Raad van State, 08-02-2017, ECLI:NL:RVS:2017:354, 201602335/1/A1

201602335/1/A1.

Datum uitspraak: 8 februari 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. [appellante A], [appellante B], VDV Den Bosch B.V., [appellante C], [appellante D], allen gevestigd te Rosmalen, gemeente 's-Hertogenbosch, [appellante E], gevestigd te [plaats], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellant N], [appellant O], allen wonend te [woonplaats], en [appellant P], wonend te [woonplaats], (hierna tezamen: [appellante] en anderen),

2. Forum Rosmalen B.V., gevestigd te Naarden,

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 februari 2016 in zaak nr. 15/1653 in het geding tussen:

[appellante] en anderen

en

het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch.

Procesverloop

Bij besluit van 16 april 2015 heeft het college aan Forum Rosmalen omgevingsvergunning verleend voor het herontwikkelen van een deel van Kom Zuid Rosmalen tot commerciële ruimten (winkels en horeca), wooneenheden en het aanleggen van openbaar gebied.

Bij uitspraak van 19 februari 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en anderen en Forum Rosmalen hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellante] en anderen hebben een zienswijze ingediend.

[appellante] en anderen, Forum Rosmalen en het college hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. I.J.J.M. Roorda, advocaat te Rosmalen, [appellant K] en [gemachtigden], bijgestaan door mr. Roorda, R.V. Bak en mr. M.J.W. Timmer, Forum Rosmalen, vertegenwoordigd door mr. M.H.J. van Driel en mr. G.K. den Uijl-Slachter, beiden advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.W.G.M. Cristophe, mr. J.J.H. van Goch, mr. A.D.L. Knook en J.B. Stek, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. Het project voorziet in het zuidelijke deel van het centrum van Rosmalen onder meer in de realisering van ongeveer 8.000 m² brutovloeroppervlakte aan winkel- en horecavoorzieningen, deels ter vervanging van bestaande voorzieningen, waarmee 4.142 m² aan brutovloeroppervlakte ten behoeve van commerciële ruimten wordt toegevoegd, alsmede van 39 woningen. [appellante] en anderen zijn zakelijk gerechtigden met betrekking tot onroerende zaken in het noordelijke deel van het centrum van Rosmalen. Zij vrezen dat het project negatieve gevolgen voor het ondernemersklimaat en het woon- en leefklimaat in dat deel van het centrum zal hebben door een toename van de winkelleegstand.

2. Het project is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Centrum 1994" en "Centrum". Het college heeft voor het project omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).

Ontvankelijkheid

3. Forum Rosmalen betoogt dat de rechtbank [appellante] en anderen ten onrechte als belanghebbenden bij het besluit van 16 april 2015 heeft aangemerkt en het beroep niet-ontvankelijk had dienen te verklaren.

3.1. Artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter".

Artikel 1:2, eerste lid, luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken".

3.2. De rechtbank heeft overwogen dat uit het onderzoek ter zitting is gebleken dat nagenoeg alle (rechts)personen zakelijk gerechtigden zijn met betrekking tot onroerende zaken in het noordelijke deel van het centrum van Rosmalen. Omdat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat de uitvoering van het project, dat voorziet in de uitbreiding van bvo aan winkel- en horecavoorzieningen met ongeveer 8.000 m², invloed heeft op het leegstandsrisico, heeft de rechtbank deze (rechts)personen als belanghebbenden aangemerkt en hun beroep ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft voorts overwogen dat met betrekking tot een of enkele (rechts)personen van de groep [appellante] en anderen aan de hand van de door het college verschafte gegevens niet onomstotelijk is komen vast te staan, dat deze zakelijk gerechtigden zijn met betrekking tot onroerende zaken in het noordelijke deel van het centrum van Rosmalen. Omdat het gelijkluidende beroep van de overige eisers ontvankelijk is en dat beroep inhoudelijk is behandeld, heeft de rechtbank, uit een oogpunt van proceseconomie aanleiding gezien om in dat geval af te zien van een verdergaand onderzoek naar de ontvankelijkheid van het beroep van de eisers waarvan niet onomstotelijk vaststaat dat zij belanghebbenden zijn. De rechtbank heeft voor deze handelwijze steun gevonden in de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2938). De rechtbank heeft hierom geen grond gezien voor gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring van het beroep.

