Raad van State, 03-05-2017, ECLI:NL:RVS:2017:1171, 201507265/1/A1

201507265/1/A1.

Datum uitspraak: 3 mei 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.    [appellante sub 1], gevestigd te Panningen, gemeente Peel en Maas,

2.    het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 6 augustus 2015 in zaken nrs. 14/1852, 14/1938, 14/1939, 14/1947, 14/1957 en 14/1987 in het geding tussen:

1.    [partij sub 1] en anderen, wonend te Panningen, gemeente Peel en Maas,

2.    H.T.M. Beheer B.V., gevestigd te Panningen, gemeente Peel en Maas, en anderen (hierna: H.T.M. Beheer en anderen),

3.    Bakkersland Panningen B.V. (hierna: Bakkersland), gevestigd te Panningen, gemeente Peel en Maas,

4.    [partij sub 4] en anderen, wonend te Panningen, gemeente Peel en Maas,

5.    [partij sub 5] wonend te Panningen, gemeente Peel en Maas,

6.    het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas (hierna: burgemeester en wethouders),

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 6 mei 2014 heeft het college aan [appellante sub 1] omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de werking en het in werking hebben van de inrichting op het perceel [locatie] te Panningen (hierna: het perceel).

Bij uitspraak van 6 augustus 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door [partij sub 1] en anderen, H.T.M. Beheer en anderen, Bakkersland, [partij sub 4] en anderen, [partij sub 5] en burgemeester en wethouders daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en het besluit van 6 mei 2014 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld. Bakkersland heeft tegen deze uitspraak voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.

[appellante sub 1], het college, [partij sub 1] en anderen, [partij sub 4] en anderen, Bakkersland, burgemeester en wethouders, [partij sub 5] en H.T.M. Beheer hebben een schriftelijke uiteenzetting en nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2016, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te Den Bosch, vergezeld door [gemachtigden], het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.A.G. Werkhoven en ing. F.H.E.M. Spronk, [partij sub 1] en anderen en [partij sub 4] en anderen, waarvan zijn verschenen [partij sub 1] en [partij sub 4], vertegenwoordigd door [gemachtigde], Bakkersland, vertegenwoordigd door mr. H.M.F.F. Verbeet en ing. P.W. de Waard, en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door P.A.G. Tielen en mr. ir. B.W. Hoekstra, zijn verschenen.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en partijen een vraag voorgelegd. Partijen hebben daarop een antwoord ingediend.

Desgevraagd hebben partijen toestemming verleend voor het achterwege laten van een tweede zitting. Daarop heeft de Afdeling het onderzoek gesloten. Overwegingen

Inleiding

1.    [appellante sub 1] drijft op het perceel een inrichting voor het opslaan en bewerken van afvalstoffen. In de inrichting is een biomassaverbrandingsinstallatie aanwezig. Met de door die installatie opgewekte warmte worden afvalstoffen, onder meer broodafval, gedroogd. Op 30 september 2013 heeft [appellante sub 1] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gevraagd voor het innemen en drogen van beenderen uit de vleesverwerkende industrie. Het college heeft de gevraagde vergunning bij het besluit van 6 mei 2014 verleend. Bedrijven in de omgeving van de inrichting en bewoners van Panningen hebben tegen dit besluit beroep ingesteld. Zij stellen thans al geuroverlast van de inrichting te ervaren en vrezen een toename van de overlast als in de inrichting ook beenderen mogen worden gedroogd. De rechtbank heeft de door hen ingestelde beroepen gegrond verklaard en het besluit van 6 mei 2014 vernietigd, onder meer omdat, kort gezegd, aan dat besluit geen deugdelijk geuronderzoek ten grondslag ligt.

Hoger beroepen [appellante sub 1] en het college

Procesbelang

2.    Het Activiteitenbesluit milieubeheer is per 1 januari 2016 gewijzigd. Vanaf die datum geeft het Activiteitenbesluit in afdeling 2.3 algemene regels voor geur. [appellante sub 1] en het college hebben ter zitting het standpunt ingenomen dat, gelet op het gaan gelden van die algemene regels, aan de door [appellante sub 1] gevraagde vergunning niet de door de andere partijen gewenste geurvoorschriften kunnen worden verbonden. [appellante sub 1] en het college achten dit van belang, omdat de vernietiging van het besluit van 6 mei 2014 uitsluitend is gebaseerd op door de rechtbank geconstateerde gebreken ten aanzien van het aspect geur. Zij hebben daarom de vraag opgeworpen in hoeverre nog procesbelang aanwezig is.

