Raad van State, 21-12-2016, ECLI:NL:RVS:2016:3386, 201604830/1/R4

201604830/1/R4.

Datum uitspraak: 21 december 2016

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Loren Holding B.V., Bioscoop Exploitatie Leeuwarden B.V. en Verenigde Nederlandse Bioscopen B.V., alle gevestigd te Leeuwarden, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid CineTivo Vastgoed B.V., gevestigd te Gorredijk, (hierna: Loren Holding B.V. en andere)

appellanten,

en

de raad van de gemeente Leeuwarden,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 9 mei 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Leeuwarden-Bioscoop Harmonieplein" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben Loren B.V. en andere beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Loren B.V. en andere en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2016, waar Loren B.V. en andere, vertegenwoordigd door mr. P. Tuinman, commissaris bij Loren B.V., bijgestaan door mr. W. Sleijfer, advocaat te Leeuwarden, en ing. J.J. Jansen, adviseur bij Rho Adviseurs, en de raad, vertegenwoordigd door drs. R.P.A. Otte, H. Cornelis en G.W.A. Schakel, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord Pathé Theatres B.V. (hierna: Pathé), vertegenwoordigd door ir. B.P. van der Schans, adviseur bij Pathé, en bijgestaan door mr. H. Wiersema, advocaat te Rotterdam.

Overwegingen

Het plan

1. Het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe bioscoop met zeven zalen en ongeveer 1000 tot 1200 stoelen op het Harmonieplein, tussen het gerechtshof en de schouwburg De Harmonie, in het centrum van Leeuwarden. De bioscoop zal worden geëxploiteerd door Pathé.

Beroep appellanten

2. Loren B.V. en andere zijn eigenaren en exploitanten van twee bioscopen in het centrum van Leeuwarden, Cinema Bioscoop en Tivoli Bioscoop. Zij zijn derhalve concurrenten van Pathé. Cinema heeft 5 zalen met in totaal 480 stoelen. Tivoli heeft 4 zalen met in totaal 910 stoelen. Loren B.V. en andere vrezen dat de nieuwe bioscoop gevolgen heeft voor de exploitatie van deze twee bioscopen en keren zich daarom tegen het plan. Samengevat betogen zij dat zich strijd voordoet met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en dat bovendien sprake is van ongeoorloofde staatssteun.

Toetsingskader

3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

Ladder voor duurzame verstedelijking

4. Loren B.V. en andere betogen dat niet is voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Volgens hen bestaat geen behoefte aan een extra bioscoop in Leeuwarden, waardoor leegstand zal ontstaan. Zij verwijzen in dit verband naar de Memo beoordeling laddertoets ontwerpbestemmingsplan "Leeuwarden-Bioscoop Harmonieplein" van Rho van 15 februari 2016, die is opgesteld in verband met het ontwerpbestemmingsplan, en de Memo beoordeling laddertoets bestemmingsplan "Leeuwarden-Bioscoop Harmonieplein" van Rho van 24 juni 2016 (hierna: de memo van Rho), die naar aanleiding van de vaststelling van het plan is opgesteld. Zij brengen naar voren dat het bestaande aanbod de vraag naar bioscoopbezoek reeds overtreft. De vestiging van een nieuwe bioscoop leidt daarom tot een aanzienlijk overaanbod. Dit heeft volgens hen onaanvaardbare leegstand tot gevolg waarmee het winkelhart van Leeuwarden ernstig wordt aangetast. Zij brengen verder naar voren dat geen van de bij hen in bezit zijnde bioscooppanden voor detailhandel kan worden gebruikt. Daarbij verwijzen zij naar de Haalbaarheidsstudie herbestemmen bioscopen Nieuwestad 38-42 en 85-87 Leeuwarden van W2N engineers van 26 juli 2016 (hierna: Haalbaarheidsstudie van W2N) en het rapport herontwikkeling Nieuwestad 85-87 te Leeuwarden en Bagijnestraat 58a Bioscoop Tivoli en het rapport Herontwikkeling Nieuwestad 38-42 te Leeuwarden Bioscoop Cinema, beide van BruZan Projecten B.V. van 14 september 2016 (hierna tezamen: rapporten van BruZan Projecten.

5. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en

c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, wordt onder ‘bestaand stedelijk gebied’ verstaan: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.

Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid en onder i, wordt onder stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.