3.3. Vast staat dat [appellante] en anderen een groep vormen van in totaal 17 rechtspersonen en bij deze rechtspersonen betrokken natuurlijke personen. Forum Rosmalen betwist in hoger beroep niet dat nagenoeg alle (rechts)personen zakelijk gerechtigden zijn met betrekking tot onroerende zaken in het noordelijke deel van het centrum van Rosmalen. Voorts is niet in geschil is dat deze (rechts)personen zich op hetzelfde marktsegment, met name de verhuur van winkelpanden, en verzorgingsgebied, het centrum van Rosmalen, richten als de in het project voorziene bedrijvigheid. Gelet hierop is niet uitgesloten dat de verhuurbaarheid van de panden van deze partijen nadelig wordt beïnvloed door het project. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat van een aantal thans in het noordelijke deel van het centrum gevestigde winkels, reeds vast staat dat deze zullen verhuizen naar het zuidelijke deel van het centrum. De rechtbank heeft in het voorgaande terecht geen grond gevonden tot niet-ontvankelijkverklaring.

Het betoog faalt.

Informatievoorziening

4. [appellante] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gemeenteraad en belanghebbenden onvoldoende dan wel onjuist zijn geïnformeerd over de financieel-economische haalbaarheid van het project. In dat kader stellen zij dat eerst na de aangevallen uitspraak stukken voor hen beschikbaar zijn gekomen die een ander licht op de haalbaarheid werpen dan de stukken die bij de rechtbank beschikbaar waren.

4.1. Dit betoog faalt reeds omdat niet is komen vast te staan dat stukken, en zo ja welke, eerst na de aangevallen uitspraak beschikbaar zijn gekomen voor [appellante] en anderen en dus ook niet dat die een ander licht op de zaak werpen dan de stukken die reeds bij de rechtbank bekend waren.

Staatssteun

5. [appellante] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het project niet financieel uitvoerbaar is zonder ontoelaatbare staatssteun en dat de ruimtelijke onderbouwing op dit punt niet voldoet aan artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Volgens hen heeft de gemeente een financiële bijdrage van € 10.297.637,00 aan Forum Rosmalen verstrekt. [appellante] en anderen betogen voorts dat ten onrechte een aanmelding van die steunmaatregel, zoals bedoeld in artikel 108 van het Verdrag betreffende werking van de Europese Unie, bij de Europese Commissie (hierna: het Verdrag) achterwege is gelaten.

5.1. Artikel 3.1.6, eerste lid, van het Bro luidt: "Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:

[..]

f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan".

5.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3386, overweegt de Afdeling dat in het kader van een procedure tegen een omgevingsvergunning een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van het project, waaronder ook de financieel-economische uitvoerbaarheid is begrepen, slechts kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd. Aan dit criterium is in beginsel niet reeds voldaan, indien aannemelijk wordt gemaakt dat staatssteun kan worden teruggevorderd. Ook aannemelijk dient te worden gemaakt dat het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat als gevolg daarvan het project niet kan worden uitgevoerd zonder dat ongeoorloofde staatssteun wordt verleend. Daarbij moet de vraag onder ogen worden gezien of het denkbaar is dat in plaats van de aanvrager van de omgevingsvergunning ook een of meer andere marktpartijen al dan niet in onderscheidenlijk op een - overigens binnen het project passende - aangepaste vorm en/of wijze, de realisering van de voorziene ontwikkeling of ontwikkelingen (verder) kunnen uitvoeren.

Hieruit volgt dat voor de financiële uitvoerbaarheid van het project de betrokkenheid van Forum Rosmalen in beginsel niet van doorslaggevende betekenis is. De enkele omstandigheid dat Forum Rosmalen zich in verband met een terugvordering van staatssteun als ontwikkelaar uit het project geheel of gedeeltelijk zou moeten terugtrekken, daargelaten of sprake is van ongeoorloofde staatssteun en of Forum Rosmalen zonder deze staatssteun het project niet kan realiseren, brengt nog niet met zich dat het project niet realiseerbaar is. Het is niet uitgesloten dat een of meer andere marktpartijen de realisering van het project kunnen uitvoeren zonder ongeoorloofde staatssteun. Door [appellante] en anderen is niet aannemelijk gemaakt dat het college in redelijkheid had moeten inzien dat het bouwplan niet kan worden gerealiseerd zonder dat ongeoorloofde staatssteun wordt verleend.