2.1.    Ook als het standpunt dat aan de vergunning geen geurvoorschriften meer kunnen worden verbonden juist zou zijn, doet dat er niet aan af dat [appellante sub 1] voor de door haar gewenste verandering van haar inrichting een vergunning nodig heeft. De rechtbank heeft de door het college aan [appellante sub 1] verleende vergunning vernietigd. Indien de hoger beroepen van [appellante sub 1] en het college gegrond zouden zijn en de uitspraak van de rechtbank zou worden vernietigd, zou de vernietiging van de vergunning ongedaan worden gemaakt. De vergunning zou in dat geval herleven en [appellante sub 1] zou dan dus weer beschikken over de nog steeds vereiste vergunning. Gelet hierop, hebben [appellante sub 1] en het college belang bij een beoordeling van hun hoger beroepen. Daarbij merkt de Afdeling op dat, aangezien de rechtbank het besluit van 6 mei 2014 diende te beoordelen aan de hand van het recht zoals dat op die datum gold, ook de Afdeling bij de beoordeling van de hoger beroepen dient uit te gaan van het destijds geldende recht. De wijziging van het Activiteitenbesluit per 1 januari 2016 speelt dan ook in zoverre geen rol bij de inhoudelijke beoordeling van de hoger beroepen.

Vooringenomenheid rechtbank

3.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank de schijn van vooringenomenheid heeft gewekt. Daartoe voert zij aan dat zij ter zitting bij de rechtbank gefundeerd kritiek heeft geleverd op het verslag van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) van 21 mei 2015, kenmerk StAB-39734, maar de rechtbank desondanks de StAB niet heeft gevraagd een reactie op die kritiek te geven. Volgens [appellante sub 1] heeft de rechtbank die kritiek ten onrechte zelf beoordeeld.

3.1.    De rechtbank heeft de StAB als deskundige benoemd. De StAB heeft op 24 maart 2015 een verslag, met kenmerk StAB-39690, uitgebracht. De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen op dat verslag te geven, wat zij hebben gedaan. De rechtbank heeft vervolgens de StAB gevraagd om op de ingediende zienswijzen te reageren. Dit heeft de StAB gedaan in het verslag van 21 mei 2015. Partijen hebben hierna, zij het kort, de gelegenheid gehad om nog voor de zitting bij de rechtbank hun zienswijzen op dat tweede verslag te geven. Voorts heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld tijdens de zitting hun zienswijzen op dat verslag naar voren te brengen.

    Gelet op het voorgaande, hebben partijen voldoende gelegenheid gehad om hun zienswijzen op de verslagen van de StAB te geven. De rechtbank heeft die zienswijzen, zo blijkt ook uit de aangevallen uitspraak, bij haar beoordeling betrokken. De enkele omstandigheid dat de rechtbank de StAB niet een derde maal heeft verzocht een verslag uit te brengen, maar een eigen oordeel over de kritiek van [appellante sub 1] heeft gegeven en daarbij [appellante sub 1] niet heeft gevolgd, maakt de vrees van [appellante sub 1] voor vooringenomenheid bij de rechtbank niet gerechtvaardigd. Het betoog faalt dan ook.

Belanghebbendheid

4.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de natuurlijke personen die beroep tegen het besluit van 6 mei 2014 hebben ingesteld belanghebbenden zijn. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, stelt [appellante sub 1] zich op het standpunt dat deze personen ter plaatse van hun woningen geen geurhinder van enige betekenis als gevolg van de inrichting kunnen ondervinden en daarom geen belanghebbenden zijn. In dat verband voert zij aan dat deze personen in een gebied wonen waar veehouderijen een geurbelasting van 14 OuE/m3 mogen veroorzaken en dat de achtergrondbelasting ter plaatse van de woningen al in 2011 3,1 tot 13,1 OuE/m3 bedroeg. Deze geurbelasting is veel hoger dan de geurbelasting die de inrichting veroorzaakt, zodat de betrokken personen geen hinder van enige betekenis zullen ondervinden van de inrichting, aldus [appellante sub 1].

4.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:

"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."

4.2.    In voormelde uitspraak van 16 maart 2016 heeft de Afdeling overwogen dat voor de belanghebbendheid bij een milieuomgevingsvergunning aannemelijk moet zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.

4.3.    De enkele omstandigheid dat in het hier betrokken gebied een geurnorm voor veehouderijen geldt die hoger is dan de geurbelasting die de inrichting veroorzaakt, doet er niet aan af dat personen die in het gebied wonen feitelijk gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden die zijn veroorzaakt door de inrichting. Ook de omstandigheid dat in het betrokken gebied al een zekere geurbelasting aanwezig is die wordt veroorzaakt door andere inrichtingen, neemt niet weg dat de geur van de inrichting zich tot het betrokken gebied kan uitstrekken en aan de geurbelasting kan bijdragen. Die omstandigheid maakt dan ook evenmin dat omwonenden geen gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden. In zoverre faalt het betoog.

    De afstand van de woningen tot de inrichting bedraagt ongeveer 350 m tot 600 m. Gelet op die afstand en de aard van de inrichting en in aanmerking genomen dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, op pagina 21 van het besluit van 6 mei 2014 is vermeld dat de geurbelasting van de inrichting niet verwaarloosbaar is en dat woningen in buurtschap Loo, waar de betrokken personen woonachtig zijn, soms geconfronteerd worden met een zekere geurbelasting, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat aannemelijk is dat de betrokken personen ter plaatse van hun woningen milieugevolgen van enige betekenis van de inrichting kunnen ondervinden. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat zij belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het besluit van 6 mei 2014.

    Het betoog faalt.

