Raad van State, 17-04-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1220, 201801930/1/A1

201801930/1/A1.

Datum uitspraak: 17 april 2019

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] (hierna: [appellant] en anderen), wonende te Schiedam,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 februari 2018 in zaken nrs. 16/3096 en 16/3100 in het geding tussen:

[appellant] en anderen

en

het college van burgemeester en wethouders van Schiedam.

Procesverloop

Bij besluiten van 9 oktober 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen het zonder vergunning verrichten van activiteiten in de inrichting aan de Admiraal Trompstraat 2 te Schiedam, afgewezen.

Bij besluiten van 29 maart 2016 heeft het college de door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard en de besluiten van 9 oktober 2014, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.

Bij uitspraak van 7 februari 2018 heeft de rechtbank de door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[partij] heeft eveneens een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2018, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Griep en J.W. van der Horst, zijn verschenen. Ter zitting is verder verschenen [partij], vertegenwoordigd door mr. M. Bos, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en mr. P.P.A. van Vugt.

Overwegingen

Inleiding

1.    [partij] exploiteert aan de Admiraal Trompstraat 2 te Schiedam een inrichting waar zware werktuigen en transportinstallaties worden ontworpen en gebouwd voor onder meer de scheepvaart en offshore werkzaamheden. De inrichting heeft een kade aan de Wiltonhaven en ligt op een industrieterrein waarvoor krachtens de Wet geluidhinder een geluidzone is vastgesteld.

Voor het oprichten en in werking hebben van de inrichting is op 13 februari 1997 een vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend. Sindsdien zijn veranderingsvergunningen verleend, meldingen van veranderingen gedaan en omgevingsvergunningen verleend.

2.    [appellant] en anderen wonen nabij de inrichting aan de [locaties]. Hun woningen liggen eveneens op het gezoneerde industrieterrein. Zij ondervinden hinder van de inrichting en hebben het college op 29 januari 2014 verzocht om handhavend op te treden tegen nieuwe activiteiten van de inrichting waarvoor volgens hen geen vergunning is verleend. Het verzoek heeft betrekking op activiteiten buiten de hoge hal, werkzaamheden op afgemeerde schepen en draaiende motoren van afgemeerde schepen.

3.    Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen. Ten behoeve van het nemen van een beslissing op het bezwaarschrift heeft het college het verzoek beoordeeld aan de hand van nader onderzoek naar overlast van licht, geluid, trillingen en stank in de periode 1 januari 2014 tot half januari 2016. Op grond van dit onderzoek bestaan volgens het college geen redenen om het verzoek alsnog in te willigen. Het heeft daarom de besluiten van 9 oktober 2014, met aanvulling van de motivering, in stand gelaten.

4.    Bij besluit van 23 december 2016, derhalve na de besluiten op bezwaar, heeft het college met toepassing van artikel 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de inrichting of de werking daarvan en het in werking hebben van de inrichting na die verandering. Deze omgevingsvergunning is nog niet onherroepelijk.

5.    De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen grond gezien voor vernietiging van de besluiten op bezwaar.

Niet tijdig beslissen

6.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij door het dralen van het college met het nemen van beslissingen op de vergunningaanvraag, het handhavingsverzoek en het bezwaarschrift niet de bescherming hebben gekregen die de wet beoogt.

6.1.    Voor het nemen van de door [appellant] en anderen bedoelde beslissingen gelden termijnen. Overschrijding van die termijnen heeft tot gevolg dat tegen het uitblijven van de besluiten bezwaar kan worden gemaakt of beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld. [appellant] en anderen hadden deze rechtsmiddelen, met het oog op de bescherming van hun belangen, kunnen aanwenden. Overschrijding van de bedoelde termijnen tast op zichzelf de rechtmatigheid van de besluiten op bezwaar van 29 maart 2016 niet aan. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien om de besluiten op die grond te vernietigen.

6.2.    Het betoog faalt.

Lucht

7.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte is voorbij gegaan aan de omstandigheid dat zij op ongeveer 50 m van de uitlaatpijp van een zeer grote industriële spuitcabine wonen. Volgens hen had het college in het handhavingstraject nadere regels moeten stellen ten aanzien van de emissies van het gas formaldehyde.

7.1.    Het verzoek om handhaving heeft geen betrekking op emissies vanuit de spuitcabine. In bezwaar hebben [appellant] en anderen ook niet gewezen op hinder vanwege deze emissies. Het betoog tijdens de zitting van de rechtbank over blootstelling aan middelen uit de spuitcabine, valt daarom buiten de omvang van dit geding. De rechtbank heeft daarin terecht geen aanleiding gezien voor vernietiging van de besluiten op bezwaar van 29 maart 2016.

