Raad van State, 23-05-2018, ECLI:NL:RVS:2018:1707, 201704044/1/A3

201704044/1/A3.

Datum uitspraak: 23 mei 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellante], domicilie kiezend te Amsterdam,

appellante,

en

het college van burgemeester en wethouders van Vaals,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 18 december 2012 heeft het college een verzoek van [appellante] om wijziging van de van haar in de gemeentelijke basisadministratie (hierna: GBA; thans: basisregistratie personen (BRP)) geregistreerde persoonsgegevens afgewezen.

Bij besluit van 25 juni 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 11 februari 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, heeft de Afdeling het daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het besluit van 25 juni 2013 vernietigd en bepaald dat [appellante] tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan instellen.

Bij besluit van 4 april 2017 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het college en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. I.J.M. Oomen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. I.J.H. Lemmens en J.J.M. Vanhautem-Géron, zijn verschenen.

Overwegingen

1.    De van belang zijnde bepalingen uit het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en de Wet basisregistratie personen (hierna: Wet BRP) zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

2.    Op 15 september 1999 is [appellante] op basis van een door haar onder ede afgelegde verklaring in de GBA ingeschreven als [voornaam A] [appellante], geboren te [plaats], Mongolië, op [..-..-….].

    Op 25 november 2009, 16 april 2010 en 30 november 2012 heeft [appellante] het college verzocht de van haar in de GBA geregistreerde persoonsgegevens te wijzigen in [voornaam B] [appellante], geboren te [plaats] op [..-..-….]. Het college heeft deze verzoeken afgewezen. Het verzoek van 30 november 2012 heeft het college afgewezen bij het besluit van 18 december 2012 omdat uit de overgelegde documenten niet is gebleken van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden sinds de eerdere afwijzende besluiten. Het gaat onder meer om de volgende documenten: een DNA-onderzoek, een gelegaliseerde Mongolische identiteitskaart met apostillestempel, een vingerafdrukkenonderzoek en een verklaring van de Mongolische ambassade waaruit volgt dat [appellante] aan de [locatie] te [plaats] woont.

    Bij in rechte vaststaand besluit van 14 oktober 2010 heeft de minister van Justitie het aan [appellante] verleende Nederlanderschap ingetrokken.

3.    In de uitspraak van 23 november 2016 heeft de Afdeling overwogen dat het college ten onrechte als vaststaand heeft aangenomen dat [appellante] de identiteitskaart mede aan haar tweede verzoek om wijziging van de in de BRP opgenomen persoonsgegevens ten grondslag had kunnen leggen. Gezien de overigens door [appellante] overgelegde stukken en het grote belang dat wordt gehecht aan juiste vermelding van persoonsgegevens in de BRP, had het op de weg van het college gelegen hier nader onderzoek naar te doen, alvorens het verzoek af te wijzen wegens het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Door dit na te laten heeft het college het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en is het besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb genomen. Het college heeft het verzoek daarom ten onrechte op de in het besluit gebruikte motivering afgewezen wegens het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden, aldus de Afdeling.

4.    Bij het besluit van 4 april 2017 heeft het college het bezwaar van [appellante] opnieuw ongegrond verklaard omdat niet onomstotelijk vaststaat dat de in de BRP geregistreerde persoonsgegevens onjuist zijn. Volgens het college is de Mongolische identiteitskaart weliswaar echt bevonden door het bureau documenten van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND), maar de chip erop was niet uitleesbaar. Het college heeft contact opgenomen met de Mongolische ambassade die voor het verkrijgen van een identiteitskaart heeft verwezen naar het algemeen ambtsbericht Mongolië. Daaruit blijkt dat de aanvrager alleen de vorige identiteitskaart en drie pasfoto’s moet overleggen naast het betalen van leges. Gelet hierop heeft het college het standpunt ingenomen dat zeer ernstige twijfels bestaan of in Mongolië onderzoek is gedaan naar de juistheid van de gestelde identiteit van [appellante]. Met de al eerder overgelegde identiteitskaart van 1 augustus 2007 heeft [appellante] in de eerdere procedures niet aangetoond dat de in de BRP opgenomen gegevens onjuist zijn. Verder heeft het college zich op basis van het ambtsbericht 2010 op het standpunt gesteld dat onzekerheid bestaat over de juiste inhoud van de Mongolische documenten. Volgens het college volgt uit het overgelegde vingerafdrukkenonderzoek dat [appellante] dezelfde persoon is als degene die is opgenomen in de BRP. Hieruit volgt niet de daadwerkelijke identiteit van [appellante]. Het DNA-onderzoek toont volgens het college evenmin de identiteit aan van [appellante]. Hieruit blijkt alleen dat [moeder] de biologische moeder van [appellante] is. Ook de verklaring van de Mongolische ambassade dat [appellante] in [plaats] woont doet volgens het college niet af aan de in de BRP geregistreerde gegevens. De ambassade moet deze gegevens herleiden uit een uittreksel afgegeven door de gemeente [plaats]. Op het destijds aangegeven adres is geen persoon met de naam [appellante] geregistreerd. Bovendien is [appellante] na een adresonderzoek uitgeschreven als verhuisd onbekend waarheen, aldus het college.