Relativiteit

5.    [appellante sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte en zonder deugdelijke motivering heeft overwogen dat artikel 8:69a van de Awb niet aan vernietiging van het besluit van 6 mei 2014 in de weg staat. Volgens [appellante sub 1] ondervinden de eisers in beroep geen geurhinder van enige betekenis en blijkt uit het rapport van PRA Odournet van 25 september 2013 dat ook na de verandering van de inrichting zal worden voldaan aan de geurnorm uit voorschrift 8.5 van de oprichtingsvergunning van 5 juni 2008. Voorts voert [appellante sub 1] in dit kader aan dat het verslag van de StAB van 24 maart 2015 een cruciale fout bevat wat betreft de beoordeling van de geurhinder.

5.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de eisers in beroep zich er in de kern op hebben beroepen dat de omgevingsvergunning van 6 mei 2014 in strijd met artikel 2.14 van de Wabo is verleend, omdat bij gebruikmaking van de vergunning ontoelaatbare milieugevolgen in de vorm van geurhinder voor de omgeving zouden ontstaan. Dit artikel strekt zowel tot bescherming van het woon- en leefklimaat van omwonenden als van de werkomgeving ter plaatse van omliggende bedrijven. Aangezien de eisers in beroep allen omwonenden of omliggende bedrijven zijn, bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 2.14 van de Wabo kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belangen. De vragen of de vergunde activiteiten daadwerkelijk leiden tot (onaanvaardbare) geurhinder en of kan worden voldaan aan de geurnorm van de oprichtingsvergunning, zijn in het kader van de beoordeling of artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het besluit van 6 mei 2014 in de weg staat niet van belang. Die vragen zijn aan de orde bij de inhoudelijke beoordeling van de aangevoerde gronden. In zoverre is bij de toepassing van artikel 8:69a van de Awb ook niet van belang of, zoals [appellante sub 1] stelt, de StAB een cruciale fout heeft gemaakt wat betreft de beoordeling van de geurhinder.

    Het betoog faalt.

Inschakelen StAB

6.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte en zonder deugdelijke motivering de StAB als deskundige heeft benoemd. Daartoe voert zij aan dat het besluit van 6 mei 2014 is gebaseerd op een geurrapport van 25 september 2013 van PRA Odournet, zijnde een ter zake deskundig bureau, en dat de eisers in beroep geen deugdelijk gemotiveerd tegenrapport hebben overgelegd, zodat er geen aanleiding bestond de StAB als deskundige te benoemen. Voor zover de rechtbank haar beslissing om de StAB als deskundige te benoemen heeft gebaseerd op het door Bakkersland overgelegde rapport "Deskundigenonderzoek geursituatie Bakkersland" van Royal Haskoning DHV van 14 februari 2014, heeft de rechtbank miskend dat dit rapport dezelfde cruciale fout bevat als het verslag van de StAB en de juistheid van dat rapport gemotiveerd is bestreden, aldus van de Weijer.

6.1.    Artikel 8:47, eerste lid, van de Awb luidt:

"De bestuursrechter kan een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek."

6.2.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Awb een deskundige te benoemen, behelst een discretionaire bevoegdheid van de rechtbank. Anders dan waarvan [appellante sub 1] uitgaat, bestaat er geen algemene rechtsregel dat een rapport dat aan een besluit ten grondslag is gelegd slechts met een tegenrapport van een deskundige kan worden bestreden en evenmin dat slechts indien een tegenrapport van een deskundige wordt overgelegd aanleiding kan bestaan een deskundige te benoemen. Ook indien zonder een tegenrapport van een deskundige gemotiveerd uiteen wordt gezet waarom een rapport dat een bestuursorgaan aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd onjuist of onvolledig is, kan de bestuursrechter aanleiding zien een deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek. Gelet op de gemotiveerde beroepsgronden die in beroep naar voren zijn gebracht ten aanzien van het aspect geur en het rapport van PRA Odournet van 25 september 2013 en gezien het overgelegde rapport van Royal Haskoning DHV van 14 februari 2014, waarin is geconcludeerd dat het geuronderzoek van PRA Odournet een aantal onduidelijkheden en onjuistheden bevat, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van haar bevoegdheid om de StAB als deskundige te benoemen. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de rechtbank haar beslissing onvoldoende heeft gemotiveerd. Dat [appellante sub 1] van oordeel is dat het rapport van Royal Haskoning DHV een cruciale fout bevat en ook anderszins niet voldoende onderbouwd is, biedt geen aanleiding voor een ander oordeel.

    Het betoog faalt.

Toepasselijkheid RIE

7.    [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de aangevraagde activiteiten geen activiteit met dierlijk afval  omvatten als bedoeld in categorie 6.5 van bijlage I bij Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PB 2010 L 334; hierna: de RIE). Daartoe voeren zij aan dat de te drogen beenderen dierlijke bijproducten zijn. Omdat de RIE voor de definitie van afval verwijst naar Richtlijn 2008/98/EG (Pb 2008 L 312; hierna: de Kaderrichtlijn) en die richtlijn ingevolge artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, ervan niet van toepassing is op dierlijke bijproducten, kunnen de beenderen niet als dierlijk afval in de zin van de RIE worden aangemerkt, aldus [appellante sub 1] en het college.

