Raad van State, 15-11-2017, ECLI:NL:RVS:2017:3170, 201603862/1/V3

201603862/1/V3.

Datum uitspraak: 15 november 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 28 april 2016 in zaak nr. 15/22319 in het geding tussen:

[de vreemdeling]

en

de staatssecretaris.

Procesverloop

Bij besluit van 22 mei 2015 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document, waaruit haar duurzaam verblijfsrecht als burger van de Unie blijkt, afgewezen.

Bij besluit van 19 november 2015 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 28 april 2016 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 22 mei 2015 herroepen en bepaald dat de staatssecretaris aan de vreemdeling een document als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van Richtlijn 2004/38/EG (PB 2004 L 158; hierna: de Verblijfsrichtlijn) verleent.

Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.

De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. H.L.M. Lichteveld, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Vervolgens is het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1.    Artikel 16, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn bepaalt dat iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, aldaar een duurzaam verblijfsrecht heeft. Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris in strijd met het Unierechtelijke rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door de vreemdeling, bij de beoordeling van de door haar ingediende aanvraag om afgifte van een document waaruit haar duurzaam verblijf als burger van de Unie blijkt, tegen te werpen dat zij niet heeft aangetoond dat zij tijdens haar verblijf in Nederland beschikte over voldoende middelen van bestaan, nu hij, naar gesteld, in de periode vóór april 2015 niet, dan wel niet in alle gevallen, consequent heeft beoordeeld of gedurende de vijf relevante jaren aan het middelenvereiste werd voldaan. Daarmee heeft deze uitspraak ook betekenis voor andere vreemdelingen die een aanvraag om afgifte van een document waaruit hun duurzaam verblijf als burger van de Unie blijkt, hebben ingediend.

1.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de aangehechte bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Grieven en beoordeling

2.    In de grieven, in onderlinge samenhang bezien, klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij vóór april 2015 alleen beoordeelde of een vreemdeling feitelijk in Nederland heeft verbleven gedurende ten minste vijf jaren, dat hij eerst daarna ook is gaan beoordelen of die vreemdeling gedurende die periode aan het middelenvereiste heeft voldaan en dat hij in strijd met het Unierechtelijke rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door deze ongunstigere uitvoeringspraktijk in de voorliggende zaak op de vreemdeling toe te passen, omdat zij reeds op 4 maart 2014 vijf jaren ononderbroken in Nederland verbleef. De staatssecretaris wijst erop dat uit de punten 47 tot en met 51 van het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja, ECLI:EU:C:2011:866 (hierna: het arrest Ziolkowski en Szeja) volgt dat het niet mogelijk is om met toepassing van artikel 37 van de Verblijfsrichtlijn een duurzaam verblijfsrecht te verkrijgen, als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn, indien niet is voldaan aan de vereisten van artikel 7, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat hij volgens artikel 19, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn aan de vreemdeling een document moet verstrekken waaruit haar duurzaam verblijfsrecht als burger van de Unie blijkt, aldus de staatssecretaris.

2.1.    Het Hof heeft in het arrest Ziolkowski en Szeja uitleg gegeven aan artikel 16, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn. Het Hof heeft in de punten 46 tot en met 48 uiteengezet dat het begrip "legaal verblijf" dat in de bewoordingen "legaal […] heeft verbleven" in artikel 16, eerste lid, besloten ligt, moet worden opgevat als een verblijf in overeenstemming met de in de Verblijfsrichtlijn gestelde vereisten, in het bijzonder die van artikel 7, eerste lid. Een verblijf in overeenstemming met het recht van een lidstaat, dat evenwel niet aan de vereisten van artikel 7, eerste lid, voldoet, kan volgens het Hof niet worden aangemerkt als "legaal verblijf" in de zin van artikel 16, eerste lid. Een andere uitleg kan volgens het Hof niet met succes worden verdedigd met een beroep op artikel 37 van de Verblijfsrichtlijn. In punt 50 overweegt het Hof dat dit artikel enkel bepaalt dat de Verblijfsrichtlijn zich er niet tegen verzet dat in het recht van de lidstaten een regeling wordt ingevoerd die gunstiger is dan die van de richtlijn. Elke lidstaat dient niet alleen uit te maken of hij een dergelijke regeling invoert, maar ook welke voorwaarden deze regeling zullen beheersen en wat de werking ervan zal zijn, met name welke rechtsgevolgen een uitsluitend op grond van het nationale recht verleend verblijfsrecht zal sorteren, aldus het Hof.