5.    [appellante] betoogt dat het college heeft miskend dat zij met de overgelegde documenten heeft aangetoond [appellante] te zijn en dat de in de BRP ingeschreven gegevens onjuist zijn. Het college heeft ten onrechte geen waarde gehecht aan het ingebrachte DNA-onderzoek, het echt bevonden paspoort en de Mongolische identiteitskaart uit 2012. Ten aanzien van de identiteitskaart voert zij aan dat het college haar niet in het bezit heeft gesteld van een afschrift van het rapport van onderzoek naar haar identiteitskaart. Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de Mongolische autoriteiten geen onderzoek hebben gedaan voorafgaand aan de afgifte. Bij de aanvraag moet een aanvraagformulier worden ingevuld met allerlei persoonlijke, door de autoriteiten verifieerbare informatie. Het college is ervan uitgegaan dat de identiteitskaart wordt verkregen op de in het ambtsbericht van 2010 vermelde wijze terwijl de nieuwe identiteitskaarten sinds 2012 beschikbaar zijn en hiervoor biometrische gegevens moeten worden afgestaan. Verder heeft het college ten onrechte uit het ambtsbericht van 2010 afgeleid dat onzekerheid bestaat over de juiste inhoud van Mongolische documenten gelet op de betrouwbaarheid van de General Authority for State Registration. Hieruit blijkt hooguit dat mogelijk 10% van de documenten onbetrouwbaar is. Het college had onderzoek moeten doen omdat zij in bewijsnood verkeert. Tot slot heeft [appellante] een vertaalde uitdraai van het uitlezen van de identiteitskaart met apostillestempel ingebracht.

5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2799), dient voorop te worden gesteld dat de gegevens in de BRP betrouwbaar en duidelijk moeten zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn. Voor de gegevens omtrent de burgerlijke staat die niet aan de Nederlandse burgerlijke stand kunnen worden ontleend, heeft de wetgever een rangorde aangegeven in de geschriften waaraan deze gegevens mogen worden ontleend. Aan een "lager" document mogen gegevens worden ontleend wanneer een volgens deze opsomming sterker document op het moment van ontlening niet aanwezig is. Dit doet evenwel niet af aan de plicht van de burger om eventueel ook na de inschrijving alsnog zo sterk mogelijke documenten te leveren (Kamerstukken II 2011/12, 33 219, nr. 3, blz. 126). Het bewijs dat eenmaal in de BRP opgenomen gegevens feitelijk onjuist zijn, kan alleen maar worden geleverd door overlegging van de juiste brondocumenten. Voor het wijzigen van eenmaal in de brp geregistreerde gegevens zal gelet op het systeem van de Wet BRP onomstotelijk moeten vaststaan dat deze feitelijk onjuist zijn.

5.2.    Vaststaat dat de vingerafdrukken die zijn vastgelegd in de chip op de identiteitskaart uit 2012 overeenkomen met de vingerafdrukken van de persoon die destijds in de BRP is ingeschreven onder de naam [appellante]. In het overgelegde vingerafdrukkenonderzoek zijn drie vingerafdrukken vergeleken: de vingerafdrukken van een persoon die bij binnenkomst in Nederland aan de vreemdelingenpolitie vingerafdrukken heeft afgegeven, de vingerafdrukken van [appellante] en de vingerafdrukken die ten behoeve van het onderzoek van [persoon] zijn afgegeven. De conclusie van het rapport is dat deze vingerafdrukken overeenkomen en het dus om één en dezelfde persoon gaat. De chip op de identiteitskaart uit 2012 was weliswaar niet uit te lezen door de IND, maar [appellante] heeft de chip in Mongolië laten uitlezen en een vertaalde uitdraai van het uitlezen van de chip overgelegd. De echtheid van dit stuk is niet in geschil. Het college heeft ter zitting verklaard ervan uit te gaan dat [appellante] deze identiteitskaart uit 2012 heeft verkregen door naar Mongolië te reizen, haar identiteitskaart uit 2007 over te leggen en haar vingerafdrukken af te staan. Het college bestrijdt niet dat de vingerafdrukken op de chip afkomstig zijn van [appellante]. Volgens het college staat evenwel niet vast dat [appellante] daadwerkelijk [appellante] is. De Afdeling is van oordeel dat het college zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld. Op de identiteitskaart uit 2012 zijn net als op de identiteitskaart uit 2007 de persoonsgegevens van [appellante] vermeld. Om de identiteitskaart uit 2007 te verkrijgen waren onder meer een geboorteakte en de identiteitskaarten van haar beide ouders nodig. Deze geboorteakte is reeds eerder overgelegd. Op de geboorteakte zijn de persoonsgegevens van [appellante], haar vader en moeder, […], vermeld. Uit het DNA-onderzoek dat [persoon] heeft uitgevoerd blijkt dat [moeder] de biologische moeder is van [appellante]. Verder heeft [appellante] eerder ook een paspoort overgelegd waarin de persoonsgegevens van [appellante] zijn vermeld. Op basis van al deze bewijsmiddelen is de Afdeling van oordeel dat vaststaat dat [appellante] daadwerkelijk [appellante] is en dat de in de BRP opgenomen persoonsgegevens onjuist zijn. Het college heeft de afwijzing van het verzoek in bezwaar dan ook ten onrechte wederom gehandhaafd.