7.1.    Artikel 3, aanhef en onder 37, van de RIE luidt:

"Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities:

"afval": afvalstof als omschreven in punt 1 van artikel 3 van Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen."

    Artikel 10 in hoofdstuk II luidt:

"Dit hoofdstuk is van toepassing op de in bijlage I gespecificeerde activiteiten voor zover zij, indien van toepassing, de in die bijlage gespecificeerde capaciteitsdrempelwaarden bereiken."

    In bijlage I staat onder 6.5 als categorie van activiteiten vermeld:

"De destructie of verwerking van kadavers of dierlijk afval met een verwerkingscapaciteit van meer dan 10 t per dag."

    Artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Kaderrichtlijn luidt:

"Het volgende is uitgesloten van het toepassingsgebied van deze richtlijn, voor zover reeds vallend onder andere communautaire wetgeving:

dierlijke bijproducten inclusief verwerkte producten die onder Verordening (EG) nr. 1774/2002 vallen, behalve die welke bestemd zijn om te worden verbrand of gestort of voor gebruik in een biogas- of composteerinstallatie;"

    Artikel 3, aanhef en onder punt 1, luidt:

"In deze richtlijn wordt verstaan onder:

"afvalstof": elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen;"

7.2.    Op grond van artikel 10 van de RIE, gelezen in samenhang met bijlage I, onder 6.5, is deze richtlijn van toepassing op de destructie of verwerking van kadavers of dierlijk afval. De RIE verwijst in artikel 3, onder 37, voor de betekenis van het begrip afval enkel naar de algemene definitie van het begrip afvalstof, zoals omschreven in punt 1 van artikel 3 van de Kaderrichtlijn. Dat de Kaderrichtlijn in een ander artikel, namelijk artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, dierlijke bijproducten uitsluit van de toepassing van die richtlijn, doet niet af aan de toepasselijkheid van de RIE en biedt dan ook geen grond voor het oordeel dat dierlijke bijproducten geen dierlijk afval in de zin van categorie 6.5 van bijlage I bij de RIE kunnen zijn. In zoverre faalt het betoog.

7.3.    Voor zover [appellante sub 1] en het college betogen dat het drogen van de beenderen niet kan worden aangemerkt als destructie of recycling van beenderen, overweegt de Afdeling dat onder categorie 6.5 van bijlage I van de RIE de destructie of verwerking van dierlijk afval valt. Het drogen van de beenderen kan niet worden aangemerkt als destructie, maar wel als verwerking. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de aangevraagde activiteiten een activiteit omvatten als bedoeld in categorie 6.5 van bijlage I bij de RIE.

    Het betoog faalt.

Toepasselijkheid BREF

8.    [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het BREF "Slaughterhouses and Animal By-products Industries" (hierna: het BREF) niet op de aangevraagde activiteiten van toepassing is, omdat geen sprake is van een in het BREF omschreven productieproces. In dat verband wijzen zij erop dat slechts beenderen worden gedroogd.

    Voorts betogen [appellante sub 1] en het college dat, voor zover het BREF wel van toepassing is, aan de daarin neergelegde beste beschikbare technieken (hierna: BBT) wordt voldaan.

8.1.    Het BREF heeft blijkens het daarin omschreven toepassingsbereik betrekking op activiteiten die zijn vermeld onder categorie 6.5 van bijlage I bij de RIE. Het toepassingsbereik van het BREF is in zoverre dus niet beperkt tot binnen die categorie nader omschreven specifieke productieprocessen. Voorts bevat het BREF niet alleen conclusies over BBT voor specifieke productieprocessen, maar ook algemene conclusies over BBT voor inrichtingen waar activiteiten plaatsvinden met dierlijke bijproducten. Verder is het drogen van beenderen vermeld als onderdeel van het in paragraaf 2.2.4 van het BREF vermelde productieproces "Bone processing". Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het BREF van toepassing is op de door [appellante sub 1] aangevraagde activiteiten.

    Het betoog faalt in zoverre.

8.2.    Ten aanzien van het betoog van [appellante sub 1] en het college dat wordt voldaan aan de in het BREF opgenomen BBT, overweegt de Afdeling als volgt.

8.3.    In paragraaf 5.1.1 van het BREF is onder 20 vermeld:

"store animal by-products for short periods and possibly to refrigerate them".    

8.4.    Volgens het college voldoet de inrichting aan het vermelde onder 20, omdat in voorschrift 1.2 van de vernietigde vergunning is bepaald dat de opslag van beenderen zoveel mogelijk beperkt moet worden.

8.5.    Op zichzelf dwingt het vermelde onder 20 niet zonder meer tot koeling van beenderen, maar de opslag daarvan moet wel beperkt zijn in tijdsduur. Naar het oordeel van de Afdeling is een korte opslag onvoldoende gewaarborgd door voorschrift 1.2. Daargelaten dat uit voorschrift 1.2 niet zonder meer blijkt dat de daarin opgenomen beperking "zoveel mogelijk" ziet op de tijdsduur, sluit "zoveel mogelijk" niet uit dat beenderen toch voor langere tijd worden opgeslagen. In zoverre wordt dan ook niet aan het BREF voldaan.