7.2.    Het betoog faalt.

Licht

8.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat hun bezwaren ook betrekking hebben op lichthinder. Zij voeren aan dat op de schepen vaak in de avond- en nachtperiode wordt gewerkt zonder afdoende afscherming waardoor lichthinder ontstaat in de slaapvertrekken van hun woningen. Het college deed daar volgens hen niets aan.

8.1.    In de besluiten op bezwaar is ingegaan op klachten over lichthinder en heeft het college in deze klachten geen aanleiding gezien voor handhavend optreden. Hiertegen hebben [appellant] en anderen in beroep geen gronden aangevoerd. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien voor overwegingen over lichthinder. In zoverre faalt het betoog.

8.2.    De grond over lichthinder in de slaapvertrekken is voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] en anderen dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen hadden behoren te doen, moet het betoog buiten beschouwing blijven.

Geluid

9.    [appellant] en anderen voeren aan dat de rechtbank hun betoog over geluidhinder ten onrechte ongegrond heeft geacht, aangezien in de tussenuitspraak van de rechtbank over de revisievergunning is geoordeeld dat op dit punt een gebrek moest worden hersteld.

9.1.    Onder meer [appellant] en anderen hebben beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het besluit van 23 december 2016, waarbij de onder overweging 4 genoemde omgevingsvergunning is verleend. Bij tussenuitspraak van 7 februari 2018, nrs. 17/68 en 17/761, heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld een gebrek in het besluit van 23 december 2016 te herstellen. De rechtbank heeft in die tussenuitspraak overwogen dat het geluid van de bij de inrichting afgemeerde schepen dat wordt toegerekend aan de zogenoemde hotelfunctie, zoals het geluid dat afkomstig is van het gebruik van scheepsmotoren om elektriciteit op te wekken om de systemen van het schip in werking te houden, niet kan worden betrokken bij de bepaling van het directe geluid van de inrichting. Het college heeft daarom volgens de rechtbank terecht gesteld dat het treffen van bronmaatregelen in zoverre dan ook niet tot de mogelijkheden behoort. Daaruit volgt volgens de rechtbank in die procedure echter niet zonder meer dat in de vergunning in het geheel geen middelvoorschriften kunnen worden opgenomen ter beperking van deze geluidhinder. De enkele omstandigheid dat de inrichting is gelegen op een gezoneerd industrieterrein acht de rechtbank hiertoe onvoldoende. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat het besluit van 23 december 2016 op dit punt niet berust op een deugdelijke motivering. In de einduitspraak van 22 augustus 2018 is de rechtbank niet van dit oordeel teruggekomen.

9.2.    In deze procedure gaat het niet om de vraag of aan de geldende vergunningen toereikende voorschriften zijn verbonden. Het gaat om de vraag of [partij] overtredingen heeft gepleegd, waartegen het college handhavend moest optreden. Niet in geschil is dat ten tijde van de besluitvorming over het handhavingsverzoek geen middelvoorschriften golden ter beperking van geluidhinder veroorzaakt door de zogenoemde hotelfunctie van de afgemeerde schepen. [partij] heeft daarom op dit punt geen middelvoorschriften kunnen overtreden, zodat de rechtbank in deze zaak in het oordeel in de tussenuitspraak in die andere zaak terecht geen grond voor vernietiging van de besluiten op bezwaar heeft gezien.

9.3.    Het betoog faalt.

10.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de geluidbronnen van en op de afgemeerde schepen buiten beschouwing heeft gelaten. Hierdoor is volgens hen steeds onzeker geweest of aan de grenswaarden voor de zone en de vergunningvoorschriften werd voldaan.

10.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het college blijkens de overgelegde rapporten voldoende onderzoek heeft ingesteld naar de ingediende klachten, ook met betrekking tot geluidoverlast. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van overtreding van geluidvoorschriften waartegen handhavend kan worden opgetreden. Volgens vaste rechtspraak kunnen de bewoners van woningen op een gezoneerd industrieterrein immers geen aanspraak maken op de reguliere bescherming tegen geluidhinder, aldus de rechtbank. Het zogenoemde "[partij] protocol inzake afgemeerde schepen" biedt volgens de rechtbank evenmin een grondslag om handhavend op te treden.

10.2.    De in artikel 53 van de Wet geluidhinder opgenomen waarde van 50 dB(A) moet door het college in acht worden genomen bij de vergunningverlening. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1331, is artikel 53 niet gericht tot de inrichtingen op gezoneerde industrieterreinen en dit artikel roept voor hen dan ook geen verplichtingen in het leven. Hieruit volgt dat [partij] artikel 53 niet kan overtreden. Voor zover het betoog van [appellant] en anderen ziet op naleving van deze grenswaarde, slaagt hun betoog daarom niet.

