voorziening naast het bezwaar aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten. De Afdeling acht dit beleid in dit geval niet onredelijk.

Ook van een mogelijk verzoek om voorlopige voorziening is niet gebleken dat een juridisch verweer wordt gevoerd, waarvoor bijstand van een advocaat noodzakelijk is.

Het betoog faalt.

- Besluit met kenmerk LJN IF2719

8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het voeren van een wrakingsprocedure een rechtsbelang betreft waarvoor al eerder een toevoeging voor rechtsbijstand is verstrekt. Daartoe wijst [appellant] erop dat een wrakingsprocedure wordt behandeld bij een andere instantie dan de civielrechtelijke procedure in eerste aanleg, zodat wel sprake is van verschillende procedures en instanties. Door de afwijzing van zijn aanvraag om een toevoeging voor rechtsbijstand ontneemt de raad hem de mogelijkheid tot het voeren van een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), aldus [appellant]. Voorts handelt de raad hiermee in strijd met artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW).

8.1. Op grond van artikel 32 van de Wrb geldt een toevoeging uitsluitend voor het rechtsbelang waarvoor zij is verleend en, in het geval van een procedure, voor de behandeling daarvan in één instantie, de tenuitvoerlegging van de rechterlijke uitspraak daaronder begrepen. De raad kan een aanvraag om een toevoeging op grond van artikel 28, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wrb weigeren indien de aanvraag betrekking heeft op een rechtsbelang waarvoor de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging.

8.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 10 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3343) moeten, gelet op de tekst van artikel 28, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 32 van de Wrb, in onderlinge samenhang bezien, in geval van verschillende rechtsbelangen waarvoor rechtsbijstand wordt gevraagd, in beginsel meer toevoegingen worden verstrekt. Als er één rechtsbelang is, kan met één toevoeging worden volstaan, tenzij sprake is van behandeling van een procedure in meer dan één instantie.

Het gaat derhalve in de eerste plaats om de vraag of het verzoek om een toevoeging op hetzelfde rechtsbelang ziet als dat waarvoor eerder een toevoeging is verleend. Als dat zo is, dient vervolgens te worden bezien of sprake is van behandeling van een procedure in meer dan één instantie, waarbij naar gangbaar taalgebruik onder het begrip ‘instantie’ wordt verstaan 'aanleg' dan wel 'openbaar lichaam' of 'overheidsorgaan'.

8.3. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de omstandigheid dat de civielrechtelijke procedure en de wrakingsprocedure inhoudelijk van elkaar verschillen en daarbij onderscheiden rechtsvragen voorliggen, niet maakt dat het gaat om verschillende rechtsbelangen in de zin van de artikelen 28 en 32 van de Wrb. Daartoe heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de toevoeging die aan [appellant] is verleend voor de civiele zaak dient om zijn belangen, waaronder het recht op een eerlijke berechting, gedurende de gehele civiele procedure in eerste aanleg te behartigen. Een belangrijk aspect van het recht op een eerlijke berechting is de behandeling door een onpartijdige rechter. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het middel wraking ziet op dat aspect, aangezien dat kan worden ingezet als aan de onpartijdigheid van de behandelend rechter(s) wordt getwijfeld. Voor het oordeel dat de raad bij de weigering van de aanvraag om een toevoeging heeft gehandeld in strijd met artikel 6:162 BW ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding.

8.4. Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van de raad in strijd is met artikel 6 van het EVRM. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) heeft in onder andere de arresten van 9 oktober 1979, Airey tegen Ierland, nr. 6289/73, punt 26, en 23 maart 2010, M.A.K. en R.K. tegen het Verenigd Koninkrijk, nrs. 45901/05 en 40146/06, punt 43 (www.echr.coe.int) overwogen dat, hoewel artikel 6 van het EVRM geen recht op gratis rechtsbijstand voor min- of onvermogenden toekent buiten het geval van strafrechtelijke procedures, het daarin besloten liggende recht op toegang tot de rechter in andere rechtsgedingen, waarbij ingewikkelde feitenvaststelling of rechtsvragen aan de orde zijn, ook een verplichting voor de verdragsstaten kan meebrengen om positieve actie te ondernemen.