8.6.    In paragraaf 5.3 van het BREF is onder 3 vermeld:

"where it is not possible to treat animal by-products before their decomposition starts to cause odour problems and/or quality problems, refrigerate them as quickly as possible and for as short a time as possible".

8.7.    Volgens het college is de werking van de inrichting niet in strijd met het vermelde onder 3, omdat dit punt niet van toepassing is en op grond van voorschrift 8.1 van de oprichtingsvergunning organisch materiaal in staat van ontbinding niet mag worden geaccepteerd.

8.8.    De vergunning sluit niet zonder meer uit dat beenderen worden verwerkt waarop nog eiwitresten aanwezig zijn en evenmin dat de beenderen voor langere tijd worden opgeslagen. De vergunning sluit ook niet uit dat opgeslagen organisch materiaal gaat ontbinden met geurhinder tot gevolg. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het vermelde onder 3 niet op de inrichting van toepassing is. Dat in voorschrift 8.1 van de oprichtingsvergunning is vermeld dat organisch materiaal in staat van ontbinding niet mag worden geaccepteerd, voorkomt weliswaar dat organisch materiaal al in staat van ontbinding is voordat het de inrichting inkomt, maar niet dat het daarna gaat ontbinden. Daarom is onjuist de stelling dat dit punt niet van toepassing is. Nu de vergunning in verband met dit punt geen voorschriften bevat, wordt dan ook niet voldaan aan het BREF.

    Het betoog faalt.

8.9.    De conclusie is dat het BREF op de aangevraagde activiteiten van toepassing is en de inrichting niet aan het BREF voldoet, in ieder geval wat de punten 20 van paragraaf 5.1.1 en 3 van paragraaf 5.3 betreft. De rechtbank heeft dan ook terecht aanleiding gezien het besluit van 6 mei 2014 te vernietigen. De vraag in hoeverre de inrichting voor het overige aan het BREF voldoet, behoeft daarom geen bespreking meer.

Bedrijfsduur

9.    [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar de verslagen van de StAB heeft overwogen dat in het rapport van PRA Odournet dat aan het besluit van 6 mei 2014 ten grondslag is gelegd de representatieve bedrijfssituatie van de beenderendroger en de brooddroger verkeerd is vastgesteld. Anders dan waarvan de StAB is uitgegaan, is de beenderendroger volgens hen niet minimaal 8000 uur op jaarbasis in werking en is de brooddroger niet overeenkomstig de oprichtingsvergunning continu in bedrijf. In dat verband wijzen [appellante sub 1] en het college erop dat het rapport van PRA Odournet onderdeel uitmaakt van de aanvraag en de vergunning. Daarin staat dat de beenderendroger 6257 uur op jaarbasis gedurende werkdagen in werking zal zijn en dat de brooddroger slechts vijf uur per werkdag gedurende vijf werkdagen per week in bedrijf zal zijn. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, was het niet nodig om de wijziging van de bedrijfsduur van de brooddroger ten opzichte van de oprichtingsvergunning in een voorschrift op te nemen, maar mocht worden volstaan met het opnemen van die wijziging in het rapport van PRA Odournet als onderdeel van de nieuwe vergunning, aldus [appellante sub 1] en het college.

9.1.    Op zichzelf betogen [appellante sub 1] en het college terecht dat indien de (gewijzigde) bedrijfsduur duidelijk en ondubbelzinnig in de aanvraag of bij de aanvraag behorende bijlagen is vermeld en de aanvraag of die bijlagen uitdrukkelijk onderdeel uitmaken van de verleende vergunning, het niet noodzakelijk is die bedrijfsduur ook nog in een vergunningvoorschrift op te nemen. Dit doet er overigens niet aan af dat het opnemen van de bedrijfsduur in een vergunningvoorschrift wel kan bijdragen aan de duidelijkheid over wat precies vergund is.

    Het rapport van PRA Odournet is een bijlage bij de aanvraag en in het besluit van 6 mei 2014 is vermeld dat de aanvraag deel uitmaakt van de verleende vergunning. In het rapport is op pagina 14 duidelijk en ondubbelzinnig vermeld dat de beenderendroger 6257 uur op jaarbasis in werking zal zijn en dus niet 8000 uur. In zoverre was het, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet noodzakelijk de bedrijfsduur van de beenderendroger van 6257 uur op jaarbasis in een vergunningvoorschrift op te nemen en is in het rapport van PRA Odournet van de juiste bedrijfsduur van de beenderendroger uitgegaan.