Aan het betoog van Forum Rosmalen, dat vernietiging van de omgevingsvergunning op het door [appellante] en anderen aan de orde gestelde punt over de financiële uitvoerbaarheid in relatie tot de gestelde ontoelaatbare staatssteun in strijd is met artikel 8:69a van de Awb, komt de Afdeling, gelet op het voorgaande, niet toe.

De betogen falen.

Ladder voor duurzame verstedelijking

6. Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:

"Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet, zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) van overeenkomstige toepassing."

Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;

c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."

Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, luidt: "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur."

Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, luidt: "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."

7. Forum Rosmalen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het project aangemerkt dient te worden als een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro.

7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585) strekt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand.

7.2. Bij de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling die de omgevingsvergunning mogelijk maakt, een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro behelst, moet in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre de omgevingsvergunning in vergelijking met het geldende bestemmingsplan waarvan wordt afgeweken voorziet in een functiewijziging, en welk planologisch beslag op de ruimte de omgevingsvergunning mogelijk maakt in vergelijking met het bestemmingsplan.

7.3. De rechtbank heeft overwogen dat het college heeft aangevoerd dat de bouwdelen die onderdeel uitmaken van het plan nagenoeg geheel binnen het bestemmingsplan "Centrum 1994" (bestemmingen: "Centrumvoorzieningen B", "Centrumvoorzieningen C" en "Woondoeleinden A") vallen. Binnen de bestemming "Centrumvoorzieningen C" moet de goothoogte van de hoofdgebouwen lager zijn dan 9 m, bedraagt het bebouwingspercentage 80%, en moet sprake zijn van gesloten bebouwing. Met name wat de bestemming "Woondoeleinden" betreft passen de te bouwen woningen niet geheel binnen de daarvoor geldende eisen. Het resterende deel van de bebouwing bevindt zich binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Centrum" uit 1979 (bestemming "Woondoeleinden B", met een minimum van 25 en een maximum van 35 woningen en een minimum aan openbaar groen van 5%, met de aanduiding "speelveld". Dit betreft gronden met een uit te werken bestemming, waarop vooralsnog niet mag worden gebouwd. Op gronden met de bestemming "Woondoeleinden B" zijn volgens de bouwregels vrijstaande, dubbele en/of aangebouwde eengezinshuizen (niet meer dan 6 aaneen en met een maximale bouw- en goothoogte van 10, respectievelijk 5 m), met bijbehorende aan- en vrijstaande bijgebouwen toegelaten. Ook hieraan voldoet het plan niet geheel. Verder voorziet het bouwplan in een aanzienlijke toename van het toegestane aantal bebouwde m², aldus de rechtbank.

De rechtbank heeft overwogen dat het geldende planologische kader weliswaar voorziet in centrum- en woonvoorzieningen op de betrokken gronden en de planologische afweging om dit mogelijk te maken al heeft plaatsgevonden in het kader van de procedures die hebben geleid tot de vaststelling van de genoemde bestemmingsplannen, maar dat zij van oordeel is dat het college er in dit geval, wegens de omvang van de afwijkingen van de vastgestelde plannen terecht van uit is gegaan dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling en heeft getoetst aan de ladder van duurzame verstedelijking, neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.

De Afdeling is van oordeel dat hetgeen Forum Rosmalen heeft aangevoerd onvoldoende is om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. Voor zover zij stelt dat de Afdeling herhaaldelijk heeft geoordeeld dat de bestaande planologische bebouwingsmogelijkheden ook worden gevormd door de uitwerkingsverplichtingen in het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat de rechtbank dit niet heeft onderkend.

Het betoog faalt.

8. [appellante] en anderen betogen, onder verwijzing naar de rapporten van adviesbureau Rho van 3 juni 2015 en 27 juni 2016, dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet heeft voldaan aan het in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro neergelegde vereiste. Volgens hen is geen sprake van een actuele regionale behoefte aan de winkelruimte waarin het project voorziet en leidt het project door de toename van de leegstand tot een onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en ondernemersklimaat in Rosmalen.

8.1. Zoals hiervoor is overwogen maakt het project een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro mogelijk. Gelet hierop dient in de ruimtelijke onderbouwing bij het project te zijn beschreven dat de uitbreiding voorziet in een actuele regionale behoefte. Daarbij is van belang dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro volgt dat bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod en dat dit voor detailhandel betekent dat wordt gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben, dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden.

8.2. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is blijkens de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling (nota van toelichting, blz. 34 en 39; Stb. 2012, 388) beoogd zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de toelichting wordt gemotiveerd en afgewogen, met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.