    Het betoog slaagt.

6.    Voor zover [appellante] betoogt dat het college haar ten onrechte niet in bezwaar heeft gehoord, overweegt de Afdeling als volgt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7326) valt uit artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet een algemene verplichting af te leiden tot het opnieuw horen van belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar ter voldoening aan een uitspraak van de rechtbank, waarbij het eerdere besluit op het bezwaar is vernietigd. Dit geldt evenzeer bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar ter voldoening aan een uitspraak van de Afdeling. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar te horen. In dit geval heeft de Afdeling in de uitspraak van 23 november 2016 geoordeeld dat het college zich ten onrechte op het standpunt had gesteld dat [appellante] de identiteitskaart aan haar tweede verzoek om wijziging van haar persoonsgegevens ten grondslag had kunnen leggen en dat het college nader onderzoek had moeten doen naar de door [appellante] overgelegde stukken alvorens het verzoek af te wijzen wegens het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. In het kader van dit te verrichten onderzoek had het college aanleiding moeten zien om [appellante] opnieuw uit te nodigen voor een hoorzitting. Op de hoorzitting had zij nadere uitleg kunnen geven over het verkrijgen van de identiteitskaart met chip.

    Het betoog slaagt.

7.    [appellante] verzoekt om schadevergoeding op grond van artikel 6 van het EVRM wegens het overschrijden van de redelijke termijn.

7.1.    In niet-punitieve zaken vangt de redelijke termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De periode tussen de aanvraag en het indienen van het bezwaarschrift is daarom in dergelijke zaken niet relevant.

     Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.

7.2.    Zoals volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is, nu het primaire besluit vóór 1 februari 2014 is bekendgemaakt, het in die uitspraak neergelegde overgangsrecht van toepassing.

7.3.    In zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren. In zaken waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechtbank daarover op basis van de voor de behandeling van het bezwaar en het beroep gestelde termijnen haar oordeel te geven. Hierbij is uitgangspunt dat de behandeling van het bezwaar en het beroep tezamen niet meer dan drie jaar mag duren en dat vertraging in bezwaar door voortvarendheid in beroep kan worden gecompenseerd. De onder 7.1 bedoelde omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven om de overschrijding van deze termijnen gerechtvaardigd te achten.

7.4.    Het college heeft het bezwaarschrift tegen het besluit van 18 december 2012 op 25 januari 2013 ontvangen. Op 25 juni 2013 heeft het college op het bezwaar beslist. De rechtbank heeft op het daartegen ingestelde beroep op 11 februari 2015 beslist. Op het daartegen ingestelde hoger beroep heeft de Afdeling op 23 november 2016 beslist. Vervolgens heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling op 4 april 2017 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Hiertegen heeft [appellante] op 15 mei 2017 beroep ingesteld. In de uitspraak van heden beslist de Afdeling op dit beroep.

7.5.    Sinds 25 januari 2013 en de uitspraak van heden zijn vijf jaar en vier maanden verstreken. Er zijn, in het licht van de onder 7.1 vermelde criteria, geen omstandigheden die aanleiding geven aan te nemen dat de redelijke termijn eerst na meer dan vijf jaar is overschreden. Dit betekent dat de procedure vier maanden te lang heeft geduurd.

