Raad van State, 19-09-2018, ECLI:NL:RVS:2018:2996, 201800298/1/A1

201800298/1/A1.

Datum uitspraak: 19 september 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

Fastned B.V., gevestigd te Amsterdam,

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 december 2017 in zaak nr. 17/6658 in het geding tussen:

Fastned

en

de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat; hierna: de minister).

Procesverloop

Bij besluit van 25 oktober 2017 heeft de minister aan Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. (hierna: Shell) vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) verleend voor het wijzigen van de bij besluit van 23 maart 1977 verleende vergunning voor het maken, hebben en exploiteren van een motorbrandstoffenverkooppunt op de verzorgingsplaats 'De Andel', gelegen langs rijksweg A12, nabij hmp 30,5 rechts. De wijziging betreft de realisatie van twee energie-laadpunten (hierna: e-laadpunten).

Fastned heeft daartegen bezwaar gemaakt en de minister verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep, als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De minister heeft ingestemd met dit verzoek en het bezwaarschift doorgezonden naar de rechtbank.

Bij uitspraak van 22 december 2017 heeft de rechtbank het door Fastned tegen het besluit van 25 oktober 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft Fastned hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De minister en Fastned hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2018, waar Fastned, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. van Vliet, bijgestaan door mr. A.J. van der Ven, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord Shell, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.H.R.M. van der Hoeven, advocaat te Amsterdam. Aan de zijde van de minister is voorts verschenen ing. W.K. Tse.

Overwegingen

Inleiding

1.    Fastned houdt zich bezig met de realisering van een landelijk dekkende infrastructuur voor het opladen van elektrische auto's, onder meer langs de Nederlandse snelwegen. Haar rechtsvoorgangster heeft een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning voor het realiseren van een e-laadpunt op verzorgingsplaats 'De Andel'. Bij besluit van 15 oktober 2014 heeft zij de gevraagde vergunning gekregen. Deze vergunning is op 31 januari 2017 op naam van Fastned gezet. Het e-laadpunt is gerealiseerd en in gebruik genomen.

    Shell exploiteert op de verzorgingsplaats een benzinestation en beschikt daarvoor sinds 1977 over een vergunning voor een basisvoorziening. Door een brand is het bestaande benzinestation volledig verwoest. Voor de herbouw is een vergunning afgegeven. De in deze procedure aan de orde zijnde wijziging betreft de realisatie van twee e-laadpunten.

    De minister heeft de gevraagde vergunning verleend. Fastned kan zich met de verlening van de vergunning niet verenigen en heeft daartegen rechtsmiddelen aangewend.

Toepasselijke regelgeving

2.    Artikel 1 van de Wbr luidt:

"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar zijn aard daartoe behoort."

    Artikel 2 luidt:

1. "Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een Waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:

a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;

b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.

2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.

[…]"

    Artikel 3 luidt:

"1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.

2. De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen."

3.    Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de op 22 maart 2004 vastgestelde 'Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen' (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2011 (Stcrt. 2011, nr. 23149), 2013 (Stcrt. 2013, nr. 32624) en 2017 (Stcrt. 2017, nr. 11880) gewijzigd.

    In het beleid wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. In de Kennisgeving, zoals deze luidde tot 10 januari 2012, werden de volgende drie basisvoorzieningen onderscheiden: een benzinestation, een wegrestaurant en een servicestation. De houder van een vergunning voor een basisvoorziening mag aanvullende voorzieningen aanbieden. Voor het vestigen en wijzigen van een basisvoorziening en het aanbieden van aanvullende voorzieningen is een vergunning op grond van de Wrb vereist. Aanvragen zullen worden getoetst op onder andere de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid.