2.2.    De artikelen 8.12, eerste lid, 8.17, eerste lid, en 8.19 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) zijn de implementatie van respectievelijk de artikelen 7, eerste lid, 16, eerste lid en 19, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn. Niet is gebleken dat die implementatie niet op de juiste wijze is geschied. Gelet op het arrest van het Hof van 11 juli 2002, Marks & Spencer, ECLI:EU:C:2002:435, punt 24, laat dit evenwel onverlet dat de artikelen 8.12, eerste lid, 8.17, eerste lid, en 8.19 van het Vb 2000 moeten worden uitgelegd en toegepast in het licht van de artikelen 7, eerste lid, 16, eerste lid en 19, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn.

2.3.     Het Unierechtelijke rechtszekerheidsbeginsel, waarvan het vertrouwensbeginsel het rechtstreekse uitvloeisel is, vereist met name dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren (vgl. het arrest van het Hof van 22 juni 2017, Unibet International, ECLI:EU:C:2017:491, punt 43). Nu het Hof in het arrest Ziolkowski en Szeja heeft uitgelegd hoe de artikelen 7, eerste lid, en 16, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn, die thans zijn geïmplementeerd in de artikelen 8.12, eerste lid, en 8.17, eerste lid, van het Vb 2000, moeten worden uitgelegd, is, wat die rechtsregels betreft, voldaan aan dat vereiste en kan er in de onderhavige zaak redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de wijze waarop de gestelde vraag over de betrokken Unierechtelijke regels moet worden opgelost. Er bestaat dus geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, zoals door de vreemdeling verzocht in haar verweerschrift (arrest van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16).

2.4.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de vreemdeling, om in aanmerking te komen voor een document "duurzaam verblijf", gedurende vijf jaren legaal in Nederland moet hebben verbleven. Dit betekent, gelet op hetgeen onder 2.1. is overwogen, dat de vreemdeling een duurzaam verblijfsrecht in Nederland heeft als bedoeld in artikel 8.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000, als zij kan aantonen dat zij gedurende de vijf relevante jaren de beschikking heeft gehad over voldoende middelen van bestaan, als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000. Uit het arrest Ziolkowski en Szeja volgt dat artikel 37 van de Verblijfsrichtlijn geen grondslag biedt voor het vaststellen van een duurzaam verblijfsrecht in strijd met de vereisten van de Verblijfsrichtlijn. Evenmin bevat de nationale regeling, opgenomen in de artikelen 8.12, eerste lid, 8.17, eerste lid, en 8.19 van het Vb 2000, bepalingen die gunstiger zijn dan die van de Verblijfsrichtlijn, zodat de vreemdeling daaraan ook geen verblijfsrecht op grond van het nationale recht kan ontlenen.

    Dat de staatssecretaris, naar hij erkent, vóór april 2015 niet in alle gevallen heeft bezien of voldaan werd aan het vereiste, genoemd in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000, laat onverlet dat geen sprake kan zijn van een duurzaam verblijfsrecht als niet aan de in dat artikel opgenomen vereisten is voldaan. Reeds hierom heeft de vreemdeling er niet gerechtvaardigd op kunnen vertrouwen dat de staatssecretaris bij de beoordeling van haar aanvraag in strijd met dat artikel niet zou beoordelen of zij gedurende de vijf relevante jaren de beschikking heeft gehad over voldoende middelen van bestaan. De staatssecretaris klaagt derhalve terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij in strijd met het Unierechtelijke rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel heeft gehandeld.