6. Het plan maakt een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, van het Bro, zodat ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro in de toelichting bij het plan dient te zijn beschreven dat de uitbreiding voorziet in een actuele regionale behoefte.

7. De raad betoogt dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de weg staat aan de vernietiging van het plan vanwege het betoog van appellanten over artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.

7.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond, dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

7.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met deze bepaling de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

7.3. Loren B.V. en andere zijn werkzaam als concurrent in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als de in het plan voorziene bioscoop. Voorts zijn de bioscopen van Loren B.V. en andere gevestigd in het centrum van Leeuwarden nabij het plangebied. Naast deze bioscopen is in het centrum van Leeuwarden voorts nog het filmtheater Slieker Film gevestigd. Loren B.V. en andere stellen dat als gevolg van het plan leegstand kan ontstaan in de bestaande bioscooppanden. De eventuele leegstand van één van deze panden kan relevant zijn voor het ondernemersklimaat. Loren B.V. en andere hebben er met het oog op hun ondernemingsklimaat daarom belang bij leegstand te voorkomen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van Loren B.V. en andere. Dat zij ook als concurrent werkzaam zijn in hetzelfde marktsegment als Pathé leidt in dit geval niet tot een ander oordeel, nu Loren B.V. en andere in deze procedure niet alleen opkomen voor hun concurrentiebelangen.

8. In de plantoelichting is ingegaan op de ladder voor duurzame verstedelijking, die is opgenomen in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Daarbij wordt verwezen naar de rapportage Ladder voor duurzame verstedelijking Pathé bioscoop Harmonieplein in Leeuwarden van Bügel Hajema van 16 december 2015 (hierna: de rapportage van Bügel Hajema), dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd. Volgens deze rapportage voorziet het plan, waarmee de vestiging van een zogeheten multiplex bioscoop wordt mogelijk gemaakt, in een actuele regionale behoefte en is niet te verwachten dat onaanvaardbare leegstand zal ontstaan.

9. In de door Loren B.V. en andere overgelegde memo van Rho, die ziet op het vastgestelde plan en een actualisatie is van de memo van Rho die naar aanleiding van het ontwerpplan is opgesteld, staat dat de bevolkingsgroei in de provincie Friesland slechts gering is en bovendien na 2030 zal krimpen. Volgens de memo is een toename van het aantal bioscoopstoelen daarom niet gerechtvaardigd. Niet is verder onderbouwd waarom door het toevoegen van een nieuwe bioscoop het aantal bezoekers in Leeuwarden zal toenemen, aldus de memo. De bestaande capaciteit is voorts volgens de memo voldoende om een eventuele groei van het aantal bezoekers tot meer dan 500.000 op te vangen. Daartoe wordt verwezen naar het jaarverslag van de Nederlandse Vereniging van Bioscoopexploitanten van 2015 waaruit volgt dat in de steden Groningen, Enschede en Delft een hogere bezetting per stoel wordt gehaald dan in Leeuwarden. Volgens de memo volgt daaruit ook dat het aantal stoelen op landelijk niveau sterker toeneemt dan het bioscoopbezoek. Het toevoegen van het aantal stoelen door de nieuwe bioscoop leidt in ieder geval niet tot een groei van het aantal bezoekers, aldus de memo. Het zorgt volgens de memo juist voor een afname van het aantal bezoekers bij bestaande bioscopen en dalende bestedingen per stoel waardoor de nieuwe bioscoop de bestaande bioscopen zal verdringen. Daarbij wordt verwezen naar gegevens uit 2015 van de Rabobank. In de memo van Rho wordt verder naar voren gebracht dat in de rapportage van Bügel Hajema ten onrechte enkel is gekeken naar het inwoneraantal en geen rekening is gehouden met de leeftijdsopbouw in de verschillende regio’s. Volgens de memo heeft Leeuwarden een relatief jonge bevolking en onder die groep is het bioscoopbezoek juist afgenomen. Ten slotte wordt in de memo opgemerkt dat het opmerkelijk en discutabel is om, zoals in de rapportage van Bügel Hajema is gedaan, twee verschillende benchmarks toe te passen.

10. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:715, zal in het kader van de toepassing van de ladder voor duurzame verstedelijking van geval tot geval moeten worden bezien welk regionaal schaalniveau past bij de stedelijke ontwikkeling waarin het plan voorziet. In de rapportage van Bügel Hajema wordt verwezen naar de Quick Scan bioscoopmarkt van LAgroup van 16 december 2015 (hierna: Quick Scan). Daarin is wat betreft de afbakening van de regio uitgegaan van een verzorgingsregio die bestaat uit een gebied met een straal van maximaal 30 kilometer van de voorziene ontwikkeling, omdat, aldus de Quick Scan, volgens statistieken bij bioscoopbezoek ruim 90% van de bezoekers minder dan 30 kilometer reist om de bioscoop te bezoeken. Loren B.V. en andere hebben de Quick Scan voor zover het om deze afbakening gaat, niet bestreden.

In de Quick Scan is voor het bepalen van het aanbod een vergelijking gemaakt met de regio’s rondom de gemeenten Emmen, Zwolle, Alkmaar, Ede en Maastricht, vanwege overeenkomsten tussen deze gemeenten en de gemeente Leeuwarden wat betreft het inwoneraantal, de ligging buiten de Randstad, het ontbreken van een stad van redelijke omvang binnen een straal van ongeveer 20 kilometer en de aanwezigheid van een bioscoop met tenminste 7 zalen. Voor het bepalen van het effect van de komst van een multiplexbioscoop in Leeuwarden zijn de effecten van deze ontwikkeling in de gemeenten van vijf middelgrote steden, te weten Enschede, Groningen, Tilburg, Ede en Haarlem, betrokken. LAgroup heeft in haar door de raad overgelegde Aanvullende notitie bioscoopmarkt regio Leeuwarden van 16 juli 2016 (hierna: Aanvullende notitie van LAgroup) het toepassen van deze twee verschillende benchmarks toegelicht door te wijzen op de te bereiken onderscheiden doelen van vergelijking. De eerste vergelijking betreft het onderzoeken van de verhouding tussen het aanbod en het inwoneraantal in regio’s die zo vergelijkbaar mogelijk zijn met de regio Leeuwarden en de tweede vergelijking ziet op de effecten van de komst van een multiplexbioscoop in de gemeenten van vijf middelgrote steden waar voorheen enkel een verouderd aanbod beschikbaar was. Daarbij wijst LAgroup erop dat de in de memo van Rho gemaakte vergelijking van Leeuwarden met Delft, Groningen en Enschede niet opgaat omdat Leeuwarden, anders dan Delft, Groningen en Enschede, geen multiplex bioscoop heeft en bovendien geen stad met een universiteit is. Voorts heeft LAgroup volgens de Aanvullende notitie de leeftijdsopbouw van Leeuwarden alsnog onderzocht en vergeleken met het gemiddelde van de vijf regio’s van Emmen, Zwolle, Alkmaar, Ede en Maastricht. Daaruit volgt dat er geen grote verschillen zijn tussen Leeuwarden en het gemiddelde van de vergelijkingsregio’s wat de verschillende leeftijdscategorieën betreft.

De Afdeling ziet gelet op de toelichting in de Aanvullende notitie van LAgroup in hetgeen Loren B.V. en andere hebben aangevoerd onder hun verwijzing naar de memo van Rho geen grond voor de conclusie dat de raad zich wat de vergelijking van de regio’s betreft in zoverre niet in redelijkheid op de Quick Scan van LAgroup, waar de rapportage van Bügel Hajema naar verwijst, heeft kunnen baseren.

11. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2014, nr. ECLI:NL:RVS:2014:743, dient bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan niet een zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden. De omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot een overaanbod in een bepaalde branche - in dit geval de branche voor bioscopen - betekent daarom op zichzelf niet al dat de ontwikkeling in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro.

12. Volgens de Quick Scan ligt de bioscoopdichtheid in Friesland onder het Nederlands gemiddelde. Voorts is het aanbod in de regio, bezien op grond van stoeldichtheid, lager dan het gemiddelde van de ter vergelijking gebruikte regio’s van Emmen, Zwolle, Alkmaar, Ede en Maastricht. Daarbij is geen prognose van de inwoneraantallen gemaakt, omdat er volgens de Quick Scan geen reden is om aan te nemen dat er tussen de vergelijkingsgebieden significante verschillen zullen zijn in de ontwikkeling van het inwoneraantal. Dit wordt in de memo van Rho of anderszins door Loren B.V. en andere niet gemotiveerd betwist. Het aanbod in Leeuwarden zal zich door de komst van een multiplexbioscoop ontwikkelen van een achterstand naar een kleine voorsprong in stoeldichtheid ten opzichte van de ter vergelijking gebruikte vijf regio’s, aldus de Quick Scan.