    Met de in 2011 gewijzigde Kennisgeving, in werking getreden op 10 januari 2012, wordt naast het benzinestation, het wegrestaurant en het servicestation ook het e-laadpunt als basisvoorziening aangemerkt. In de gewijzigde Kennisgeving is de procedure opgenomen voor aanvragen om een vergunning voor e-laadpunten. Verzoeken om vergunning die uiterlijk 16 januari 2012 zijn ingediend, kunnen bij voldoende ruimte op de verzorgingsplaats in behandeling worden genomen. Indien er vergunningen worden aangevraagd voor meer e-laadpunten dan er ruimte is op een verzorgingsplaats worden de aangevraagde e-laadpunten naar evenredigheid verdeeld onder de aanvragers, maar zodanig dat iedere aanvrager minimaal één e-laadpunt wordt vergund. Indien ook dan nog onvoldoende plaats is, wordt er onder de aanvragers geloot.

    Met de in 2013 gewijzigde Kennisgeving is onder meer aan de Kennisgeving toegevoegd dat het vergunninghouders van energielaadpunten als basisvoorziening niet is toegestaan aanvullende voorzieningen (zoals een gemakswinkel, autowasstraat, snoepautomaat, etc.) aan te bieden.

    Met de wijziging in 2017 is onder meer aan de Kennisgeving toegevoegd dat per verzorgingsplaats slechts één basisvoorziening van een elektrisch laadpunt zal worden toegestaan. Indien er meer dan één aanvrager is, wordt onder de aanvragers geloot. Indien binnen de termijn van 6 weken geen aanvraag is ingediend, worden aanvragen van na die termijn behandeld op volgorde van binnenkomst.

Beoordeling van het hoger beroep

4.    Fastned betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de vergunning heeft verleend in strijd met het beleid inzake voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Zij voert daartoe aan dat uit de op 10 januari 2012 in werking getreden wijziging van de Kennisgeving volgt dat slechts één e-laadpunt op een verzorgingsplaats aanwezig mag zijn en uitsluitend als basisvoorziening. In de gewijzigde Kennisgeving is vastgelegd in welke volgorde de ingediende aanvragen worden behandeld. De volgorde van aanvragen om een vergunning voor een e-laadpunt die vóór 16 januari 2012 zijn ingediend, wordt bepaald door een loting. De nadien ingekomen aanvragen worden behandeld op volgorde van binnenkomst. Fastned wijst erop dat zij als eerste in aanmerking voor een vergunning kwam en die vergunning ook aan haar is verleend. Shell heeft op 8 oktober 2014 als vierde een aanvraag om een vergunning voor een e-laadpunt ingediend. Deze aanvraag had moeten worden afgewezen, aldus Fastned.

4.1.    In de wijziging van de Kennisgeving is vermeld dat aan de Kennisgeving een onderdeel wordt toegevoegd, namelijk dat vanaf 10 januari 2012 op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen ook een e-laadpunt als basisvoorziening wordt toegestaan. In de toelichting daarop is vermeld dat in afwachting van een algehele herziening het voorzieningenbeleid spoedshalve op één onderdeel wordt gewijzigd. In de toelichting is erop gewezen dat in het bestaande beleid de zelfstandige exploitatie van een solitair e-laadpunt niet mogelijk is. Het plaatsen en exploiteren van e-laadpunten als aanvullende voorziening door de huidige exploitant van een basisvoorziening is volgens de toelichting wel toegelaten. Verder is in de toelichting vermeld dat bij het opstellen van het beleid in 2004 niet was voorzien dat het elektrisch rijden zou toenemen en zou worden gestimuleerd op grond van rijksbeleid. Om het elektrisch rijden te faciliteren, is het wenselijk dat er zelfstandig geëxploiteerde elektrische laadstations beschikbaar komen op de verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Op die manier is de plaatsing niet alleen afhankelijk van de exploitant van al aanwezige basisvoorzieningen, aldus de toelichting.