10.3.    Voor zover het betoog van [appellant] en anderen betrekking heeft op naleving van aan de omgevingsvergunning verbonden geluidvoorschriften, overweegt de Afdeling dat aan een vergunning voor een inrichting op een gezoneerd industrieterrein ook voorschriften kunnen worden verbonden die beogen op het industrieterrein gelegen woningen te beschermen tegen geluidhinder (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 24 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ6867 en 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1723). Bij vergunningverlening hoeft aan deze woningen  niet dezelfde mate van bescherming te worden geboden als aan woningen buiten het industrieterrein, zodat in dat kader geen aanspraak bestaat op reguliere bescherming tegen geluidhinder. Dit betekent echter niet dat bewoners op een gezoneerd industrieterrein niet kunnen vragen om handhaving van aan een omgevingsvergunning verbonden geluidvoorschriften.

Het college heeft het verzoek om handhaving terecht zo opgevat dat het niet alleen betrekking heeft op het zonder vergunning verrichten van activiteiten, maar ook op het overtreden van de geldende geluidvoorschriften.

10.4.    Uit de primaire besluiten en de besluiten op bezwaar blijkt dat het college zich op het standpunt stelt dat de activiteiten van [partij] op de afgemeerde schepen vergund zijn. De hinder die door deze activiteiten wordt veroorzaakt, is volgens het college directe hinder, dat wil zeggen hinder vanuit de inrichting. Het college stelt zich anderzijds op het standpunt dat de geluidbelasting door de zogenoemde hotelfunctie van de afgemeerde schepen indirecte hinder is, dat wil zeggen hinder van buiten de inrichting. De geluidvoorschriften gelden niet voor indirecte hinder en het college heeft daarom ten aanzien van dit geluid geen grond voor handhaving gezien.

De besluiten op bezwaar zijn op dit punt innerlijk tegenstrijdig. De afgemeerde schepen liggen ofwel binnen ofwel buiten de grenzen van de inrichting. Liggen zij binnen de grenzen van de inrichting om daarop de vergunde activiteiten te kunnen uitvoeren, dan is de omgevingsvergunning ook van toepassing op de milieugevolgen van de zogenoemde hotelfunctie van die schepen. Het geluid veroorzaakt door die functie moet in dat geval voldoen aan de geluidvoorschriften. Liggen de afgemeerde schepen buiten de grenzen van de vergunde inrichting, dan zijn de daarop door [partij] uitgevoerde activiteiten, die tot haar representatieve bedrijfssituatie behoren, niet vergund. De besluiten op bezwaar zijn, gegeven deze innerlijke tegenstrijdigheid, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet deugdelijk gemotiveerd.

11.    Het college en [partij] stellen zich op het standpunt dat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste zich verzet tegen honorering van het beroep van [appellant] en anderen op naleving van geluidvoorschriften.

11.1.    Artikel 8:69a van de Awb bepaalt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

11.2.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

11.3.    In de door het college overgelegde geluidvoorschriften, verbonden aan de voor de inrichting verleende omgevingsvergunning van 12 januari 2011, zijn grenswaarden opgenomen voor het geluidniveau ter plaatse van immissiepunten buiten het industrieterrein. Met deze grenswaarden wordt beoogd onder meer omwonenden bescherming te bieden tegen geluidhinder. Overschrijding van de grenswaarden doet afbreuk aan die bescherming, niet alleen bij de vermelde immissiepunten maar mogelijk ook bij woningen op andere plaatsen. [appellant] en anderen komen in deze procedure op voor hun belang als omwonenden bij bescherming tegen geluidhinder. Dat hun woningen minder worden beschermd dan woningen buiten het industrieterrein, geeft geen grond voor het oordeel dat de geluidvoorschriften kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Artikel 8:69a van de Awb verzet zich daarom niet tegen vernietiging van de besluiten van 29 maart 2016 op gronden die te maken hebben met het al dan niet naleven van de geluidvoorschriften.

Conclusie

12.    Uit hetgeen onder 10.4 is overwogen volgt dat de besluiten op bezwaar van 29 maart 2016 niet deugdelijk gemotiveerd zijn. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

13.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de bij de rechtbank ingestelde beroepen alsnog gegrond verklaren en de besluiten van 29 maart 2016 vernietigen. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op de door [appellant] en anderen gemaakte bezwaren te nemen.

14.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

15.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 februari 2018 in zaken nrs. 16/3096 en 16/3100;

III.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;

IV.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Schiedam van 29 maart 2016, kenmerken 16UIT04190 en 16UIT03770;

V.    bepaalt dat tegen de te nemen nieuwe besluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Schiedam aan [appellant A] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 589,00 (zegge: vijfhonderdnegenentachtig euro) voor de behandeling van de beroepen en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.

w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Visser

lid van de enkelvoudige kamer    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019

148.