Raad van State, 07-02-2018, ECLI:NL:RVS:2018:380, 201602182/2/A2

201602182/2/A2.

Datum uitspraak: 7 februari 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Zwartsluis, gemeente Zwartewaterland,

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 februari 2016 in zaak nr. 15/2150 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland.

Procesverloop

Bij tussenuitspraak van 16 augustus 2017 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen acht weken na verzending van haar uitspraak, met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen, een besluit te nemen over de planschade die [appellant] als gevolg van het bestemmingsplan "Zomerdijk" lijdt en het in dit opzicht aan zijn besluit van 18 augustus 2015 klevende gebrek te herstellen.

Bij besluit van 24 oktober 2017 heeft het college, ter uitvoering van de in de tussenuitspraak gegeven opdracht, opnieuw beslist op het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade en dit verzoek opnieuw afgewezen.

[appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft, met gebruikmaking van de in artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde bevoegdheid, bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft.

Overwegingen

    Inleiding

1.    [appellant] is eigenaar van de woning op het perceel [locatie] te Zwartsluis. Ten oosten van het perceel ligt het bedrijventerrein Zomerdijk-Meppelerdiep, ten westen daarvan de provinciale weg N344.

    [appellant] heeft het college verzocht hem tegemoet te komen in de planschade die hij lijdt als gevolg van het op 14 april 2011 (hierna: de peildatum) in werking getreden bestemmingsplan "Zomerdijk". Volgens [appellant] is zijn woning in waarde gedaald, omdat deze binnen de geluidszone van het bedrijventerrein Zomerdijk-Meppelerdiep en de geluidszone van de provinciale weg N334 is komen te liggen.

2.    Het college heeft het verzoek van [appellant] afgewezen bij besluit van 17 februari 2015. Aan zijn besluitvorming heeft het college een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) van januari 2015 ten grondslag gelegd. Volgens dit advies was de woning van [appellant] onder het oude planologische regime net buiten de vastgestelde geluidscontour van 50 dB(A) gelegen. De feitelijke en bij recht aanwezige geluidsbelasting bedroeg 53,8 dB(A). Onder het nieuwe planologische regime is de woning van [appellant] gelegen binnen de geluidscontour van het bedrijventerrein van 55 dB(A). Omdat de feitelijke en bij recht aanwezige geluidsbelasting in de oude planologische situatie 53,8 dB(A) was en in de nieuwe situatie 55 dB(A), is de geluidsbelasting voor [appellant] met 1,2 dB(A) toegenomen. Deze toename is voor het menselijk oor niet waarneembaar. Volgens het advies vloeit de geluidszone niet voort uit het nieuwe bestemmingsplan "Zomerdijk", maar uit de Wet geluidhinder. Het nieuwe bestemmingsplan heeft niet geleid tot een relevante toename van het wegverkeer en het daarmee samenhangende lawaai op de provinciale weg N334. De conclusie van het college is dat het bestemmingsplan "Zomerdijk" niet heeft geleid tot waardevermindering van de woning van [appellant].

Tussenuitspraak

3.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat bij de beoordeling van een verzoek om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Een milieuvergunning (thans: omgevingsvergunning voor milieu) dient volgens vaste rechtspraak van de Afdeling niet bij de planvergelijking te worden betrokken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3480). Dit geldt ook voor een milieuvergunning die moet worden getoetst aan artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, aanhef en onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Ingeval het bevoegd gezag een vergunning verleent die tot gevolg heeft dat de ten hoogste toegestane geluidsbelasting wordt overschreden, leidt dit niet tot een wijziging van het planologische regime. Uit het vorenstaande volgt dat het college ten onrechte rekening heeft gehouden met de feitelijke geluidsbelasting in de oude planologische situatie. Het had moeten beoordelen of de verruiming van de geluidscontour van 50 dB(A) naar 55 dB(A) voor [appellant] tot nadeel in de vorm van waardevermindering van de woning leidt en, zo ja, wat de omvang daarvan is, aldus de Afdeling in de tussenuitspraak.