4.2.    Niet in geschil is dat voorafgaand aan de op 10 januari 2012 in werking getreden wijziging van de Kennisgeving exploitanten van een bestaande basisvoorziening de mogelijkheid hadden een e-laadpunt als aanvullende voorziening te plaatsen en te exploiteren. In de toelichting op de gewijzigde Kennisgeving is gewezen op die bestaande mogelijkheid. De gewijzigde Kennisgeving bepaalt niet dat dit na de inwerkingtreding van de wijziging niet langer mogelijk is. Dit valt naar het oordeel van de Afdeling evenmin daaruit af te leiden. De Afdeling acht hierbij van belang dat in de toelichting juist is vermeld dat de Kennisgeving op één onderdeel wordt gewijzigd, namelijk om aan de drie toegestane basisvoorzieningen een vierde basisvoorziening, een e-laadpunt, toe te voegen. Verder is daarin vermeld dat hierdoor de plaatsing van e-laadpunten niet alleen afhankelijk is van de exploitanten van bijvoorbeeld bestaande benzinestations, maar ook derden de mogelijkheid wordt geboden om e-laadpunten te realiseren. De Afdeling acht hierbij nog van belang dat, zoals de minister heeft toegelicht, de beperking van de mogelijkheid om e-laadpunten als aanvullende voorziening te realiseren in strijd zou zijn met zijn bedoeling om een landelijk dekkend netwerk van laadpunten langs rijkswegen te realiseren. Hieruit volgt dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, voor zowel een e-laadpunt als aanvullende voorziening als een e-laadpunt als basisvoorziening op dezelfde verzorgingsplaats een vergunning op grond van de Wbr kan worden verleend.

    Voor zover Fastned stelt dat een e-laadpunt geen aanvullende voorziening bij een benzinestation kán zijn, omdat snelladen geen dienst is die kan worden afgenomen in aanvulling op het tanken van motorbrandstof, leidt dit niet tot een ander oordeel. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat volgens het beleid een aanvullende voorziening een functionele relatie dient te hebben met het weggebruik. Dit betekent niet dat de aanvullende voorziening ook een functionele relatie moet hebben met de hoofdactiviteit.

4.3.    Fastned kan evenmin worden gevolgd in haar betoog dat de minister heeft gehandeld in strijd met de in de gewijzigde Kennisgeving opgenomen verdelingsprocedure. De door Fastned bedoelde behandelvolgorde ziet naar het oordeel van de Afdeling alleen op de volgorde van de behandeling van aanvragen om een vergunning voor een e-laadpunt als basisvoorziening. De Afdeling acht hierbij van belang dat de verdelingsprocedure in de gewijzigde Kennisgeving is beschreven onder het kopje 'Procedure' in hoofdstuk 2a over het e-laadpunt. Dit hoofdstuk ziet, zoals blijkt uit de eerste zin daarvan, op een e-laadpunt als basisvoorziening. Het door Fastned vermelde proces-verbaal van de loting die heeft plaatsgevonden, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. In dat proces-verbaal wordt gewezen op het met de wijziging van de Kennisgeving mogelijk gemaakte e-laadpunt, hetgeen, zoals hiervoor is overwogen, een e-laadpunt als basisvoorziening is. Anders dan Fastned betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister zich bij aanvragen om een vergunning voor een e-laadpunt als aanvullende voorziening ten onrechte niet heeft gehouden aan de in de gewijzigde Kennisgeving omschreven procedure.

4.4.    Gelet op het voorgaande, kan Fastned niet worden gevolgd in haar betoog dat volgens de gewijzigde Kennisgeving slechts één e-laadpunt en uitsluitend als basisvoorziening op een verzorgingsplaats is toegestaan en dat de minister heeft gehandeld in strijd met de in de gewijzigde Kennisgeving opgenomen procedure inzake de verdeling van de vergunningen. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de minister de aanvraag van Shell had moeten weigeren, omdat een e-laadpunt als aanvullende voorziening op de verzorgingsplaats niet in overeenstemming met het geldende beleid zou zijn.

    Het betoog faalt.

