Raad van State, 20-09-2017, ECLI:NL:RVS:2017:2560, 201607365/1/A1

201607365/1/A1.

Datum uitspraak: 20 september 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Wok Stadion B.V., gevestigd te Zwolle, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Stadion Ontwikkeling Zwolle B.V.,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 augustus 2016 in zaak nr. 16/820 in het geding tussen:

Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle

en

het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.

Procesverloop

Bij besluit van 3 december 2015 heeft het college aan Businesspark Zwolle B.V. omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van vrijetijdscentrum "Bowlen & Zo" op het perceel/in het pand Boerendanserdijk 43 te Zwolle.

Bij besluit van 15 maart 2016 heeft het college het door Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 17 augustus 2016 heeft de rechtbank het door Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juli 2017, waar Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle, vertegenwoordigd door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, het college, vertegenwoordigd door mr. H.C.S. van Dop, en Businesspark Zwolle, vertegenwoordigd door G. Jansen en mr. F.M.C. Boesberg, advocaat te Zwolle, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    Wok Stadion exploiteert een wokrestaurant in het MAC³PARK-stadion van voetbalclub PEC Zwolle. Dit restaurant is op ongeveer 300 m afstand van het voorziene vrijetijdscentrum gelegen. Stadion Ontwikkeling Zwolle is eigenaresse van de bedrijfsruimte waarin het wokrestaurant wordt geëxploiteerd. Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle vrezen nadelige gevolgen voor het wokrestaurant als gevolg van de realisering van het vrijetijdscentrum dat onder meer in horeca voorziet.

2.    Het project voorziet in een vrijetijdscentrum op de eerste en tweede verdieping van het pand boven een reeds bestaande vestiging van Sligro. Het project heeft een oppervlakte van 4.500 m² en voorziet onder meer in 11 bowlingbanen, glowgolf, games, pooltafels, vergaderruimten, horeca op meerdere locaties in het pand en een parkeerdek boven de tweede bouwlaag.

3.    Het project is in strijd met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Vrolijkheid" op het perceel rustende bestemming "Gemengd-1". Het college heeft voor het project met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) omgevingsvergunning verleend.

Aangevallen uitspraak

4.    De rechtbank heeft overwogen dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, omdat het belang van een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in het laatstgenoemde artikel niet strekt tot bescherming van de concurrentiebelangen van Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling. Gelet daarop is de rechtbank niet inhoudelijk op de door Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling ingeroepen materiële normen ingegaan. Omdat deze normen volgens de rechtbank niet tot vernietiging van het bestreden besluit kunnen leiden, heeft zij aanleiding gezien om ook een inhoudelijke bespreking van het beroep van eisers op de schending van het motiveringsbeginsel achterwege te laten.

Beoordeling hoger beroep

5.    Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het besluit van 15 maart 2016 wegens strijd met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo. Zij wijzen er op dat zij in bezwaar en beroep naast hun economische belangen ook het behoud van een goed woon- en leefklimaat, in het bijzonder een goed ondernemersklimaat, hebben aangevoerd.

5.1.    Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo luidt:

"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat".

    Artikel 8:69a van de Awb luidt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

5.2.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

5.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:106, uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192 en uitspraak van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1374) is artikel 2.12, eerste lid aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo gesteld ter bescherming van het belang van de goede ruimtelijke ordening, waarvan het behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed ondernemersklimaat een onderdeel vormt en betreft dit een ruimtelijk belang.

    Het is niet op voorhand uitgesloten dat de realisering van het vrijetijdscentrum op het perceel, gelet op de voorziene horeca, zal leiden tot een minder goed ondernemersklimaat voor Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle door onder meer een vermindering van het aantal klanten van Wok Stadion en daardoor tot een daling van haar omzet en inkomsten en een nadelige invloed op de verhuurbaarheid van de door Wok Stadion gehuurde bedrijfsruimte, die in eigendom is van Stadion Ontwikkeling Zwolle. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het besluit van 14 januari 2016 in de weg staat.

    Het betoog slaagt.

6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.

Beoordeling niet behandelde beroepsgronden in beroep

7.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de niet door de rechtbank behandelde beroepsgronden beoordelen.

8.    Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle hebben betoogd dat realisering van het project het goede ondernemersklimaat in gevaar brengt en dat afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het project niet getuigt van een goede ruimtelijke ordening. Volgens hen is de plaatselijke en regionale markt te klein voor de toevoeging van een onderneming waarin het project voorziet en geldt dit te meer voor het horecagedeelte van het project. Zij hebben er op gewezen dat reeds sprake is van leegstand op het bedrijventerrein, hetgeen volgens hen blijkt uit de Leegstandsmonitor Overijssel van de provincie. De realisering van het project zal leiden tot een toename van de leegstand. Deze effecten zullen zich volgens Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle niet beperken tot de ondernemingen in de leisure- en horecabranche, maar zullen zich ook uitstrekken tot andere functies en branches in het stadiongebied van Zwolle en de omgeving daarvan, inclusief de binnenstad en het winkelcentrum van de wijk Assendorp.

8.1.    Uit de passage in de Leegstandsmonitor waarnaar Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling ter onderbouwing van het betoog hebben verwezen, waarin is vermeld dat leegstand relatief het hoogst is op bedrijventerreinen, volgt niet dat op het bedrijventerrein De Vrolijkheid reeds sprake is van relevante leegstand. Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle hebben voorts volstaan met de niet onderbouwde stelling dat het project tot een toename van de leegstand zal leiden.