Het college heeft zijn standpunt in het besluit van 16 april 2015, dat is voldaan aan het in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro neergelegde vereiste, gebaseerd op het rapport "Effectenanalyse" van adviesbureau WPM (thans: Colliers International Research & Consultancy B.V., hierna: WPM) van augustus 2014 en het rapport "Reactie WPM op zienswijze" van WPM van 7 april 2015. Niet in geschil is dat de actuele regionale behoefte van Rosmalen doorslaggevend is. Het college heeft zich onder verwijzing naar de rapporten van WPM op het standpunt gesteld dat wordt voorzien in deze actuele regionale behoefte in zowel kwalitatief als kwantitatief opzicht. In de ruimtelijke onderbouwing is uiteengezet dat voldoende actuele regionale behoefte is aan aanvullende en vervangende winkelvoorzieningen in het centrum van Rosmalen. Dit komt, aldus het rapport "Effectenanalyse", doordat het voorzieningenniveau in het centrum de afgelopen jaren is achtergebleven ten opzichte van wat gebruikelijk is voor vergelijkbare woonkernen, waardoor veel koopkracht is weggevloeid naar elders, onder meer naar wijkwinkelcentrum De Rompert in 's-Hertogenbosch-Noord. Hierdoor en door het groeipotentieel van het stadsdeel Rosmalen, met name in De Groote Wielen, liggen er kansen in het centrum voor winkeluitbreiding in dagelijkse en niet-dagelijkse goederen. Volgens de ruimtelijke onderbouwing is deze conclusie in het rapport "Effectenanalyse" van WMP gebaseerd op distributieve berekeningen en bespiegelingen, op bevolkingsstatistieken, waarneembare ontwikkelingen in de detailhandelsbranche, een vergelijkend onderzoek in relatie met meer dan 40 woonkernen in Nederland met een inwonersaantal tussen de 25.000 en 35.000 inwoners (kwantitatieve benchmarkvergelijking) en is ook onderzocht welke mogelijkheden bestaan om landelijke winkelformules te verwerven die in vergelijkbare centra goed vertegenwoordigd zijn (kwalitatieve referentieanalyse ten aanzien van ontbrekende winkelformules). Uit dit onderzoek is volgens de ruimtelijke onderbouwing naar voren gekomen dat de bestaande winkelmarkt in Rosmalen niet onder druk staat en de winkelgebieden goed functioneren. De leegstand blijft beperkt tot te slopen panden aan de Dorpsstraat, aanloopleegstand in de Raadhuisstraat en overige frictieleegstand in verspreid in het centrum gelegen panden (nog geen 400 m2 vloeroppervlakte). De nieuwbouw vormt dus geen bedreiging voor het bestaande centrum, maar een aanvulling die meer bezoekers aan het centrum zal binden. Volgens het college wordt wel enige tijd winkelleegstand verwacht, als gevolg van verplaatsing van winkels uit het noordelijke deel van het centrum naar het nieuwe zuidelijke deel. Blijkens het rapport Effectenanalyse zal de leegstand in het noordelijke deel met de realisering van het project in ieder geval tijdelijk toenemen met een oppervlakte van 2.156 m² tot een oppervlakte van ongeveer 3.000 m². WPM heeft zich daarbij gebaseerd op gegevens van Locatus, aangevuld dan wel aangepast op basis van eigen waarnemingen in augustus 2014. In het zuidelijke deel wordt geen leegstand verwacht. Op basis van de in het kader van de Effectenanalyse uitgevoerde distributieve toets en referentieanalyse verwacht het college evenwel dat voldoende uitbreidingsmogelijkheden zijn voor de detailhandelsfunctie in Rosmalen. In de praktijk wordt waargenomen dat zich in leegstaande en vrijkomende winkelunits nieuwe huurders vestigen. Uit de gebruikte gegevens kan worden afgeleid dat van een onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en ondernemersklimaat geen sprake zal zijn, aldus het college.

