Rechtbank Limburg, 06-08-2015, ECLI:NL:RBLIM:2015:6691, AWB - 14 _ 1852u, 14 _ 1938u, 14 _ 1939u, 14 _ 1947u, 14 _ 1957u en 14 _ 1987u

1. Bij besluit van 5 juni 2008 heeft verweerder voor de inrichting van vergunninghouder krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de op- en overslag en het sorteren en bewerken van niet-gevaarlijke afvalstoffen en de opslag en verbranding van schoon houtafval (hierna: de oprichtingsvergunning). De oprichtingsvergunning is ingevolge de Wabo bij de inwerkingtreding van die wet op 1 oktober 2010 gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 1˚, van de Wabo.

2. Op 30 september 2013 heeft vergunninghouder bij verweerder een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend in verband met een wijziging van de in te nemen afvalstoffen. Naast de thans in te nemen afvalstoffen wil vergunninghouder blijkens de aanvraag eveneens beenderen afkomstig uit de vleesverwerkende industrie innemen en drogen. De beenderen zijn afkomstig uit een proces waarin het vlees/vet/vel/bloed en dergelijke zijn gesepareerd/afgekookt. Het te drogen materiaal bestaat derhalve uitsluitend uit schone botten en pezen (en vocht). Volgens de aanvraag is de globale werkwijze als volgt. De te drogen beenderen worden in containers naar de inrichting aangevoerd. De container wordt gewogen op de binnen de inrichting aanwezige weegbrug, waarna de lading visueel wordt geïnspecteerd. Indien de vracht wordt goedgekeurd, worden de beenderen in een van de invoerbunkers voor de drooginstallatie gebracht. Als geen invoerbunker beschikbaar is, wordt de container tijdelijk binnen de inrichting opgeslagen. De te drogen beenderen worden met behulp van een kettingtransporteur/schroef naar de reeds aanwezige “afvalbewerkingslijn” getransporteerd en gedroogd. Na droging worden de gedroogde beenderen in containers dan wel losgestort opgeslagen in afwachting van afvoer naar een erkend bedrijf waar deze worden ingezet voor de productie van (huis)diervoer. De bewerkingscapaciteit is volgens de aanvraag beperkt tot maximaal 500 ton per week en de maximale opslagcapaciteit van ingekomen te drogen beenderen bedraagt 500 ton. Het drogen van de beenderenstromen vindt plaats in de bestaande drooginstallaties. De beenderen hebben een vochtgehalte van ca. 55% bij binnenkomst en zullen na droging een vochtgehalte van ca. 10% hebben. In de aanvraag is verder vermeld dat de totale inname- en bewerkingscapaciteit, alsmede de werktijden en milieubelasting van de inrichting ongewijzigd blijven ten opzichte van hetgeen in de oprichtingsvergunning van 5 juni 2008 is vergund. Volgens hoofdstuk 11 van de aanvraag bedraagt de bewerkingscapaciteit van het drogen van afval afkomstig van de papierindustrie en kunststofafval na de verandering 37% (was: 73,3%), van het afval van groencompostering 27% (was: 26,7%) en van beenderen 36% (was: 0%) van de totale capaciteit van de afvaldroger. Bij de aanvraag is een ‘Geuronderzoek voor [naam drogerij] drogerij te Panningen’ van september 2013, opgesteld door Odournet, waarin de geuremissie is onderzocht van de te realiseren kippenbeenderendroger, alsmede de geurimmissie, als gevolg van de totale geuremissie (dus inclusief de kippenbeenderendroger) in de toekomstige bedrijfssituatie. Volgens de conclusie van het rapport van Odournet blijkt uit de resultaten van de verspreidingsberekeningen dat zich binnen de geurcontour van 0,5 ou/m³ als 98-percentiel geen aaneengesloten woonbebouwing bevindt zodat wordt voldaan aan de immissienorm, gesteld in voorschrift 8.5 van de oprichtingsvergunning van 5 juni 2008.