    Voor zover de staatssecretaris in soortgelijke gevallen zonder te beoordelen of aan het middelenvereiste is voldaan, is overgegaan tot de afgifte van een document "duurzaam verblijf", overweegt de Afdeling dat volgens haar vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1647) ook de toepassing van het gelijkheidsbeginsel er niet toe kan leiden dat de staatssecretaris gehouden is een gemaakte fout te herhalen.

    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank de staatssecretaris dus ten onrechte opgedragen aan de vreemdeling een document voor duurzaam verblijf te verstrekken.    

    De grieven slagen.

Conclusie

3.    Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 19 november 2015 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.

Beroepsgronden

4.    De vreemdeling betoogt dat het in strijd is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel dat de staatssecretaris van haar verlangt dat zij met terugwerkende kracht bewijs levert waaruit blijkt dat zij vijf jaar lang de beschikking heeft gehad over voldoende middelen van bestaan. De vreemdeling wijst erop dat zij tijdens haar verblijf in Nederland grotendeels financieel afhankelijk was van haar ex-partners en dat zij het slachtoffer is geweest van huiselijk geweld. Gelet hierop kan volgens de vreemdeling niet van haar kan worden verlangd dat zij bij haar ex-partners gegevens opvraagt over hun inkomen. Verder heeft de staatssecretaris zich volgens de vreemdeling ten onrechte op het standpunt gesteld dat haar inkomsten uit zwart werk niet kunnen worden aangemerkt als middelen van bestaan.

4.1.    Uit de punten 40, 44 en 45 van het arrest Ziolkowski en Szeja volgt dat iedere Unieburger die duurzaam verblijf in een lidstaat beoogt te verkrijgen, zelf moet aantonen dat hij of zij voldoet aan de vereisten, genoemd in artikel 8.12, eerste lid, van het Vb 2000. Die vereisten beogen, mede gelet op de tekst van artikel 7, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn, met name te voorkomen dat die Unieburger een onredelijke belasting voor het sociale bijstandsstelsel van het gastland zal vormen. Het vorenstaande geldt ook als die Unieburger tijdelijk heeft verbleven bij een burger van de Unie die aan de bedoelde vereisten voldeed. Gelet hierop is het niet in strijd met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel dat de staatssecretaris van de vreemdeling verlangt dat zij aantoont dat zij tijdens de vijf relevante jaren beschikte over voldoende middelen van bestaan en dat haar verblijf dus "legaal" was, als bedoeld in artikel 8.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000.

4.2.    Artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000 noch artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn stelt vereisten aan de herkomst van de middelen van bestaan. De nationale autoriteiten mogen evenwel zo nodig het bestaan van die middelen, de rechtmatigheid ervan, alsook het bedrag en de beschikbaarheid ervan, verifiëren (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 3 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2820).

    Voor zover de vreemdeling betoogt dat zij inkomsten had uit zwart werk, heeft de staatssecretaris, nog daargelaten dat de vreemdeling deze middelen niet met stukken heeft onderbouwd, zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat zwart werk geen legale arbeid is, dat de daaruit verkregen middelen niet op rechtmatige wijze zijn verkregen en dat deze middelen dus niet kunnen gelden als middelen van bestaan. De vreemdeling heeft ook geen andere stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij gedurende de vijf relevante jaren de beschikking heeft gehad over voldoende middelen van bestaan. Gelet hierop heeft de staatssecretaris zich dus terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet heeft voldaan aan het vereiste, genoemd in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000 en dat zij reeds hierom niet in aanmerking komt voor een document waaruit haar duurzaam verblijf blijkt.

    De beroepsgrond faalt.

5.    De vreemdeling betoogt verder dat zij altijd rechtmatig in Nederland heeft verbleven, omdat zij geen beroep heeft gedaan op het sociale bijstandsstelsel.

5.1.    Dat de vreemdeling geen beroep heeft gedaan op het sociale bijstandsstelsel laat onverlet dat het aan haar is om aan te tonen dat zij gedurende de vijf relevante jaren de beschikking heeft gehad over voldoende middelen van bestaan. Uit hetgeen onder 4.1. en 4.2. is uiteengezet volgt dat zij daar niet in is geslaagd.