Volgens de Quick Scan wijst onderzoek naar de effecten van de komst van een multiplex bioscoop in de gemeenten van de vijf middelgrote steden Enschede, Groningen, Tilburg, Ede en Haarlem uit dat als gevolg van het toegenomen aanbod het aantal bezoeken per inwoner per jaar is toegenomen met gemiddeld 70% door een stijging van de stoeldichtheid met gemiddeld 83%. Ook de gemiddelde stoelbezetting steeg in deze gebieden met meer dan 10%. De toename wordt veroorzaakt door het grote aantal doeken in de bioscopen en de veelal betere kwaliteit van bijvoorbeeld stoelen, beeld en geluid ten opzichte van het bestaande aanbod, aldus de Quick Scan. Daarbij geeft de naamsbekendheid van Pathé een extra impuls, zo staat in de Quick Scan. Naar verwachting zal de vestiging van een bioscoop van Pathé in Leeuwarden een soortgelijk effect hebben, mede door de goede situering van de bioscoop in het uitgaansgebied van Leeuwarden, het huidige aanbod in oudere bioscopen met een beperkt aantal zalen en de hoge kwaliteit van het toekomstige aanbod. Wanneer de animo in Leeuwarden in dezelfde verhouding stijgt als in Enschede, Groningen, Tilburg, Ede en Haarlem, dan stijgt het aantal bioscoopbezoeken van 2,4 naar 3,7 per inwoner per jaar, waardoor het jaarlijks aantal bezoeken stijgt met 141.000. Indien de stoelbezetting toeneemt in dezelfde verhouding, een gemiddelde van 10%, als in deze gebieden dan is er een potentiële groei van 211.000 bezoeken, aldus de Quick Scan. Daarom wordt volgens de Quick Scan voorzien in een regionale behoefte.

In de Aanvullende notitie van LAgroup staat dat uit de in de memo van Rho gemaakte vergelijking met Delft, Groningen en Enschede niet de conclusie kan worden getrokken dat de bestaande bioscopen in Leeuwarden ook zouden kunnen voorzien in een groei van het aantal bioscoopbezoekers, zodat uit deze vergelijking niet volgt dat er geen behoefte bestaat aan de nieuwe bioscoop. In de Aanvullende notitie wordt er in dit verband op gewezen dat Leeuwarden, anders dan deze steden, geen stad met een universiteit is en geen multiplex bioscoop heeft. In de Aanvullende notitie staat verder dat in 2015 de bioscopen van Pathé in Nederland een ruim twee maal hogere stoelbezetting hadden dan alle onafhankelijke bioscopen en filmhuizen samen. Volgens de Aanvullende notitie wordt de hoge stoelbezetting in Delft, terwijl Delft over minder stoelen beschikt dan Leeuwarden, zoals in de memo van Rho naar voren wordt gebracht, juist veroorzaakt door een multiplex bioscoop van Pathé die 90% van het aanbod verzorgt. In Groningen is de stoelbezetting ook hoog vanwege het aantal multiplex bioscopen, waaronder een bioscoop van Pathé, aldus de Aanvullende notitie. In Enschede zijn ook multiplex bioscopen aanwezig. Omdat er in Enschede geen bioscoop van Pathé is, is de stoelbezetting daar echter lager dan in Delft, zo staat in de Aanvullende notitie.

Voorts is volgens de Aanvullende notitie, waarbij evenals in de memo van Rho wordt verwezen naar cijfers van de Nederlandse Vereniging van Bioscopen en Filmtheaters, in de afgelopen drie jaar niet gebleken van een daling van de stoelbezetting op landelijk niveau. Aan de stelling in de memo van Rho dat op landelijk niveau het aantal stoelen sterker toeneemt dan het bioscoopbezoek kan daarom, zo volgt uit de Aanvullende notitie, niet de conclusie worden verbonden dat er geen vraag is naar de nieuwe bioscoop.