3. Bij het bestreden besluit, dat is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wabo en waarover eisers zienswijzen naar voren hebben gebracht, heeft verweerder aan vergunninghouder conform de aanvraag een veranderingsvergunning verleend voor het bewerken (drogen) van beenderen. Ingevolge het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift 1.3 mag de maximale toegestane opslaghoeveelheid van beenderen niet meer dan 500 ton bedragen. Laden en lossen van beenderen mag slechts inpandig geschieden en als de poorten van de gebouwen gesloten zijn (voorschrift 2.2). De opslag van beenderen moet inpandig in gesloten containers dan wel in gesloten opslagbunkers plaatsvinden (voorschrift 2.3 en 2.4). Ingevolge voorschrift 2.7 moet de vergunninghouder uiterlijk binnen een termijn van 1 maand na in gebruik name van de drooglijn voor beenderen, door middel van geurmetingen (in aanwezigheid van het bevoegd gezag) en berekeningen conform de NTA 9065, controleren of wordt voldaan aan de in de vergunning opgenomen normen en controleren of de uitgangspunten van het tot de aanvraag behorende geurrapport correct zijn. Het onderzoek moet onder representatieve bedrijfsomstandigheden door een geaccrediteerde meetinstantie (monstername, analyse en debietmetingen) uitgevoerd worden. Ingevolge voorschrift 2.8 moeten uiterlijk 1 maand na het verrichten van de geurmetingen als bedoeld in voorschrift 2.7 de resultaten van het geuronderzoek ter goedkeuring aan het bevoegd gezag worden voorgelegd. Daarbij moet in ieder geval ook de totale geuremissie van de inrichting inzichtelijk worden gemaakt.

4. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

5. De rechtbank ziet zich allereerst geplaatst voor de vraag of het beroep van eisers in de zaken met de procedurenummers 14/1852, 14/1947 en 14/1957 ontvankelijk is. Door verweerder is aangevoerd dat deze omwonenden allemaal op ruim 300 meter van de inrichting in een daartoe aangewezen concentratiegebied voor veehouderijen wonen, waar een wettelijke maximale geurbelasting van 14 ouE/m³ geldt die een afzonderlijke veehouderij op een woning mag veroorzaken. Volgens verweerder zullen emissies van [naam drogerij] als gevolg van overheersende windrichting in de regel niet bij deze omwonenden merkbaar zijn. Vergunninghouder heeft eveneens aangevoerd dat bij een grotere afstand dan 300 meter in de regel geen milieugevolgen worden ondervonden en dat het daarom de vraag is of deze omwonenden belanghebbenden zijn.

6. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

7. Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb naar voren heeft gebracht. Volgens verweerder hebben eisers [eisers 3] te laat zienswijzen naar voren gebracht en dient hun beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard.

8. Door verweerder en vergunninghouder is betoogd dat de door Bakkersland Panningen B.V. (Bakkersland) op 25 maart 2015 ingediende gronden wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing dienen te worden gelaten.

9. Beoordeling inhoudelijke aspecten.

10. Door [eisers 9] is aangevoerd dat verweerder een revisievergunning had moeten verlangen.

11. Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling komt het bevoegd gezag beleidsvrijheid toe bij het al dan niet verlangen van een revisievergunning als bedoeld in artikel 2.6 van de Wabo indien een veranderingsvergunning is aangevraagd. Hierbij dient het belang van een overzichtelijk vergunningenbestand in relatie tot een toereikende normering te worden afgewogen tegen andere belangen, waaronder die van vergunninghouder (onder meer: Afdeling 18 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9802).

12. Door alle eisers is primair aangevoerd dat het geuronderzoek dat verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd niet deugdelijk en representatief is en dat de inrichting na de verandering niet aan de geldende immissienorm die in de oprichtingsvergunning is opgenomen, kan voldoen. Door eisers die in Buurtschap ’t Loo wonen (14/1852, 14/1947 en 14/1957) en de omliggende bedrijven (14/1938 en 14/1939) is tevens aangevoerd dat verweerder zich bij het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voor hen ook na de verandering geen aparte geurnorm dient te worden vastgesteld. Verder is door eisers betoogd dat binnen de inrichting niet de Beste Beschikbare Technieken (BBT) worden toegepast.

13. Gelet op het ter zake door verweerder en vergunninghouder ingenomen standpunt zal de rechtbank allereerst de vraag beantwoorden of eisers die in Buurtschap ’t Loo wonen en de omliggende bedrijven artikel 8:69a van de Awb tegengeworpen dient te worden.

14. De rechtbank komt vervolgens toe aan beantwoording van de vraag of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verandering van de inrichting niet zal leiden tot een relevante toename van geuremissie en dat om die reden niet alleen aan de voor de kern van Panningen geldende geurnorm kan worden voldaan (het beroep van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas) maar ook geen geurnorm voor de overige eisers hoeft te worden vastgesteld.