8.3. De rechtbank heeft overwogen dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit in beginsel van het advies van de door hem geraadpleegde deskundige mag uitgaan, indien uit dat advies op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies zonder nadere toelichting niet onbegrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies naar voren zijn gebracht. Volgens de rechtbank hebben [appellante] en anderen weliswaar in dit geval met behulp van een eigen deskundige vraagtekens gezet bij de juistheid van de in die advisering betrokken gegevens, maar hebben zij geen rapportage overgelegd die afbreuk doet aan de aan het WPM-rapport van augustus 2014 ten grondslag gelegde onderzoeken en gegevens. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat WPM in haar rapport van 20 september 2015 op de bedenkingen van Rho van 3 juni 2015 heeft gereageerd. Het door [appellante] en anderen aangevoerde biedt volgens de rechtbank, mede gelet op de in dit rapport vervatte weerlegging van de bedenkingen van Rho, onvoldoende grondslag om te twijfelen aan de juistheid of volledigheid van het WPM-rapport. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het college in redelijkheid het rapport van WPM van augustus 2014 aan het besluit van 16 april 2015 ten grondslag heeft mogen leggen.

8.4. Het door [appellante] en anderen aangevoerde biedt onvoldoende grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het project in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro en dat geen actuele regionale behoefte bestaat aan de vergunde ontwikkeling.

De rapporten van WMP en de rapporten van Rho komen tot verschillende conclusies op basis van verschillende aannames. [appellante] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de rapporten van WPM zodanige gebreken of leemten in kennis vertonen, dat het college zich daarop niet heeft mogen baseren. De Afdeling overweegt dat tussen partijen discussie bestaat over de vraag of voldoende marktruimte is voor de voorziene uitbreiding van het aantal m² aan detailhandel. Het rapport van Rho van 27 juni 2016 betreft grotendeels een herhaling van het rapport van 3 juni 2015. Beide rapporten van Rho bevatten uitsluitend kritiek op het onderzoek van WPM. Eigen berekeningen met betrekking tot de actuele regionale behoefte, afgezien van een berekening met betrekking tot het effect van internetaankopen op de distributieplanologische berekeningen van WMP, zijn door Rho niet uitgevoerd. Ook is niet gereageerd op het rapport van WPM van 20 september 2015, waarin op de in het rapport van Rho van 3 juni 2015 geuite kritiek een gemotiveerde reactie is gegeven. Evenmin is door Rho gereageerd op de aangevallen uitspraak. WPM heeft in het rapport van 7 september 2016 gereageerd op de in het rapport van Rho van 27 juni 2016 opnieuw geuite kritiek. Voor zover Rho wijst op (de uitbreiding van) het winkelcentrum in De Groote Wielen en stelt dat deze ten onrechte niet is meegenomen in de berekening van de marktruimte, heeft WPM uiteengezet dat voor het deelgebied centrum een uit te werken bestemming geldt en dat de omvang van het toegestane aantal m² detailhandel in het centrum van De Groote Wielen niet is vastgelegd, zodat zij in de berekeningen terecht is uitgegaan van een uitbreiding van 700 m² die thans vast staat. WPM heeft voorts uiteengezet dat bij de berekening de meest recente bevolkingsprognose van de gemeente tot 2025 is gehanteerd en de verwachting is dat de bevolking ook daarna zal toenemen. Er is geen grond voor het oordeel dat het college zich daarop niet mocht baseren. De enkele stelling van Rho, dat bij de te verwachten bevolkingsgroei vraagtekens kunnen worden gezet, nu het grootste deel van die groei voortkomt uit de ontwikkeling van de wijk De Groote Wielen en de productie van woningen in De Groote Wielen stagneert, is daarvoor onvoldoende. Voor zover Rho twijfel heeft geuit over de groei van de koopkrachtbinding waarvan WPM uitgaat, heeft WPM uiteengezet dat een stijging van de koopkrachtbinding haalbaar is op basis van historische cijfers en ervaringen in de praktijk door de komst van Lidl die nog niet in Rosmalen is vertegenwoordigd en met een versterking van het dagelijks winkelaanbod in alle winkelcentra. WPM verwacht dat door een versterking van het bestaande winkelaanbod in het centrum van Rosmalen consumenten meer op dit winkelaanbod gericht zullen zijn, omdat dit beter voldoet aan hun wensen. Dit standpunt acht de Afdeling niet onredelijk. Voor zover Rho in het rapport van 27 juni 2016 stelt dat WPM de gevolgen van het winkelen op internet op de door haar berekende marktruimte onderschat, heeft WPM in het rapport van 7 september 2016 uiteengezet dat de beschreven effecten van het internet door Rho een vertekend beeld geven. De enkele omstandigheid dat Rho van een sterker negatief effect van internetaankopen op de reguliere detailhandel uitgaat dan WPM, brengt niet met zich dat de berekeningen van WPM onjuist zijn.