    Volgens het rapport van PRA Odournet, pagina 14, zal de brooddroger "slechts 3 werkdagen per week in bedrijf zijn (ofwel 3 dagen van 8 uur = 24 uur per week)". Omdat een dergelijke emissie volgens het rapport niet in het model is te passen, is er voor de modellering van uitgegaan dat de geuremissie plaatsvindt gedurende 5 uur per dag op werkdagen, dus 5 maal 5 uur per week. Op zichzelf lijkt hieruit te volgen dat de brooddroger niet continu in werking zal zijn, maar dat een bedrijfsduur van 3 maal 8 uur gedurende werkdagen is aangevraagd en vergund. Het college en [appellante sub 1] hebben in zowel de stukken als ter zitting echter verschillende standpunten ingenomen over de bedrijfsduur die is aangevraagd en vergund, onder meer 72 uur en 25 uur per week. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende duidelijk wat de aangevraagde en vergunde bedrijfsduur van de brooddroger is. Hierdoor is evenmin duidelijk of in het rapport van PRA Odournet bij de beoordeling van de geurhinder van de aangevraagde activiteiten van de juiste bedrijfsduur is uitgegaan. De rechtbank heeft ten aanzien van dit punt dan ook terecht aanleiding gezien het besluit van 6 mei 2014 te vernietigen.

    Het betoog faalt.

Geuremissies

10.    [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in het rapport van PRA Odournet ten onrechte geen rekening is gehouden met diffuse emissies en geuremissies van de ruimteluchtventilatie via de gevel- en dakventilatoren. Volgens [appellante sub 1] en het college heeft de StAB in het kader van de procedure tegen twee geurvoorschriften die aan de oprichtingsvergunning waren verbonden op 23 oktober 2012 een verslag uitgebracht, met kenmerk StAB-39157, waarin op pagina 22 staat dat bij het onttrekken van verbrandingslucht voor de stookinstallatie een lichte onderdruk in de hal kan worden gerealiseerd waardoor de (diffuse) emissies uit de bedrijfshal en de emissie via (kortstondig) openstaande deuren en dergelijke worden beperkt. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 7 mei 2014 in die procedure, ECLI:NL:RVS:2014:1619, onder verwijzing naar het verslag van de StAB overwogen dat een nader onderzoek naar de mogelijke hinder van de ruimteventilatie, openstaande deuren en het buitenterrein niet nodig was. Gelet op het StAB-verslag van 23 oktober 2012 en de uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2014, valt niet in te zien waarom ondanks de onderdruk in de betrokken ruimte nader onderzoek naar diffuse emissies en geuremissies via de ruimteluchtventilatie nu wel nodig is, aldus [appellante sub 1] en het college. Dit geldt volgens [appellante sub 1] en het college te meer, nu de StAB op pagina 30 van haar verslag van 24 maart 2015 heeft vermeld dat door het op onderdruk houden van de opslagruimte door toepassing van ruimteventilatielucht micro-organismen zich niet buiten de inrichting kunnen verspreiden.

10.1.    Naar aanleiding van de zienswijzen van partijen op het verslag van de StAB van 24 maart 2015 heeft de StAB op verzoek van de rechtbank in het verslag van 21 mei 2015 op die zienswijzen gereageerd. Onder punt 3.1.2 heeft de StAB toegelicht dat het verslag van 23 oktober 2012 betrekking had op het drogen van brood. Van de op- en overslag van gedroogd brood is weliswaar een zekere geuremissie te verwachten, maar de omvang daarvan zal volgens de StAB beperkt zijn. Rekening houdend met een relatief lage initiële geurvracht door inpandige op- en overslag kon in het verslag van 23 oktober 2012 worden vastgesteld dat de diffuse emissie beperkt zou zijn vanwege de lichte onderdruk in de hal. Inmiddels gaat het om kippenbeenderen waarvan een groter geurhindereffect mag worden verwacht, aldus de StAB. De lichte onderdruk die voor gedroogd brood en het verbranden van afvalhout voldoende zou kunnen zijn, is niet vanzelfsprekend adequaat voor de op- en overslag van dierlijk afval omdat daarvan meer geur en tevens een hinderlijkere geur is te verwachten. Niet gezegd is dat de diffuse verspreiding hiervan eveneens afdoende wordt tegengegaan, zo concludeert de StAB.

10.2.    Gelet op het voorgaande, heeft de StAB gemotiveerd toegelicht waarom de lichte onderdruk in de hal weliswaar geurhinder als gevolg van het drogen van brood voldoende kan beperken, maar dat die lichte onderdruk niet zonder meer ook voldoende is om geurhinder als gevolg van het drogen van beenderen in voldoende mate te beperken. In hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor twijfel aan de juistheid van het standpunt van de StAB. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat in het rapport van PRA Odournet ten onrechte geen rekening is gehouden met diffuse emissies en geuremissies van de ruimteluchtventilatie via de gevel- en dakventilatoren, zodat het besluit van 6 mei 2014 om die reden moet worden vernietigd. De enkele opmerking van de StAB dat door de onderdruk in de hal micro-organismen zich niet buiten de inrichting kunnen verspreiden, biedt onvoldoende aanleiding voor een ander oordeel. [appellante sub 1] heeft geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht op grond waarvan moet worden geoordeeld dat, anders dan waarvan de StAB is uitgegaan, de verspreiding van micro-organismen en de emissie van geur wat dit punt betreft vergelijkbaar zijn.