15. Ingevolge artikel 2.14, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met het eerste lid, kan een omgevingsvergunning voor het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting slechts worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu.

16. Ter beantwoording van (onder meer) de hiervoor geformuleerde vraag heeft de rechtbank de StAB verzocht van verslag en advies te dienen. Deze heeft in het verslag van 21 mei 2015 gereageerd op de door verweerder en vergunninghouder naar voren gebrachte zienswijzen met betrekking tot het verslag van de StAB van 24 maart 2015 en toegelicht dat de zienswijzen geen aanleiding geven om de conclusies van het eerste verslag bij te stellen.

17. Door verweerder en vergunninghouder is aangevoerd dat de rechtbank geen aanleiding had mogen zien om de StAB in te schakelen. Volgens verweerder en vergunninghouder is het inschakelen van een deskundige alleen aan de orde indien eisers met een contra-expertise dan wel door het aanvoeren van concrete gegevens de ondeugdelijkheid van het onderzoeksrapport van Odournet aannemelijk hebben gemaakt. Daartoe is onder meer gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:804, waarin ‘zij voorop stelt dat appellant de uitkomsten van het geurrapport niet met concrete gegevens heeft bestreden, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college zich bij het stellen van voorschriften niet op dat geurrapport mocht baseren’.

18. De StAB heeft zijn conclusie dat de geurbeoordeling niet representatief was en daaruit niet kan worden afgeleid dat aan de geldende geurnorm kan worden voldaan, gemotiveerd gehandhaafd. Dat standpunt is er - kort samengevat - op gebaseerd dat met de diffuse emissies uit de bedrijfshal via ramen, deuren en kieren in het gebouw en met emissies via gevel-/dakventilatoren in de beide droogruimtes en opslagruimtes bij het geuronderzoek geen rekening is gehouden, dat Categorie 6.5 uit de RIE “de destructie of verwerking van kadavers of dierlijk afval met een verwerkingscapaciteit van meer dan tien ton per dag” bij deze inrichting van toepassing is en dat niet met alle BBT in § 5.1 en 5.3 van de BREF ‘Slaughterhouses and Animal By-products Industries’ rekening is gehouden en ten slotte dat de representatieve bedrijfssituatie van zowel de beenderendroger als de brooddroger onjuist, dat wil zeggen te laag, is vastgesteld. Voor de beenderendroger is door Odournet van een te laag aantal uren uitgegaan en had minimaal 8000 uren op jaarbasis moeten worden gehanteerd. De brooddroger is volgens de oprichtingsvergunning continu in bedrijf, terwijl bij het geuronderzoek ervan is uitgegaan dat die na ingebruikname van de beenderendroger nog maar drie dagen per week zal worden gebruikt.

19. Verweerder en vergunninghouder hebben de conclusies van de StAB weersproken, maar de rechtbank ziet in die reacties geen aanleiding om het verslag van de geraadpleegde deskundige niet te volgen. Daartoe is in aanmerking genomen dat de StAB in het rapport van 21 mei 2015 gemotiveerd heeft aangegeven dat het ingenomen standpunt gehandhaafd blijft. Ten aanzien van de diffuse emissies als gevolg van de (ongekoelde) opslag van kippenbeenderen heeft de StAB toegelicht dat het, anders dan bij de op- en overslag van brood, gaat om dierlijk afval dat zeker bij hogere temperaturen aan bederf onderhevig is, waarvan een groter geurhindereffect verwacht mag worden. Diffuse verspreiding zal door de (lichte) onderdruk in de loods niet afdoende worden tegengegaan en zal zonder verdere maatregelen tot hinderlijke geur in de directe omgeving kunnen leiden. De rechtbank acht die conclusie noch onlogisch, noch in tegenspraak met eerdere verslaglegging. Verder heeft de StAB ook het standpunt gehandhaafd dat niet alleen met diffuse emissies maar ook met geuremissies van de ruimteluchtventilatie via de gevel- en dakventilatoren bij het onderzoek ten onrechte geen rekening is gehouden. Ook op dit onderdeel ziet de rechtbank geen aanleiding om de deskundige niet te volgen.