13. De Afdeling ziet, gelet op de toelichting in de Aanvullende notitie van LAgroup, in hetgeen Loren B.V. en andere naar voren hebben gebracht onder verwijzing naar de memo van Rho, geen grond voor het oordeel dat de rapportage van Bügel Hajema, waarin wordt verwezen naar de Quick Scan van LAgroup, wat betreft het bepalen van het aanbod en de vraag zodanig afwijkt van hetgeen redelijkerwijs is te verwachten dat de raad zich hier bij de vaststelling van het plan niet op heeft mogen baseren.

14. Volgens de memo van Rho zal de nieuwe bioscoop langdurige leegstand tot gevolg hebben. In de memo staat dat aannemelijk is dat de bestaande bioscopen zullen sluiten. Indien beide bestaande bioscooppanden van Loren B.V. en andere leeg komen te staan zal het leegstandspercentage oplopen tot 21%. De bioscooppanden zijn voorts niet geschikt voor gebruik voor andere functies, aldus de memo. De panden zijn specifiek ingericht als bioscoop en zijn smal en diep. Daardoor zullen de panden een relatief lage waarde vertegenwoordigen en bovendien zijn de verbouwingskosten aanzienlijk. In de door Loren B.V. en andere overgelegde Haalbaarheidsstudie van W2N is voorts ingegaan op de mogelijkheden en de kosten om de panden te transformeren tot winkelruimte met woningen. Dit is in de rapporten van Bruzan Projecten verder uitgewerkt. Volgens deze rapporten is de transformatie naar winkelruimte en appartementen niet rendabel, vanwege met name de noodzakelijke uitgebreide bouwkundige en constructieve ingrepen. Daarnaast is volgens de memo van Rho de behoefte aan andere functies niet aangetoond.

15. In de Quick Scan van LAgroup, waar de rapportage van Bügel Hajema naar verwijst, staat dat ten gevolge van de vestiging van een multiplex bioscoop naar verwachting een daling van de stoelbezetting bij de bestaande bioscopen in de regio zal optreden, waarbij de gevolgen voor de bioscopen in Leeuwarden sterker zullen zijn dan elders in de regio. De effecten voor het filmtheater Slieker Film zullen volgens de Quick Scan geringer zijn dan voor de andere bioscopen, aangezien het aanbod van die bioscoop afwijkt van het aanbod van de andere bioscopen en van Pathé. Volgens de rapportage van Bügel Hajema is een en ander ook afhankelijk van de mate waarin de bestaande bioscopen zich zullen onderscheiden. Ook indien de ontwikkeling tot sluiting van één van of beide bestaande bioscopen van Loren Holding B.V. en andere zal leiden, zal volgens de rapportage geen onaanvaardbare leegstand optreden. De leegstand in het gedeelte van het centrum waar deze panden zijn gesitueerd is relatief beperkt en bovendien stabiliseert het leegstandspercentage voor de binnenstad zich, aldus de rapportage. Daarnaast kunnen volgens de rapportage beide panden van Loren B.V. en andere overeenkomstig het ter plaatse geldende plan voor verschillende andere functies worden gebruikt.

16. De Afdeling stelt vast dat de door Loren B.V. en andere overgelegde Haalbaarheidsstudie van W2N en rapporten van BruZan Projecten enkel zien op de mogelijkheid de panden van Cinema en Tivoli te gebruiken voor detailhandel en wonen. Het ter plaatse geldende plan "Binnenstad" voorziet echter ook in de mogelijkheid om de panden voor andere functies te gebruiken, zoals in de rapportage van Bügel Hajema en in de memo van Bügel Hajema van 21 juli 2016 (hierna: memo van Bügel Hajema) is toegelicht. Aan het pand waar de bioscoop Cinema in is gevestigd is de bestemming "Centrum 2", met de nadere aanduiding "cultuur en ontspanning" toegekend. Voor het pand waar Tivoli in is gevestigd geldt ingevolge dat plan de bestemming "Centrum 1", met de nadere aanduiding "cultuur en ontspanning". Uit de bijbehorende planregels volgt dat het perceel waar Cinema is gevestigd is bestemd voor detailhandel, al dan niet in combinatie met ondergeschikte horeca, en publiekgerichte dienstverlening op de eerste bouwlaag. Woningen zijn toegelaten op de tweede bouwlaag en de bouwlagen erboven. Het hele pand mag worden gebruikt voor cultuur en ontspanning. Het perceel waar Tivoli is gevestigd is bestemd voor detailhandel, al dan niet in combinatie met ondergeschikte horeca, publiekgerichte dienstverlening en cultuur en ontspanning in het gehele pand. Wonen is op de tweede en hogere bouwlagen toegelaten. De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat hergebruik voor geen van deze functies tot de mogelijkheden behoort. Voorts staat in de memo van Bügel Hajema dat langdurige leegstand van beide bestaande bioscooppanden niet te verwachten is, omdat de panden prominent in het drukste gedeelte van de binnenstad zijn gesitueerd. In de memo van Bügel Hajema wordt in dit verband specifiek gewezen op de omstandigheid dat in 30-40% van het pand in het centrum van Leeuwarden waar V&D was gevestigd reeds binnen een half jaar nadat het leeg is komen te staan verbouwingswerkzaamheden voor hergebruik zijn gestart voor een nieuwe winkelfunctie en dat gesprekken gaande zijn over de invulling van het overige gedeelte. Daarnaast is volgens de rapportage van Bügel Hajema de leegstand in het gedeelte van het centrum waar de panden van de bestaande bioscopen zijn gesitueerd relatief beperkt en stabiliseert het leegstandspercentage voor de binnenstad zich.