10.3.    Voor zover [appellante sub 1] en het college naar voren brengen dat de StAB in het verslag van 24 maart 2015 een fout heeft gemaakt door er van uit te gaan dat in het onderzoek van PRA Odournet is gerekend met een geurvracht van het drogen van beenderen die 25% hoger is dan de geurvracht die experimenteel is vastgesteld, terwijl dit in werkelijkheid 50% was waardoor die geurvracht niet is onderschat maar overschat, leidt dat evenmin tot een ander oordeel. Die fout, die de StAB heeft erkend in het verslag van 21 mei 2015, ziet alleen op de geurvracht van het drogen van de beenderen. Dat de geurvracht van het drogen van beenderen mogelijk is overschat, doet er niet aan af dat de geurbelasting van de aangevraagde activiteiten in hun geheel kunnen zijn onderschat omdat andere omstandigheden en emissies niet juist zijn beoordeeld.

10.4.    Ook het betoog van [appellante sub 1] en het college dat zich geen andere emissies zullen voordoen, omdat op grond van de vergunningvoorschriften 2.2 tot en met 2.4 het laden en lossen slechts inpandig mag geschieden als de poorten van de gebouwen gesloten zijn en de opslag van beenderen inpandig moet plaatsvinden in gesloten containers of opslagbunkers, leidt niet tot een ander oordeel. De beenderen hoeven op grond van de vergunning niet te worden gekoeld en er geldt geen maximale opslagtijd. In voorschrift 1.2 is slechts bepaald dat de opslag van beenderen zoveel mogelijk beperkt moet worden. Omdat niet aannemelijk is dat er geen enkel eiwit meer op de beenderen aanwezig is, laat de vergunning het toe dat gedurende langere tijd beenderen met eiwitresten in de inrichting aanwezig zijn die kunnen gaan ontbinden. Weliswaar is in voorschrift 8.1 van de oprichtingsvergunning bepaald dat organisch afval in staat van ontbinding niet mag worden geaccepteerd, maar dat voorschrift ziet niet op de situatie dat afval na acceptatie gaat ontbinden. Daardoor kunnen in ieder geval tijdens het overbrengen van de beenderen uit de opslag naar de droger geuremissies plaatsvinden.

10.5.    Voor zover [appellante sub 1] en het college er ten slotte op wijzen dat hoe dan ook moet worden voldaan aan de geurnorm van voorschrift 8.5 van de oprichtingsvergunning, leidt dat evenmin tot een ander oordeel, omdat in het kader van een milieuomgevingsvergunning aannemelijk moet zijn dat de voorgeschreven norm kan worden nageleefd. Aangezien de diffuse emissies en geuremissies van de ruimteluchtventilatie via de gevel- en dakventilatoren niet op juiste wijze in het geuronderzoek zijn betrokken, is onduidelijk of aan de geurnorm van voorschrift 8.5 kan worden voldaan.

    Het betoog faalt.

10.6.    De conclusie van het voorgaande is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat in het rapport van PRA Odournet ten onrechte geen rekening is gehouden met diffuse emissies en geuremissies van de ruimteluchtventilatie via de gevel- en dakventilatoren. De rechtbank heeft daarom ook ten aanzien van dit punt terecht het besluit van 6 mei 2014 vernietigd.

Conclusie hoger beroepen [appellante sub 1] en het college

11.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, falen de door [appellante sub 1] en het college aangevoerde beroepsgronden. De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, de bij haar ingestelde beroepen terecht gegrond verklaard en terecht het besluit van 6 mei 2014 vernietigd. De hoger beroepen zijn dan ook ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.

12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep Bakkersland

13.    Artikel 8:110, eerste lid, van de Awb luidt:

"Indien hoger beroep is ingesteld, kan degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep instellen. […]."

    Artikel 8:112, eerste lid, luidt:

"Incidenteel hoger beroep kan worden ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep gegrond is."

14.    Bakkersland heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat de hoger beroepen van [appellante sub 1] en het college gegrond zijn. Nu deze hoger beroepen ongegrond zijn, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van Bakkersland vervallen.

Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [partij sub 1] en anderen en van [partij sub 4] en anderen?

15.    [partij sub 4] en anderen en [partij sub 1] en anderen hebben in hun brief van 17 november 2015 respectievelijk 25 november 2015 vermeld dat zij voorwaardelijk incidenteel hoger beroep instellen.

16.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:681, is voor het antwoord op de vraag of een stuk als incidenteel hoger beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt, niet beslissend dat uitdrukkelijk gesteld is dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 23 en 24) is met het bieden van de mogelijkheid van het instellen van incidenteel hoger beroep beoogd een partij de bevoegdheid te geven om naar aanleiding van het principaal hoger beroep van een wederpartij alsnog ook zelf in hoger beroep te komen. Het incidenteel hoger beroep dient daarom gronden te bevatten die gericht zijn tegen de rechtbankuitspraak.

17.    [partij sub 4] en anderen en [partij sub 1] en anderen hebben in hun brieven geen gronden aangevoerd die zich richten tegen de rechtbankuitspraak, maar uitsluitend gewezen op door de rechtbank onbesproken beroepsgronden die volgens hen alsnog moeten worden besproken in het geval de hoger beroepen van [appellante sub 1] en het college gegrond zouden zijn. Die brieven behelzen dus geen voorwaardelijk incidenteel hoger beroep in de zin van artikel 8:110, eerste lid, en 8:112, eerste lid, van de Awb.