Het besluit van 24 oktober 2017

4.    Het besluit van 24 oktober 2017 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19 van die wet, geacht voorwerp te zijn van dit geding. Bij dit besluit heeft het college het verzoek van [appellant] opnieuw afgewezen. Aan het besluit heeft het college een advies van de SAOZ van 18 oktober 2017 ten grondslag gelegd. Volgens dit advies volgt uit de tussenuitspraak dat de geluidsbelasting ter plaatse van de woning van [appellant] is toegenomen met 5 dB(A). Een toename van 5 dB(A) is voor het menselijk oor goed waarneembaar. Van overige schadefactoren, zoals vermindering van uitzicht en privacy, is geen sprake. De SAOZ taxeert de waarde van de woning van [appellant] op de peildatum op € 510.000,00. Onder het nieuwe planologische regime is de waarde van de woning volgens de SAOZ € 495.000,00. De woning is derhalve € 15.000,00 in waarde gedaald. Dit nadeel dient voor rekening van [appellant] te blijven, omdat het binnen het normaal maatschappelijk risico valt. De aard van de onderhavige ontwikkeling - het aanpassen van de zonering rond een bestaand bedrijventerrein - is in zijn algemeenheid aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Ook elders in het land worden geluidszoneringen aangepast aan nieuwe ontwikkelingen of in lijn gebracht met vergunde situaties. Gelet op de structuur van de omgeving - een bestaand bedrijventerrein met bestaande zware bedrijvigheid - kan de nieuwe ontwikkeling worden gezien de aard en omvang daarvan ter plaatse in redelijkheid als passend worden aangemerkt. De mutatie ziet alleen op de aanpassing van de zonering zonder dat planologisch bebouwings- of gebruiksmogelijkheden worden verruimd. De planologische wijziging moet in zoverre als passend in het gevoerde ruimtelijk beleid worden beschouwd. Van meer betekenis is dat de ontwikkeling past binnen het langjarig door de gemeente gevoerde beleid. Er is immers al in 2008 een onderzoek gestart naar de geluidsproblematiek rond het bedrijventerrein. Uit het vorenstaande volgt dat de ontwikkeling in de normale lijn der verwachtingen lag. De planschade die [appellant] lijdt is verder niet onevenredig hoog; de schade moet als beperkt worden aangemerkt. Het planologisch nadeel dat voor [appellant] voortvloeit uit de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Zomerdijk" moet dan ook geheel voor rekening van [appellant] worden gelaten, aldus de SAOZ.

5.    [appellant] betoogt dat het college het advies van de SAOZ van 18 oktober 2017 niet aan zijn besluit van 24 oktober 2017 ten grondslag heeft kunnen leggen, omdat hieraan ernstige gebreken kleven. [appellant] voert hiertoe aan dat de SAOZ een onjuiste peildatum heeft gehanteerd. De SAOZ is er ten onrechte van uitgegaan dat het bestemmingsplan 14 april 2011 in werking is getreden. Het bestemmingsplan heeft van 31 maart 2011 tot en met 12 mei 2011 ter inzage gelegen. Uit artikel 3.8, vijfde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) volgt dat het bestemmingsplan op 13 mei 2011 in werking is getreden. Verder voert [appellant] aan dat de SAOZ niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze zij de woning heeft getaxeerd. De SAOZ heeft geen referentieobjecten aangedragen en heeft ook niet anderszins verduidelijkt waarop haar taxatie is gebaseerd. [appellant] wijst erop dat de door de SAOZ getaxeerde waarden boven het marktniveau ter plaatse liggen. Ten slotte voert [appellant] aan dat de SAOZ ten onrechte de door hem geleden planschade in zijn geheel tot zijn normaal maatschappelijk risico rekent. De SAOZ gaat er in de eerste plaats ten onrechte vanuit dat in ieder geval 2% van de waarde van de woning voor rekening van [appellant] blijft. Het bestemmingsplan "Zomerdijk" zorgt voor directe planschade en op directe planschade is het in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro neergelegde forfait niet van toepassing. In de tweede plaats deugen de door de SAOZ aangedragen argumenten voor een normaal maatschappelijk risico van ongeveer 3% niet. Anders dan de SAOZ stelt, is het uitbreiden van een geluidzonering rondom een bestaand geluidgezoneerd bedrijventerrein niet een normale maatschappelijke ontwikkeling. Op milieugebied is juist de ontwikkeling dat steeds meer intern wordt gezoneerd zonder omliggende percelen te belasten. In dit geval is verder van belang dat het bedrijventerrein aan de rand van het dorp Zwartsluis is gelegen in de overgang naar landelijk gebied. In de nabijheid is woonbebouwing gelegen. Zonder nadere motivering valt niet in te zien waarom juist in die omgeving uitbreiding van een geluidzone rondom een bedrijventerrein passend zou zijn. De ontwikkeling past ook niet in het door de gemeente Zwartewaterland gevoerde beleid. Het beleid van de gemeente is niet gericht op uitbreiding van geluidzones rondom bestaande bedrijventerreinen en ook niet op de uitbreiding van bestaande bedrijventerreinen als zodanig. Dat er in 2008 een onderzoek zou zijn gestart naar geluidsproblematiek rondom het bedrijventerrein betekent niet dat uitbreiding van de geluidzone in de lijn der verwachting lag. De gemeente had er ook toe kunnen besluiten de bestaande geluidsproblematiek intern op te lossen, bijvoorbeeld door maatregelen aan de bron of overdrachtsmaatregelen te treffen. Dit is een actuele en veelvoorkomende ontwikkeling. [appellant] wijst erop dat als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Zomerdijk" zijn laatste geluidsluwe zijde wordt weggenomen. Dit nadeel kan daarom niet voor zijn rekening worden gelaten, aldus [appellant].