Uit de rechtspraak van het EHRM, zoals het arrest van 15 februari 2005, Steel en Morris tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 68416/01, punt 62 (www.echr.coe.int) volgt echter evenzeer dat deze verplichting niet betekent dat onbeperkt recht op gratis rechtsbijstand zou bestaan. Het recht op toegang tot de rechter is niet absoluut, maar mag aan beperkingen worden onderworpen. Dergelijke beperkingen mogen evenwel het recht op toegang tot de rechter niet in essentie aantasten, moeten een gerechtvaardigd doel dienen en moeten proportioneel zijn aan dat doel.

8.5. Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval aan die vereisten voldaan. Artikel 28, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 32 van de Wrb leiden alleen tot een beperking van de subsidiëring van rechtsbijstand in het geval waarin sprake is van een rechtsbelang waarvoor de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging. Die beperking schaadt het recht op toegang tot de rechter niet in essentie.

In het licht van de hiervoor vermelde jurisprudentie van het EHRM kan niet worden gezegd dat artikel 28, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 32 van de Wrb op zichzelf in strijd zijn met artikel 6 van het EVRM. Met het oog op de financiële beheersbaarheid van het systeem van gefinancierde rechtsbijstand is het gerechtvaardigd dat voor één rechtsbelang slechts één toevoeging per instantie wordt verleend.

Ten slotte zijn de gevolgen van de afwijzing van de aanvraag van [appellant] niet onevenredig in verhouding tot het daarmee te dienen doel.

Conclusie

9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.

Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.

w.g. Verheij w.g. Fenwick

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2016

608.

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 4:5

1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:

(...)

c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,

mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.

Wet op de rechtsbijstand (Wrb)

Artikel 12

2. Rechtsbijstand wordt niet verleend indien:

(...)

g. het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet.

Artikel 28

1. Het bestuur kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag:

(...)

b. betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging.

Artikel 32

De toevoeging geldt uitsluitend voor het rechtsbelang ter zake waarvoor zij is verleend en, in het geval van een procedure, voor de behandeling daarvan in één instantie, de tenuitvoerlegging van de rechterlijke uitspraak daaronder begrepen.

Artikel 35

1. Tenzij bij algemene maatregel van bestuur anders is bepaald, is de rechtzoekende een eigen bijdrage verschuldigd voor de verlening van rechtsbijstand.

2 De regels omtrent de eigen bijdrage, alsmede de hoogte van de eigen bijdrage worden bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld.

Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand (Bebr)

Artikel 2

6. Indien aan een rechtzoekende, alvorens deze een toevoeging aanvraagt, in persoon rechtshulp is verleend met betrekking tot zijn individuele rechtsbelang door een voorziening als bedoeld in artikel 7, tweede lid, of artikel 8, tweede lid, van de wet, en in het kader daarvan een diagnosedocument is opgesteld en aan de rechtzoekende ter beschikking is gesteld, wordt de op grond van het eerste, tweede onderscheidenlijk vijfde lid verschuldigde eigen bijdrage met € 53,- verlaagd.

(...)

9. In de gevallen bedoeld in de artikelen 2b en 2c, vindt de verlaging van de eigen bijdrage, genoemd in het zesde, zevende en achtste lid, geen toepassing.

Artikel 2b

Met inachtneming van artikel 2, negende lid, is de rechtzoekende ingeval van een opvolgend deskundigenoordeel opnieuw een eigen bijdrage verschuldigd die gelijk is aan de eigen bijdrage die de rechtzoekende verschuldigd is ten behoeve van de toevoeging, tenzij het bestuur op grond van artikel 6, eerste of tweede lid, geen eigen bijdrage heeft opgelegd. In laatstgenoemde gevallen is artikel 6, derde lid van toepassing.