20. Bij het vorenstaande is van belang dat uit de aanvraag blijkt dat er geen gekoelde opslag van beenderen plaatsvindt. Door de StAB is in dit verband aangegeven dat zulks uit een oogpunt van het toepassen van BBT ware te overwegen omdat sprake is van een IPPC-installatie en daarom rekening moet worden gehouden met de BREF ‘Slaughterhouses and Animal By-products Industries’ voor die installatie. Verweerder en vergunninghouder hebben de toepasselijkheid van die regelgeving bestreden. Blijkens de inhoud van het bestreden besluit heeft verweerder echter weliswaar geconcludeerd dat de IPPC-richtlijn (thans RIE) op de aangevraagde activiteit niet van toepassing is, maar uit zorgvuldigheidsoverwegingen wel aan de hand daarvan getoetst of aanvullende maatregelen/voorschriften aangewezen zijn. Na beoordeling heeft verweerder vervolgens geconcludeerd dat de inrichting voldoet aan BBT. Gelet op het StAB-verslag moet echter worden geconcludeerd dat verweerder ontoereikend heeft gemotiveerd dat binnen de inrichting uit een oogpunt van BBT geen verdergaande maatregelen, zoals bijvoorbeeld door koeling van de opslag om bederf van het materiaal en daarmee gepaard gaande geurhinder tegen te gaan, aangewezen zijn. Nu aanvullende maatregelen om geurhinder van op- en overslag van aan bederf onderhevig materiaal tegen te gaan niet worden genomen, terwijl die geur via diffuse emissies en via gevel- /dakventilatoren kan ontsnappen, is er te meer aanleiding om de StAB te volgen in de conclusie van haar advies dat de cumulatieve geuremissie van de inrichting is onderschat. De desbetreffende beroepsgronden slagen dan ook.

21. Ten aanzien van de constatering van de StAB dat bij het geurrapport van een onjuiste ‘Representatieve bedrijfsvoering’ is uitgegaan doordat de brooddrooglijn volgens de oprichtingsvergunning continu in bedrijf mag zijn, zodat de geur die de inrichting kan emitteren ook om die reden is onderschat, hebben verweerder en vergunninghouder aangevoerd dat in het geurrapport van Odournet tot uitgangspunt is genomen dat deze droger na ingebruikname van de beenderendroger slechts beperkt zal worden gebruikt. Nu dat rapport bij de aanvraag is gevoegd en de aanvraag blijkens het bestreden besluit onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning, stellen zij zich op het standpunt dat bij de veranderingsvergunning de werking van de brooddroger is beperkt en dat zulks ook handhaafbaar is.

22. Nu uit het rapport van de StAB moet worden afgeleid dat uit het geurrapport van Odournet niet de conclusie kan worden getrokken dat na de wijziging van activiteiten aan de gestelde geurnorm uit de oprichtingsvergunning kan worden voldaan, is de rechtbank van oordeel dat het beroep van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas gegrond is en dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb moet worden vernietigd. Nu op basis van het StAB-verslag op voorhand ook niet gezegd kan worden dat de geurbelasting na de verandering van activiteiten voor de overige eisers niet noemenswaardig zal toenemen, zoals verweerder in het bestreden besluit op basis van het geurrapport heeft verondersteld en op basis waarvan verweerder het standpunt heeft ingenomen dat een afzonderlijke geurnorm voor die eisers (ook thans) niet aan de orde is, zijn de beroepen van de overige eisers naar het oordeel van de rechtbank eveneens gegrond.

23. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien door een nader voorschrift aan de vergunning te verbinden, waarbij de gebruiksduur van de brooddroger tot drie dagen per week wordt beperkt, aangezien uit hetgeen hiervoor is overwegen blijkt dat er meer gebreken zijn die niet langs deze weg kunnen worden hersteld. Om dezelfde reden ziet de rechtbank ook geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen nu het onzeker is wanneer het voor herstel van de gebreken benodigde onderzoek kan worden afgerond. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op de aanvraag moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

24. Omdat de rechtbank de ontvankelijke beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers de door hen betaalde griffierechten vergoedt.

25. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand per eiser (voor zover van beroepsmatig verleende rechtsbijstand sprake is) vast op € 980,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,00 en een wegingsfactor 1). Verder komen de door de vertegenwoordiger van Bakkersland, H. Simons, gemaakte reiskosten op basis van de kosten van openbaar vervoer ad € 9,36 voor vergoeding in aanmerking.