5.    Fastned betoogt in haar brief van 27 juli 2018 dat de rechtbank heeft miskend dat er sprake is van strijd met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006 L 376), omdat er geen dwingende reden van algemeen belang bestaat voor de door de minister gehanteerde categorisering van vergunningen voor dezelfde laadvoorzieningen.

5.1.    Deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten of omstandigheden heeft Fastned voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en Fastned dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog in hoger beroep buiten beschouwing te blijven.

6.    Fastned betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 8:69a van de Awb zich niet tegen het vernietigen van het besluit van 25 oktober 2017 verzet. Volgens Fastned strekt artikel 3 van de Wbr tot bescherming van haar belangen. Fastned voert in dit verband onder meer aan dat haar belang is gelegen in een goede bereikbaarheid van de verzorgingsplaats en de veiligheid van de gebruikers van haar e-laadpunt.

6.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009-2010, 32450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

6.2.    Een vergunning kan, voor zover van belang, op grond van artikel 3 van de Wbr slechts worden geweigerd ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wbr blijkt dat bij de invulling van de begrippen 'doelmatig en veilig' de goede staat van waterstaatswerken en het voldoen aan de publieke functie als onderdeel van de infrastructuur daarbij centraal staan (Kamerstukken II, 1995-96, 24 573, nr. 6). Mede gelet op paragraaf 3 van de Kennisgeving, waarin is vermeld dat aanvullende voorzieningen geen afbreuk mogen doen aan de verkeersveiligheid, en paragraaf 5 van die Kennisgeving, waarin is vermeld dat aanvragen om een vergunning onder meer zullen worden getoetst op de gevolgen voor de verkeersveiligheid, gaat de Afdeling ervan uit dat onder meer de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats daarbij van belang wordt geacht. De verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats is daarmee één van de belangen die artikel 3 van de Wbr beoogt te beschermen.

6.3.    Naar het oordeel van de Afdeling behoren bij de belangenafweging die in het kader van de toetsing aan artikel 3 van de Wbr dient te worden gemaakt, in ieder geval te worden betrokken de belangen van degenen die op de verzorgingsplaats een voorziening aanbieden. De exploitant van die voorziening heeft er belang bij dat gebruikers van de diensten die de exploitant aanbiedt de voorziening op een veilige wijze kunnen bereiken en daarvan op een veilige wijze gebruik kunnen maken. Aangezien Fastned op de verzorgingsplaats een e-laadpunt als basisvoorziening exploiteert, bestaat er geen grond voor het oordeel dat artikel 3 van de Wbr kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van Fastned.

    Het betoog slaagt. Hetgeen Fastned voor het overige over het relativiteitsvereiste heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.

Tussenconclusie

7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 25 oktober 2017 beoordelen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.

Beoordeling van het beroep

8.    Fastned betoogt dat de minister de vergunning had moeten weigeren, omdat een tweede e-laadpunt op verzorgingsplaats 'De Andel' in strijd is met de eisen van veilig gebruik van die verzorgingsplaats. Zij voert in dit verband aan dat het toestaan van een tweede laadvoorziening leidt tot twijfel en keuzestress bij de automobilist bij de splitsing op de toerit naar de verzorgingsplaats, hetgeen leidt tot onverwacht remmen en langzaam rijden op de toerit. Dit kan gevaarlijke situaties tot gevolg hebben, zeker bij achterop komend verkeer dat met relatief hoge snelheid de snelweg verlaat en de toerit oprijdt, aldus Fastned. Een tweede e-laadpunt leidt volgens Fastned voorts tot zoekverkeer over de verzorgingsplaats tegen de ingestelde rijrichting, hetgeen tot ongelukken kan leiden. Dit volgt volgens Fastned uit het verkeerskundig advies "Memo beschouwing oplaadstations op verzorgingsplaatsen" van Royal Haskoning DHV van 2 december 2014, het verkeerspsychologisch advies "Verkeerspsychologisch advies laadstations op verzorgingsplaatsen" van Gerard Tertoolen van 18 september 2016 en het verkeerskundig advies 'Inrichting verzorgingsplaatsen langs autosnelwegen" van Prana Consult van 28 april 2017.