    De beroepsgrond faalt.

6.    De vreemdeling wijst er verder op dat de staatssecretaris nimmer een besluit heeft genomen waarbij hij heeft vastgesteld dat zij niet langer rechtmatig in Nederland verblijft, zodat ervan moet worden uitgegaan dat zij nog altijd rechtmatig verblijf in Nederland heeft.

6.1.    Dat de staatssecretaris niet eerder in een besluit heeft vastgesteld dat de vreemdeling niet langer rechtmatig in Nederland verblijft, brengt niet met zich dat de vreemdeling reeds daarom voldoet aan het bepaalde in artikel 8.17, eerste lid, van het Vb 2000 en dat zij niet meer hoeft aan te tonen dat zij gedurende de vijf relevante jaren de beschikking heeft gehad over voldoende middelen van bestaan, als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000.

    De beroepsgrond faalt.

7.    De vreemdeling heeft tot slot in beroep betoogd dat de staatssecretaris haar in bezwaar ten onrechte niet heeft gehoord.

7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG7504), mag de staatssecretaris met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen afzien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar niet kan leiden tot een andersluidend besluit. Gelet op de motivering van het besluit van 22 mei 2015 en hetgeen de vreemdeling daartegen in bezwaar heeft aangevoerd, mede bezien in het licht van hetgeen onder 2.4., 4.1., 4.2., 5.1 en 6.1. is overwogen, is aan deze maatstaf voldaan.

    De beroepsgrond faalt.

8.    Het beroep is ongegrond.

9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 28 april 2016 in zaak nr. 15/22319;

III.    verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Vonk, griffier.

w.g. Verheij    w.g. Vonk

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017

345-644. BIJLAGE

Verblijfsrichtlijn 2004/38/EG (PB L 158)

Artikel 7 - Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden

    1. Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:

    […]

    b) indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of

    […]

Artikel 16 - Algemene regel voor burgers van de Unie en hun familieleden

    1. Iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, heeft aldaar een duurzaam verblijfsrecht. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III.

    […]

Artikel 19 - Aan burgers van de Unie te verstrekken documenten ter staving van duurzaam verblijf

    1. Op hun verzoek en na verificatie van de duur van het verblijf, verstrekken de lidstaten aan de burgers van de Unie die duurzaam verblijfsrecht genieten een document ter staving hiervan.

    2. Het document ter staving van duurzaam verblijf wordt zo spoedig mogelijk verstrekt.

Artikel 37 - Gunstiger nationale bepalingen

    Het bepaalde in deze richtlijn geldt onverminderd de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van een lidstaat die eventueel gunstiger zijn voor de personen waarop deze richtlijn betrekking heeft.

Vreemdelingenbesluit 2000

Artikel 8.7

1. Deze paragraaf is van toepassing op vreemdelingen die de nationaliteit bezitten van een staat die partij is bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie of bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, dan wel van Zwitserland, en die zich naar Nederland begeven of in Nederland verblijven.

[…]

Artikel 8.12

1. De vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, eerste lid, heeft langer dan drie maanden na inreis rechtmatig verblijf in Nederland, indien hij:

[…]

b. voor zichzelf en zijn familieleden beschikt over voldoende middelen van bestaan en over een verzekering die de ziektekosten in Nederland volledig dekt;

[…]

Artikel 8.17

1. Duurzaam verblijfsrecht in Nederland heeft:

a. de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, eerste lid, die gedurende vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad;

    […]

Artikel 8.19

    Onze Minister verstrekt de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, eerste lid, met duurzaam verblijfsrecht op aanvraag en na verificatie van de verblijfsduur een verblijfsdocument, waarvan het model wordt vastgesteld bij ministeriële regeling. Het verblijfsdocument wordt zo spoedig mogelijk verstrekt. Artikel 25 van de Wet is niet van toepassing.