    In zaken waarin een judiciële lus is toegepast, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan. De Afdeling ziet geen reden om van dit uitgangspunt af te wijken, aangezien de behandeling van het beroep minder dan twee jaar heeft geduurd evenals de behandeling van het hoger beroep. Bovendien heeft de behandelingsduur van het beroep tegen het nieuwe besluit op bezwaar niet langer dan anderhalf jaar na het instellen van het beroep geduurd.

7.6.    Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellante] toe te kennen bedrag € 500,00. De Afdeling zal het college daarom veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan [appellante] als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.

8.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 4 april 2017 dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om als volgt zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal het besluit van 18 december 2012 herroepen. De Afdeling zal het college het volgende opdragen zodat [appellante] alsnog haar diploma van de universiteit van Maastricht kan ontvangen met daarin de juiste persoonsgegevens vermeld. Het college moet de bestaande inschrijving in dan wel uitschrijving uit de BRP van [appellante] wijzigen in [voornaam B] [appellante], geboren te [plaats] op [..-..-….] of, indien dit niet mogelijk is, krachtens artikel 2.26 van de Wet BRP een aantekening plaatsen bij de persoonsgegevens van [appellante], inhoudende dat die persoonsgegevens onjuist zijn en dat de juiste persoonsgegevens [voornaam B] [appellante], geboren te [plaats] op [..-..-….], zijn. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het beroep gegrond;

II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Vaals van 4 april 2017, kenmerk 16.0008359;

III.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Vaals van 18 december 2012, kenmerk 120067;

IV.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Vaals op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak de bestaande inschrijving in dan wel uitschrijving uit de BRP van [appellante] te wijzigen in [voornaam B] [appellante], geboren te [plaats] op [..-..-….] of een aantekening te plaatsen bij de persoonsgegevens van [appellante], inhoudende dat die persoonsgegevens onjuist zijn en dat de juiste persoonsgegevens [voornaam B] [appellante], geboren te [plaats] op [..-..-….] zijn;

V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Vaals om aan [appellante] te betalen een vergoeding van € 500,00 (zegge: vijfhonderd euro);

VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Vaals tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Vaals aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.

w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Niane-van de Put

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2018

805. BIJLAGE

EVRM

Artikel 6

1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld […].

Wet BRP

Artikel 1.7

1. Het bestuursorgaan dat bij de vervulling van zijn taak informatie over een ingeschrevene nodig heeft die in de vorm van een authentiek gegeven beschikbaar is in de basisregistratie, gebruikt voor die informatie dat gegeven.

2. Het eerste lid is niet van toepassing indien:

a. bij het gegeven een aantekening als bedoeld in artikel 2.26 of 2.76 is geplaatst;

[…]

Artikel 2.8

[…]

2. De gegevens over de burgerlijke staat worden, indien zij feiten betreffen die zich buiten Nederland hebben voorgedaan, ontleend aan een geschrift als bedoeld onder a, bij gebreke hiervan aan een geschrift als bedoeld onder b of c, bij gebreke ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder d en bij gebreke ten slotte ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder e:

a. een akte over het desbetreffende feit, die is opgenomen in de registers van de Nederlandse burgerlijke stand;

b. een in Nederland gedane rechterlijke uitspraak over het desbetreffende feit die in kracht van gewijsde is gegaan;

c. een buiten Nederland overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie opgemaakte akte die ten doel heeft tot bewijs te dienen van het desbetreffende feit, of een over dat feit gedane rechterlijke uitspraak, of bij gebreke daarvan een beëdigde verklaring, bedoeld in artikel 45 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek;

d. een geschrift dat overeenkomstig de plaatselijke voorschriften is opgemaakt door een bevoegde instantie, waarin het desbetreffende feit is vermeld;

e. een verklaring over het desbetreffende feit die betrokkene ten overstaan van een door het college van burgemeester en wethouders aangewezen ambtenaar onder eed of belofte heeft afgelegd, die op schrift is gesteld en door betrokkene is ondertekend.

[…]

Artikel 2.26

Omtrent de beslissing dat een opgenomen algemeen gegeven onjuist is of, indien het een gegeven over de burgerlijke staat betreft, in strijd is met de Nederlandse openbare orde, omtrent een onderzoek naar die onjuistheid of strijdigheid, alsmede omtrent de omstandigheid dat de ingeschrevene geen ingezetene meer is, wordt een aantekening geplaatst bij de desbetreffende gegevens.

Artikel 2.60

Een beslissing van het college van burgemeester en wethouders om:

[…]

b. een gegeven over de burgerlijke staat niet op te nemen, dan wel een geschrift daarover dat als akte is aangeboden niet als zodanig aan te merken;

[…]

wordt gelijkgesteld met een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.