    Het betoog faalt.

9.    Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle betogen dat het college ten onrechte niet heeft getoetst aan de "Horecavisie Zwolle 2012-2017" (hierna: Horecavisie), waarmee het project in strijd is, en ten onrechte uitsluitend het Beleidskader Commerciële Vrijetijdsvoorzieningen (hierna: Beleidskader) richtinggevend heeft geacht. Volgens Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle is met de vaststelling van het Beleidskader nadrukkelijk geen afstand genomen van het in 2011 geldende horecabeleid dat nadien in 2013 en 2015 is bekrachtigd. Het project is bovendien in strijd met het Beleidskader, gelet op de omstandigheid dat er reeds omgevingsvergunning is verleend voor een leisure-initiatief op het bedrijventerrein, Djambo Kidsplay, en de omstandigheid dat het niet om ondergeschikte horeca gaat.

9.1.    Het college heeft niet getoetst aan de Horecavisie, maar aan het Beleidskader, nu het project niet in zelfstandige horeca voorziet. Het college heeft zich in het besluit van 3 december 2015 op het standpunt gesteld dat het project niet volledig past in het Beleidskader, omdat het maximale aantal m² aan leisure op bedrijventerrein De Vrolijkheid wordt overschreden, maar dat van het Beleidskader kan worden afgeweken. Daarbij heeft het in aanmerking genomen dat vanuit het belang voor de leisuresector clustering van leisure op De Vrolijkheid positief tegemoet wordt getreden, dat het concept goed past binnen het profiel "Sport en Spel" dat in het beleid voor deze locatie is meegegeven, de aanvraag de locatie betreft die in het Beleidskader leisure specifiek wordt aangewezen voor leisure, dat door het profiel van het bedrijventerrein de locatie niet voor alle bedrijvigheid een optimale vestigingslocatie is en de overschrijding qua m² beperkt is in relatie tot de omvang van het bedrijventerrein.

9.2.    Het Beleidskader voorziet in beleid voor de leisuresector. In het Beleidskader is vermeld dat de leisuresector breed kan worden gedefinieerd en in dat geval ook detailhandel, horeca, cultuur en recreatie tot leisure worden gerekend en dat in Zwolle voor veel van deze beleidsvelden al beleid aanwezig is. Het aanbod aan mainstream leisure is volgens het Beleidskader matig in Zwolle en om op korte termijn doelen te kunnen bereiken is het Beleidskader beperkt tot mainstream leisure. In het Beleidskader is de volgende definitie van mainstream leisure gehanteerd: "Alle vrijetijdsvoorzieningen waar de consument bereid is een vergoeding te betalen voor het ervaren van een belevenis, ingekaderd tot de sectoren: attracties en vermaak, sport en spel, wellness en health, uitgaan en recreatie".

    Anders dan Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle betogen volgt uit de omstandigheid dat het project ook in horeca voorziet niet dat het college het project aan de Horecavisie had moeten toetsen. Uit het Beleidskader kan worden afgeleid dat niet is bedoeld beleid vast te stellen voor zelfstandige horeca. Daarvoor bestond ten tijde van het vaststellen van het Beleidskader reeds specifiek beleid. Het betreft hier evenwel geen zelfstandige horeca, maar horeca als onderdeel van een leisurevoorziening. Gelet hierop heeft het college het project terecht getoetst aan het Beleidskader en niet aan de Horecavisie. Het project is voorts in overeenstemming met het Beleidskader, nu onderhavige locatie specifiek is aangewezen voor een leisure-initiatief van 5.000 m². Dat er na het vaststellen van het Beleidskader op een andere locatie op het bedrijventerrein een leisurefunctie, Djambo Kidsplay, is gevestigd, maakt dat niet anders.

    Het betoog faalt.

10.    Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle hebben betoogd dat het besluit van 15 maart 2016 onvoldoende is gemotiveerd, omdat daarin onvoldoende is ingegaan op hetgeen door hen tijdens de hoorzitting van 10 maart 2016 naar voren is gebracht. Voorts blijkt uit de enkele verwijzing naar de schriftelijke reactie van het college van 23 februari 2016 en de tijdens de hoorzitting overgelegde pleitnota van het college niet op welke onderdelen de motivering van het besluit van 3 december 2015 is aangevuld ten aanzien van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan.

10.1.    Er is geen grond voor het oordeel dat het college in reactie op het door Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle op de hoorzitting in bezwaar aangevoerde niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar de stukken, in het bijzonder de door hem overgelegde pleitnota en zijn reactie van 23 februari 2016. Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle hebben niet toegelicht op welke punten, naast het horecabeleid van de gemeente, de motivering met betrekking tot de ruimtelijke aanvaardbaarheid volgens hen gebrekkig is. Het door hen aangevoerde leidt dan ook niet tot het oordeel dat het besluit van 15 maart 2016 onrechtmatig is.

    Het betoog faalt.

11.    Uit het voorgaande volgt dat het beroep tegen het besluit van 15 maart 2016 ongegrond is.

12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

13.    Redelijke toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van de Raad van State aan Wok Stadion en Stadion Ontwikkeling Zwolle wordt terugbetaald.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 augustus 2016 in zaken nrs. 16/820 en 16/472;

III.    verklaart het beroep tegen het besluit van 15 maart 2016 ongegrond;

IV.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Wok Stadion B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Stadion Ontwikkeling Zwolle B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de griffier van de Raad van State aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.

w.g. Troostwijk    w.g. Kos

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2017

580.