8.1.    In het advies van Royal Haskoning DHV is, samengevat weergegeven, vermeld dat de aanwezigheid van meerdere voorzieningen die dezelfde functie vervullen ongewenst is, aangezien dit leidt tot onduidelijkheid, waardoor zoek- en onzeker rijgedrag ontstaat op de toerit naar de verzorgingsplaats, en tot ongewenste verkeersbewegingen, zoals spookrijden op de verzorgingsplaats. DHV concludeert dat de realisatie van twee laadstations op één verzorgingsplaats niet in overeenstemming is met de principes van 'Duurzaam Veilig'.

    In het verkeerspsychologisch advies wordt aan de hand van de zogeheten 'Human Factors-benadering' en de naar aanleiding daarvan opgestelde 'Tien gouden regels om rekening te houden met de weggebruiker' geconcludeerd dat het aanbieden van twee laadstations op dezelfde verzorgingsplaats alleen aan te raden is als de weggebruiker (ruim) voor het moment dat hij een beslissing moet nemen voor welke van deze twee hij kiest, goed geïnformeerd is over de kwaliteiten van de verschillende laadmogelijkheden. Onder de huidige omstandigheden en met de beschikbare middelen kan dit niet worden gegarandeerd. Ook in dit advies is gewezen op de gevolgen van twee laadstations op dezelfde verzorgingsplaats, namelijk onzeker rijgedrag op het keuzepunt en ongewenste verkeersbewegingen op de verzorgingsplaats.

    In het advies van Prana Consult is, voor zover van belang, vermeld dat weggebruikers met het oog op de vlotte oriëntatie bij het somtijds met hoge aanrijdsnelheid oprijden van de verzorgingsplaats geen misverstanden mogen ervaren omtrent de voor hen bestemde functies op de verzorgingsplaats, laat staan dat de aanrijroute wordt gekruist door overstekende voetgangers op een onverwachte oversteekplaats.

8.2.    De minister heeft zich in de bij het besluit behorende 'Nota van Antwoord' ten eerste op het standpunt gesteld dat het advies van Royal Haskoning DHV niet is toegespitst op de situatie op verzorgingsplaats 'De Andel' en bovendien uitsluitend ziet op de situatie dat sprake is van twee laadstations als basisvoorziening. Volgens de minister is dat advies daarom niet bruikbaar. De minister heeft zich verder, mede onder verwijzing naar de memo 'Reactie op rapport Tertoolen' van 29 september 2017 van de verkeerskundige dienst van Rijkswaterstaat, op het standpunt gesteld dat Fastned niet kan worden gevolgd in haar vrees dat twee laadvoorzieningen op één verzorgingsplaats zullen leiden tot onzeker rijgedrag en twijfel bij automobilisten en tot het rijden tegen de rijrichting.

    In reactie op het betoog van Fastned in beroep heeft de minister bij zijn verweerschrift in beroep de memo "Verkeerskundige reactie op verzoekschrift van Fastned inzake verzorgingsplaats 'De Andel'" van de verkeerskundige dienst van Rijkswaterstaat van 1 december 2017 overgelegd. Onder verwijzing naar deze memo heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het toestaan van een laadpaal bij een benzinestation niet leidt tot verkeersonveilige situaties.

8.3.    De Afdeling volgt de minister niet in zijn standpunt dat het advies van Royal Haskoning DHV niet bruikbaar is. Hoewel het advies niet is toegespitst op verzorgingsplaats 'De Andel' en in het advies wordt uitgegaan van de aanwezigheid van twee laadpunten als basisvoorziening is, zoals de minister ter zitting heeft erkend, de in het advies beschreven situatie wel vergelijkbaar met de situatie op 'De Andel'. Aangezien de minister wel heeft gereageerd op het verkeerspsychologisch advies, waarin het rijgedrag van automobilisten ook aan de orde komt, leidt het voorgaande niet tot vernietiging van het besluit vanwege een ondeugdelijke voorbereiding.