Niet in geschil is dat als gevolg van het project de bestaande leegstand zal toenemen. Tussen partijen bestaat evenwel verschil van mening over de vraag hoe groot de bestaande leegstand is, hoeveel deze naar verwachting zal toenemen en de vraag of de toegenomen leegstand structureel zal zijn. Het door [appellante] en anderen aangevoerde biedt ook met betrekking tot de bestaande en te verwachten leegstand, onvoldoende grond voor het oordeel dat het college zich niet op de rapporten van WPM heeft mogen baseren. Rho heeft zich in het rapport van 3 juni 2015 op het standpunt gesteld dat de leegstand in het centrum van Rosmalen zal toenemen tot 8.210 m² brutovloeroppervlakte als gevolg van het project. Rho heeft zich daarbij onder meer gebaseerd op een inventarisatie door de winkeliersverenigingen en vastgoedeigenaren. Blijkens bijlage 1 bij het rapport van 3 juni 3015 bestaat de leegstand van 8.210 m² brutovloeroppervlakte uit thans reeds bestaande leegstand, te verwachten leegstand door het opzeggen van huurcontracten en te verwachten leegstand als gevolg van verplaatsing van detailhandel van het noordelijke deel naar het zuidelijke deel van het centrum. [appellante] en anderen hebben zich nadien op het standpunt gesteld dat de leegstand in het centrum van Rosmalen zal toenemen tot 7.273 m² brutovloeroppervlakte als gevolg van het project. Uit het rapport van Rho van 3 juni 2015 noch de brief van [appellante] en anderen aan de Afdeling van 10 juni 2016 kan worden afgeleid hoe de daarin opgenomen inventarisaties tot stand zijn gekomen en waarop deze zijn gebaseerd. Bij het rapport van Rho is geen stuk gevoegd dat afkomstig is van de winkeliersvereniging. WPM heeft voorts toegelicht dat de door haar geconstateerde bestaande en berekende leegstand uitsluitend winkelvloeroppervlakte betreft, terwijl de door Rho geconstateerde bestaande en berekende leegstand niet alleen winkelvloeroppervlakte, maar ook vloeroppervlakte met andere functies zoals kantoorruimte betreft. Voor het oordeel dat WPM zich niet op de gegevens van Locatus en eigen waarnemingen mocht baseren met betrekking tot de berekening van de te verwachten winkelleegstand, biedt het door [appellante] en anderen dan ook geen grond. Voor zover in het laatste rapport van Rho van 27 juni 2016 is gesteld dat de leegstand in het centrum is toegenomen en dat dit door WPM ten onrechte niet is meegenomen, heeft WPM uiteengezet dat nagenoeg alle winkelunits die in augustus 2014 leeg stonden medio 2016 verhuurd zijn, hetgeen door [appellante] en anderen niet is betwist, wat volgens WPM op een gezonde dynamiek in de markt wijst en laat zien dat er nog steeds vraag is naar (winkel)ruimten. Verder heeft WPM er op gewezen dat een deel van de leegstand valt te verklaren door de huidige onzekerheid over het doorgaan van het project, die retailers terughoudend maakt in het nemen van vestigingsbeslissingen in Rosmalen, hetgeen de Afdeling niet onaannemelijk acht, en dat een deel van het leegstaande winkelaanbod is gelegen aan de rand van het centrum van Rosmalen en de oorspronkelijke functie wonen een realistischer optie is dan wederverhuur als winkel, zodat dit deel niet bij de te verwachten

Voor zover [appellante] en anderen zich, blijkens de door hen gehanteerde berekening van de te verwachten leegstand, op het standpunt stellen dat de panden die thans reeds leeg staan, dan wel leeg komen te staan na de realisering van het project en de verplaatsing van winkels naar het zuidelijke deel van het centrum, niet opnieuw in gebruik genomen zullen worden, overweegt de Afdeling het volgende. In het rapport Effectenanalyse is uiteengezet welke winkelformules in Rosmalen ontbreken. Daarmee is niet gezegd dat al deze formules zich ook in Rosmalen zullen vestigen, maar is voldoende aannemelijk dat zich nieuwe formules in Rosmalen zullen vestigen. De stelling in de notitie van Rho, dat geen behoefte is aan het soort winkelruimte waarin het project voorziet en geen nieuwe detailhandel naar Rosmalen komt om de leegstaande panden en nieuwe winkelruimte op te vullen is onvoldoende onderbouwd. Daarbij veronderstelt Rho dat winkelketens die lijken op reeds in Rosmalen gevestigde winkelketens zich daar niet zullen willen vestigen, dat niet alle door WPM genoemde winkelketens zich in Rosmalen zullen willen vestigen omdat een aantal erg op elkaar lijkt en in andere gevallen voor Den Bosch in plaats van Rosmalen zal worden gekozen. Een onderbouwing van deze veronderstelling ontbreekt. Bovendien is, zoals hiervoor is overwogen, door WPM gewezen op de realistische verwachting dat enkele leegstaande winkelpanden weer voor hun oorspronkelijke functie wonen in gebruik zullen worden genomen.