De Afdeling ziet gelet op het voorgaande in het betoog van Loren B.V. en andere, waarbij zij verwijzen naar de Haalbaarheidsstudie van W2N en de rapporten van BruZan Projecten, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare structurele leegstand in het centrum van Leeuwarden tot gevolg heeft.

17. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro is vastgesteld.

Het betoog faalt.

18. Voor zover Holding B.V. en andere aanvoeren dat ten onrechte niet is bezien of binnen het bestaand stedelijk gebied (elders) ruimte bestaat voor de bioscoop en in hoeverre deze multimodaal kan worden ontsloten, overweegt de Afdeling het volgende.

Het plangebied ligt binnen bestaand stedelijk gebied. Artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro dwingt er niet toe dat voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen eerst bestaande gebouwen binnen stedelijk gebied moeten worden hergebruikt of vervangen. Strijd met die bepaling doet zich daarom niet voor. Ook hoeft alleen voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen buiten stedelijk gebied te worden beschreven in hoeverre deze worden voorzien op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld. Het plan is derhalve evenmin vastgesteld in strijd met het tweede lid, onder c.

Het betoog faalt.

Staatssteun

19. Loren B.V. en andere betogen dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. De financieel-economische uitvoerbaarheid is daarom volgens hen niet aangetoond. Zij voeren daartoe aan dat de prijs voor de koop van de grond voor de bioscoop is bepaald in een intentieovereenkomst en samenwerkings- en koopovereenkomst zonder dat daar een voorafgaande en onafhankelijke taxatie aan ten grondslag ligt of een openbare biedprocedure heeft plaatsgehad. Zij brengen naar voren dat zij over het voorgaande een klacht hebben ingediend bij de Europese Commissie. Volgens hen heeft de raad in strijd gehandeld met het in artikel 108, derde lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) opgenomen stand still-beginsel, omdat de raad het plan heeft vastgesteld zonder de beslissing van de Europese Commissie over de klacht af te wachten.

20. Ingevolge artikel 108, derde lid, van het VWEU moet de Commissie op de hoogte worden gesteld van een voornemen tot invoering van een staatssteunmaatregel en mag deze maatregel niet worden uitgevoerd voordat de Commissie deze heeft goedgekeurd.

21. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585, kan de vraag of sprake is van ongeoorloofde staatssteun in een procedure als deze slechts indirect aan de orde komen en wel in het kader van de vraag of staatssteun mogelijk een beletsel vormt voor de financieel-economische uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan. De vraag of sprake is van staatssteun is immers niet relevant in het kader van de beoordeling van de ruimtelijke effecten van het plan. Voorts kan het vaststellen van een plan als zodanig niet worden aangemerkt als het verlenen van staatssteun.

22. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of het in artikel 8:69a van de Awb vervatte relativiteitsvereiste dient te worden tegengeworpen wat betreft het betoog van Loren B.V. en andere, die concurrenten zijn van Pathé, over ongeoorloofde staatssteun.

22.1. Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.