8.4.    De Afdeling acht niet uitgesloten dat het door Fastned gestelde onzekere rijgedrag op het splitsingspunt op de toerit naar en het ongewenste rijgedrag op de verzorgingsplaats kan plaatsvinden. De minister heeft zich naar het oordeel van de Afdeling evenwel in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit niet zal leiden tot een zodanige verkeersonveilige situatie dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.

    Wat betreft het door Fastned gestelde onzekere rijgedrag op het splitsingspunt op de toerit heeft de minister van belang kunnen achten dat, uitgaande van de omstandigheid dat niet op elke verzorgingsplaats een e-laadpunt aanwezig is, een bestuurder van een elektrische auto in beginsel beter voorbereid op weg zal gaan dan een bestuurder van een auto die rijdt op benzine of diesel en het daarom zelden zal voorkomen dat een automobilist op de splitsing nog moet nadenken over zijn keuze. De minister heeft verder van belang kunnen achten dat het voor een automobilist die toch onvoorbereid bij de verzorgingsplaats arriveert bij het splitsingspunt op de toerit door de aanwezige bebording duidelijk zal zijn waar hij heen kan voor welk e-laadpunt. Voorts heeft hij in aanmerking kunnen nemen dat van de door Fastned gestelde hoge aanrijdsnelheid geen sprake is, aangezien, gelet op de lengte en inrichting van de toerit, goed overzicht bestaat en er voldoende tijd is voor de weggebruiker om af te remmen tot 50 km/u ter hoogte van het splitsingspunt van de verzorgingsplaats.

    Wat betreft het gestelde ongewenste rijgedrag op de verzorgingsplaats heeft de minister van belang kunnen achten dat op de wegen van een verzorgingsplaats éénrichtingsverkeer geldt en dat de te volgen rijrichting duidelijk blijkt uit de inrichting van de wegen op de verzorgingsplaats, waardoor de kans dat een automobilist tegen de rijrichting in gaat rijden, wordt geminimaliseerd. Hij heeft voorts in aanmerking kunnen nemen dat, indien een automobilist incidenteel toch besluit tegen de rijrichting naar het andere laadpunt te rijden, het verkeersveiligheidsrisico nog niet dusdanig hoog is dat dat zou moeten leiden tot een weigering van de vergunning. De minister heeft hierbij van belang kunnen achten dat de kans dat een automobilist tegen de richting in gaat rijden bijzonder klein is en dat, als hij dat toch doet, hij dat extra voorzichtig zal doen. Ook het effect van tegen de richting in rijdend verkeer op de verzorgingsplaats is niet groot, omdat het verkeer, nu het gaat om verblijfsgebied, langzaam rijdt. Voor een reëel risico dat zou moeten leiden tot weigering van de vergunning heeft de minister in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien.

    Het betoog faalt.

9.    Het betoog van Fastned dat de minister in strijd met het verbod van willekeur handelt, omdat hij haar in verband met het voorkomen van versnippering van aanvullende voorzieningen niet toestaat om bij haar laadpunt een aanvullende voorziening te realiseren, treft geen doel. In deze procedure ligt niet ter beoordeling voor of de minister in redelijkheid heeft kunnen weigeren aan Fastned een vergunning te verlenen voor een aanvullende voorziening bij haar e-laadpunt.

Eindconclusie

10.    Het beroep tegen het besluit van 25 oktober 2017 is ongegrond.

11.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

12.    De griffier van de Raad van State zal aan Fastned het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 december 2017 in zaak nr. 17/6658;

III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;

IV.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Fastned B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

V.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan Fastned B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.

w.g. Lubberdink    w.g. Pieters

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018

473.