    Indien een of meerdere gronden van [appellante sub 1] en het college zouden zijn geslaagd, zou de Afdeling mogelijk zijn toegekomen aan een bespreking van de beroepsgronden die de rechtbank onbesproken heeft gelaten. Aangezien de door [appellante sub 1] en het college aangevoerde gronden echter falen en de hoger beroepen ongegrond zijn, komt ook de Afdeling niet toe aan een bespreking van die beroepsgronden.

Vervolg

18.    Nu de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd, dient het college met inachtneming van die uitspraak en de uitspraak van de Afdeling een nieuw besluit op de aanvraag van [appellante sub 1] te nemen. Alvorens het college dat doet, zal [appellante sub 1] haar aanvraag moeten verduidelijken. Zij zal duidelijk moeten maken wat de bedrijfsduur van de brooddroger is die zij aanvraagt. Nadat [appellante sub 1] duidelijk heeft gemaakt voor welke activiteiten de vergunning wordt aangevraagd, zal het college opnieuw moeten beoordelen of daarvoor een omgevingsvergunning kan worden verleend. In dat kader zal het college onder meer moeten bezien of wordt voldaan aan de in het BREF neergelegde BBT.

    Omdat [appellante sub 1] haar aanvraag ten aanzien van de bedrijfsduur van de brooddroger moet verduidelijken en het college een nieuw besluit op de aanvraag moet nemen, kunnen zij tevens van de gelegenheid gebruik maken om te verduidelijken of slechts vergunning wordt gevraagd en verleend voor het drogen van kippenbeenderen of ook voor het drogen van beenderen van andere dieren. Hierover bestaat bij andere partijen onduidelijkheid.    

19.    Ten aanzien van het standpunt van het college en [appellante sub 1] dat, gezien de wijziging van het Activiteitenbesluit per 1 januari 2016, bij het nieuw te nemen besluit geen voorschriften over geur kunnen worden gesteld, overweegt de Afdeling als volgt.

19.1.    Afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit geeft algemene regels over onder meer geur.

    Artikel 2.3a, eerste lid, luidt:

"Deze afdeling is van toepassing op degene die een inrichting type A, een inrichting type B of een inrichting type C drijft."

    Het tweede lid luidt:

"In afwijking van het eerste lid is deze afdeling, met uitzondering van de artikelen 2.4, tweede lid, niet van toepassing op emissies naar de lucht van een IPPC-installatie indien en voor zover voor de activiteit of het type productieproces BBT-conclusies voor deze emissies zijn vastgesteld op grond van artikel 13, vijfde en zevende lid, van de EU-richtlijn industriële emissies. Indien de BBT-conclusie van toepassing is op een groep van stoffen, geldt de eerste volzin voor alle stoffen die tot die groep van stoffen behoren."

    Artikel 13, vijfde lid, van de RIE luidt:

"Besluiten met betrekking tot de BBT-conclusies worden vastgesteld volgens de in artikel 75, lid 2, bedoelde regelgevingsprocedure."

    Het zevende lid luidt:

"In afwachting van de aanneming van een besluit ter zake overeenkomstig lid 5, gelden de conclusies over de beste praktijken afkomstig van BBT-referentiedocumenten die door de Commissie vóór de in artikel 83 bedoelde datum zijn aangenomen als BBT-conclusies voor de toepassing van dit hoofdstuk, met uitzondering van artikel 15, leden 3 en 4."

19.2.    Uit hetgeen hiervoor onder 7.2 en 8.1 is overwogen, volgt dat de beenderendroger een IPPC-installatie is en dat daarop het BREF van toepassing is. Het BREF is een BBT-referentiedocument als bedoeld in artikel 13, zevende lid, van de RIE en geeft onder meer conclusies over de beste praktijken ten aanzien van de emissie van geur naar de lucht. Gelet hierop doet zich de uitzondering van artikel 2.3a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit voor, zodat afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit niet van toepassing is op de emissie van geur naar de lucht door de beenderendroger. De omstandigheid dat in het BREF geen concrete emissieniveaus voor geur zijn opgenomen, leidt niet tot een ander oordeel, aangezien de uitzondering van artikel 2.3a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit gelet op de tekst ervan niet beperkt is tot gevallen waarin emissieniveaus zijn gesteld.

    De conclusie is dan ook dat, anders dan het college en [appellante sub 1] hebben aangevoerd, het college bij het nieuw te nemen besluit nog steeds zelf geurvoorschriften voor de beenderendroger aan de vergunning kan verbinden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank Limburg, voor zover aangevallen;

II.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij [partij sub 4] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,80 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro en tachtig cent), waarvan € 1.237,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij [partij sub 1] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.488,45 (zegge: veertienhonderdachtentachtig euro en vijfenveertig cent), waarvan € 1.237,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij Bakkersland Panningen B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij [partij sub 5] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 742,50 (zegge: zevenhonderdtweeënveertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

III.    bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Limburg een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.

w.g. Van Ettekoven    w.g. Van Roessel

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2017

457.