22.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2296, strekt artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro mede ertoe te voorkomen dat belanghebbenden worden geconfronteerd met de nadelige ruimtelijke gevolgen van een bestemming die niet uitvoerbaar is. Aldus beoogt deze bepaling de bij het daadwerkelijk realiseren van een bestemming betrokken belangen te beschermen, waaronder in ieder geval begrepen die van grondeigenaren en grondgebruikers in en om het plangebied. Daaronder worden niet begrepen de belangen van een concurrent die niet in de onmiddellijke nabijheid van het plangebied is gevestigd.

De bioscopen van Loren B.V. en andere zijn gevestigd in het centrum van Leeuwarden, in de onmiddellijke nabijheid van het plangebied. Anders dan in de zaak die ten grondslag ligt aan de uitspraak van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2975, wordt daarom toegekomen aan de vervolgvraag of Loren B.V. en andere zich in het kader van het onderzoek naar de financieel-economische uitvoerbaarheid kunnen beroepen op schending van de regels inzake staatssteun.

22.3. Het belang van Loren B.V. en andere is gelegen in het gevrijwaard blijven van concurrentie door een grote bioscoop in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment en van de als gevolg daarvan door hen gevreesde negatieve gevolgen voor het ondernemersklimaat voor bioscoopexploitanten in Leeuwarden en omgeving. De Afdeling stelt vast dat Loren B.V. en andere ingeval -zoals zij stellen- ongeoorloofde staatssteun aan de orde zou zijn, in hun concurrentiebelangen kunnen worden geraakt. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 108, derde lid, van het VWEU niet strekt tot bescherming van de belangen van Loren B.V. en andere. Zij kunnen derhalve, anders dan in de zaak die ten grondslag ligt aan de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2892, schending van dat artikel ten grondslag leggen aan hun betoog dat het bestemmingsplan niet uitvoerbaar is.

23. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financieel-economische uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen een periode van in beginsel tien jaar.

Aan het hiervoor geformuleerde criterium is in beginsel niet reeds voldaan, indien aannemelijk wordt gemaakt dat staatssteun die plaats heeft of heeft gehad kan worden teruggevorderd. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 13 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1077, dient ook aannemelijk te worden gemaakt dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat als gevolg daarvan het plan niet binnen de planperiode kan worden uitgevoerd op een wijze zonder dat ongeoorloofde staatssteun wordt verleend. Daarbij moet de vraag onder ogen worden gezien of het denkbaar is dat in plaats van de beoogde ontwikkelende partij(en) ook één of meer andere marktpartijen, al dan niet in, onderscheidenlijk op een - overigens binnen het plan passende - aangepaste vorm en/of wijze de realisering van de voorziene ontwikkeling of ontwikkelingen (verder) kunnen uitvoeren.

24. Loren B.V. en andere hebben ter zitting uitdrukkelijk naar voren gebracht dat zij niet bestrijden dat Pathé in staat zou kunnen worden geacht het plan uit te voeren, ook indien sprake zou zijn van staatssteun die moet worden teruggevorderd, of dat denkbaar is dat, mocht Pathé zich in verband met een terugvordering van staatssteun als ontwikkelaar geheel of gedeeltelijk moeten terugtrekken, één of meerdere andere marktpartijen de in het plan voorziene ontwikkeling zouden kunnen uitvoeren. Gelet daarop is er geen grond voor de conclusie dat de ontwikkeling van het plan niet binnen de planperiode kan worden uitgevoerd op een wijze zonder dat ongeoorloofde staatssteun wordt verleend. De raad was dan ook niet gehouden om alvorens te besluiten over de vaststelling van het plan de beslissing van de Europese Commissie over de door Loren B.V. en andere ingediende klacht over ongeoorloofde staatssteun af te wachten. Voorts kan, zoals hiervoor onder 21 is overwogen, het vaststellen van een plan niet worden aangemerkt als het verlenen van staatssteun. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad door het vaststellen van het plan in strijd heeft gehandeld met artikel 108, derde lid, van het VWEU. Voor zover het betoog van Loren B.V. en andere er in zoverre voorts toe strekt dat geen uitvoering aan het vastgestelde plan mag worden gegeven overweegt de Afdeling dat uitsluitend het besluit tot vaststelling van het plan voorligt. De Afdeling laat daarom dit betoog buiten beschouwing.

Het betoog faalt.

Conclusie en proceskosten

25. Het beroep is ongegrond.

26. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, griffier.

w.g. Uylenburg w.g. Duursma

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016

378.