Uit het voorgaande volgt dat het college voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het project voorziet in een actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro en dat de voorziene uitbreiding niet tot zodanige leegstand in het centrum van Rosmalen en de omgeving daarvan zal leiden, dat daardoor een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal ontstaan. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de gevolgen voor de leegstand niet zodanig zijn, dat hierom de omgevingsvergunning diende te worden geweigerd. Het door [appellante] en anderen in hoger beroep aangevoerde biedt, mede gelet op het hierboven weergegeven beoordelingskader, geen grond voor het oordeel dat de rechtbank aanleiding had moeten zien voor het oordeel dat de in het project voorziene ontwikkeling niet verenigbaar is met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro.

Aan het betoog van Forum Rosmalen dat vernietiging van de omgevingsvergunning op het door [appellante] en anderen aan de orde gestelde punt over artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in strijd is met artikel 8:69a van de Awb wordt gelet op het voorgaande niet toegekomen.

Het betoog faalt.

9. Forum Rosmalen betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro niet van toepassing is, aangezien de onderhavige locatie in bestaand stedelijk gebied is gelegen.

9.1. De rechtbank heeft overwogen dat zij niet de opvatting van Forum Rosmalen deelt, dat niet aan de tweede trede van de duurzaamheidsladder behoeft te worden getoetst. Zij heeft evenwel geen gevolgen aan dit oordeel verbonden voor het besluit van 16 april 2015, zodat het door Forum Rosmalen aangevoerde geen grond biedt voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.

Parkeren

10. [appellante] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het project met betrekking tot het aspect parkeren niet van een goede ruimtelijke onderbouwing is voorzien, nu onduidelijk is hoeveel m² brutovloeroppervlakte aan winkelruimte wordt gesaneerd, zodat eveneens onduidelijk is hoeveel brutovloeroppervlakte wordt toegevoegd. Om die reden is de parkeerbehoefte eveneens onduidelijk, aldus [appellante] en anderen.

10.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het project voorziet in 8.086 m² brutovloeroppervlakte aan winkelruimte en dat 3.944 m² brutovloeroppervlakte aan bestaande winkelruimte zal worden gesaneerd, zodat per saldo 4.142 m² brutovloeroppervlakte aan winkelruimte wordt toegevoegd, waaruit een parkeerbehoefte van 162 parkeerplaatsen volgt, dat voor de appartementen de parkeerbehoefte 12 parkeerplaatsen bedraagt en dat 5 parkeerplaatsen nodig zijn ter compensatie voor de vervallen parkeerruimte aan de Raadhuisstraat. Dit is in beroep door [appellante] en anderen niet gemotiveerd betwist. De rechtbank heeft dan ook in het kader van de vraag naar de parkeerbehoefte wegens het project terecht aangesloten bij de door het college aangedragen gegevens.

De verwijzing door [appellante] en anderen in hoger beroep naar een brief van 5 maart 2013 van het college aan de raad, waarin is uitgegaan van een grotere uitbreiding maar een kleinere oppervlakte aan te saneren winkelruimte, betreft niet het onderhavige project maar een eerder plan. Nu niet in geschil is dat de 12 voor de appartementen benodigde parkeerplaatsen op het parkeerdek boven de winkels zijn voorzien, dat op het nieuw aan te leggen parkeerterrein 170 parkeerplaatsen zullen worden gerealiseerd en dat op het Gildeplein voor het winkelpersoneel in 32 parkeerplaatsen wordt voorzien, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het project met betrekking tot het aspect parkeren niet van een goede ruimtelijke onderbouwing is voorzien.

Het betoog faalt.

Slotsom

11. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.

w.g. Bijloos

voorzitter

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2017

580.