5.1.    Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht (uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582). Het vorenstaande brengt met zich dat het aan [appellant] is om concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van de SAOZ naar voren te brengen. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] dergelijke aanknopingspunten niet naar voren heeft gebracht. Zij overweegt daartoe als volgt.

5.2.    Uit artikel 3.8, vijfde lid, van de Wro volgt dat een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan in beginsel met ingang van de dag na die waarop de beroepstermijn afloopt in werking treedt. Het vaststellingsbesluit is op 3 maart 2011 genomen door de raad van de gemeente Zwartewaterland. De beroepstermijn liep zes weken later af, op 14 april 2011. De SAOZ heeft dan ook terecht 14 april 2011 als peildatum aangemerkt.

5.3.    De SAOZ heeft in de in haar advies van 18 oktober 2017 opgenomen taxatie geen referentieobjecten opgevoerd. Dit maakt op zichzelf niet dat het college het advies van de SAOZ niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Hiertoe is van belang dat onroerende zaken niet alleen op basis van gevalsvergelijking worden getaxeerd, maar ook de kennis, ervaring en intuïtie van de deskundige een rol spelen. Dat dit met zich brengt dat een gemaakte taxatie lastig te beoordelen is, is inherent aan taxatie. Ook ingeval referentieobjecten worden opgevoerd, zoals in het door [appellant] overgelegde rapport van Van Hoogmoed Taxatie- en Adviesbureau o.z. B.V. (hierna: Van Hoogmoed) van 21 december 2017, dient de taxateur, zoals Van Hoogmoed ook te kennen geeft, de referenties te corrigeren voor hun afwijkende kenmerken. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de door de SAOZ gemaakte taxatie voor onjuist moet worden gehouden.

5.4.    De SAOZ stelt bij haar beoordeling van het normaal maatschappelijk risico dat op de voet van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro in elk geval 2% van de waarde van de woning voor rekening van [appellant] blijft. Volgens deze bepaling wordt op deze regel een uitzondering gemaakt als de vermindering het gevolg is van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond of van de op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro. Nu van beide uitzonderingssituaties geen sprake is - de planschade van [appellant] wordt veroorzaakt door de verruiming van een geluidscontour -, heeft de SAOZ zich terecht op het standpunt gesteld dat het forfaitair normaal maatschappelijk risico van 2% in elk geval voor rekening van [appellant] blijft.

    [appellant] heeft verder aangevoerd dat het weliswaar voorkomt dat woningen binnen een geluidszone van een industrieterrein komen te liggen, maar dat een omgekeerde beweging vaker voorkomt. Nu niet in geschil is dat de door de SAOZ gesignaleerde ontwikkelingen zich voordoen, heeft de SAOZ deze ontwikkelingen naar het oordeel van de Afdeling terecht betrokken bij de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico. Dat een tegengestelde ontwikkeling zich vaker voordoet, zoals [appellant] stelt, overigens zonder deze stelling toe te lichten en te onderbouwen, betekent niet dat de gesignaleerde ontwikkeling niet te verwachten was. [appellant] heeft verder nagelaten zijn standpunt dat de ontwikkeling naar zijn aard en omvang niet binnen de omgeving past te onderbouwen, zodat de Afdeling daaraan voorbijgaat. Dat de gemeente in reactie op de verzoeken die [appellant] door de jaren heeft gedaan om een einde te maken aan door [appellant] van het industrieterrein ervaren geluidsoverlast weliswaar een onderzoek heeft gestart, maar hierop niet is overgegaan tot het terugbrengen van de overlast, zoals blijkt uit de dossierstukken, vormt naar het oordeel van de Afdeling een aanwijzing dat het, in elk geval voor de gemeente, niet in de rede lag dat ertoe zou worden besloten de hinder weg te nemen, zoals [appellant] stelt. Hetgeen [appellant] in dit verband heeft aangevoerd kan hem dan ook niet baten.

5.5.    Het betoog faalt.

6.    Uit het vorenstaande volgt dat het college het advies van de SAOZ als planschadedeskundige van 18 oktober 2017 aan zijn besluit van 24 oktober 2017 ten grondslag heeft kunnen leggen en dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] geen aanspraak op een tegemoetkoming in de door hem geleden planschade heeft.

Conclusie

7.    Uit de tussenuitspraak volgt dat het hoger beroep van [appellant] gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal het tegen het besluit van 18 augustus 2015 ingestelde beroep gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. De Afdeling zal verder het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 24 oktober 2017 ongegrond verklaren.

8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

8.1.    Over de door [appellant] in hoger beroep opgevoerde deskundigenkosten wordt het volgende opgemerkt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2162) komen de kosten van een deskundige op de voet van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn.

    De kosten van het rapport van Avenue Adviseurs van 28 april 2016 komen niet voor vergoeding in aanmerking. In dit rapport is de feitelijke geluidsbelasting van de woning van [appellant] berekend. Zoals uit de tussenuitspraak blijkt, is de feitelijke geluidsbelasting bij de beoordeling of sprake is van een planologisch nadeliger situatie niet relevant.

    De kosten van het rapport van Van Hoogmoed van 21 december 2017 komen voor vergoeding in aanmerking, nu [appellant] dit rapport heeft laten opstellen om te kunnen reageren op het advies van de SAOZ van 18 oktober 2017. [appellant] heeft geen factuur overgelegd die ziet op dit rapport. De Afdeling hanteert een forfaitair bedrag van € 80,00 per uur en acht tien bestede uren redelijk. Zij zal de kosten voor het rapport van Van Hoogmoed daarom in redelijkheid vaststellen op € 800,00.

8.2.    Voor de vergoeding van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden, volgens de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht, punten toegekend aan verrichte proceshandelingen. In beroep gaat het om twee proceshandelingen die voor vergoeding in aanmerking komen, te weten het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, en in hoger beroep gaat het om drie proceshandelingen, te weten het indienen van een hogerberoepschrift, het verschijnen ter zitting bij de Afdeling en het indienen van een schriftelijke uiteenzetting. Voor elke van de eerste vier handelingen wordt 1 punt toegekend, voor de laatste 0,5. Per punt wordt volgens genoemde bijlage een forfaitair bedrag van € 501,00 toegekend, hetgeen neerkomt op € 2.254,50. De Afdeling ziet geen aanleiding van deze forfaitaire berekening af te wijken.

8.3.    De vergoeding voor de door [appellant] in verband met de zitting van de rechtbank en de Afdeling gemaakte reiskosten wordt vastgesteld op € 69,01.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 februari 2016 in zaak nr. 15/2150;

III.    verklaart het beroep tegen het besluit van 18 augustus 2015, met kenmerk 14565, gegrond;

IV.    vernietigt dit besluit;

V.    verklaart het beroep tegen het besluit van 24 oktober 2017, kenmerk 20750 ongegrond;

VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.123,51 (zegge: drieduizendhonderddrieëntwintig euro en eenenvijftig cent);

VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 407,00 (zegge: vierhonderdzeven euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.

w.g. Van Altena    w.g. Dijkshoorn

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018

735.