Raad van State, 13-05-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1528, 201800986/1/V3

Grief I

Grief II

Inleiding

Op 18 januari 2018 heeft de vreemdeling de door hem ingediende aanvraag ingetrokken. Op die dag heeft de staatssecretaris de krachtens artikel 59b opgelegde bewaring opgeheven en de vreemdeling krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 in bewaring gesteld.

Ter zitting bij de rechtbank heeft de staatssecretaris de in artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 bedoelde grond niet gehandhaafd. De staatssecretaris heeft zich ter zitting bij de rechtbank op het standpunt gesteld dat uit de motivering bij deze twee gronden van de maatregel van bewaring volgt dat aan deze maatregel ook de in artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 bedoelde grond ten grondslag is gelegd.

Artikel 59b van de Vw 2000 vormt een omzetting van artikel 8, derde lid, van de Opvangrichtlijn (zie verder onder 4). Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 15 februari 2016, J.N., ECLI:EU:C:2016:84, punt 59, overwogen dat elke in artikel 8, derde lid, van de Opvangrichtlijn gestelde grond naar zijn aard autonoom is. Elke grond van deze bepaling is dus voldoende om een onderdaan van een derde land die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend in bewaring te stellen.

Daaruit vloeit voort dat, indien de vreemdeling niet krachtens artikel 59b eerste lid, aanhef en onder d, in bewaring kon worden gesteld, moet worden beoordeeld of hij krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 in bewaring is gesteld en zo ja, of dat kon.

De in deze zaak opgeworpen rechtsvraag

In deze uitspraak zal dus antwoord worden gegeven op de rechtsvraag of een wettelijke grondslag, die niet als zodanig in een maatregel van bewaring is vermeld, ingelezen mag worden in de motivering bij de wel in deze maatregel vermelde wettelijke grondslag of grondslagen. Dat antwoord is beslissend voor de voorvraag naar de omvang van het geschil in hoger beroep.

Algemene beoordeling

Inleiding

4. Artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 strekt ter uitvoering van Bijlage V, Deel A, onder 3 en b) van de Schengengrenscode (thans: Bijlage V, Deel A, onder 2 en b), Schengengrenscode (codificatie)), waar is bepaald dat de bevoegde grenswachter passende maatregelen moet treffen om te verhinderen dat onderdanen van een derde land aan wie de toegang is geweigerd illegaal de lidstaat binnenkomen (zie Kamerstukken II, 2007/2008, 31 208, nr. 3, pagina 14). Artikel 6, zesde lid, en artikel 6a van de Vw 2000 strekken ook ter uitvoering van de Schengengrenscode, omdat in deze bepalingen naar artikel 6, eerste en tweede lid, wordt verwezen.

Artikel 6, derde lid, artikel 6a, artikel 59a en artikel 59b van de Vw 2000 vormen een omzetting van artikel 8, derde lid, van de Opvangrichtlijn (zie voor artikel 6, derde lid en artikel 59b Kamerstukken II, 2014/2015, 34 088, nr. 3, pagina 29, pagina 33-35 en pagina 49).

Artikel 6, derde lid, artikel 6a en artikel 59a van de Vw 2000 strekken ook ter uitvoering van artikel 28 van de Dublinverordening (zie Kamerstukken II, 2012/2013, 33 699, nr. 3, pagina 10-13 en pagina 15).

Artikel 6, zesde lid en artikel 59 van de Vw 2000 vormen een omzetting van artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn (zie Kamerstukken II, 2014/2015, 34 088, nr. 7, pagina 2 en Kamerstukken II, 2009/2010, 32 420, nr. 3, pagina 24).

Uit Hoofdstuk 5, paragraaf 2, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) volgt dat de krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, artikel 6, derde lid, artikel 6, zesde lid en artikel 6a opgelegde maatregelen als vrijheidsontnemende maatregelen en de krachtens artikel 59, artikel 59a en artikel 59b opgelegde maatregelen als maatregelen van bewaring worden aangeduid.

Het recht van de Unie: de waarborg van - het meedelen van - juridische en feitelijke gronden

5. Met grensdetentie en bewaring wordt uitvoering gegeven aan zowel de Schengengrenscode en de Dublinverordening als aan bepalingen van de Opvangrichtlijn en de Terugkeerrichtlijn en dus aan het recht van de Unie in de zin van artikel 51, eerste lid, van het EU Handvest (vergelijk arrest van het Hof van Justitie van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, ECLI:EU:C:2013:105, punt 27). Deze maatregelen vallen daarom binnen de werkingssfeer van het EU Handvest.

Volgens de Toelichting bij het EU Handvest corresponderen de rechten van artikel 6 van het EU Handvest met de rechten die in artikel 5 van het EVRM zijn gewaarborgd en hebben deze overeenkomstig artikel 52, derde lid, van dat Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte.

Voorts heeft het EHRM in onder meer Čonka, arrest van 5 februari 2002, ECLI:CE:ECHR:2002:0205JUD005156499, punt 50, overwogen dat artikel 5, tweede lid, van het EVRM waarborgt dat een ieder die is gearresteerd, moet weten waarom hem zijn vrijheid is ontnomen en dat daartoe de wezenlijke juridische en feitelijke gronden voor de arrestatie in eenvoudige, begrijpelijke taal zonder vakjargon moeten worden meegedeeld. Het louter meedelen van het artikel op grond waarvan de betrokken persoon is gearresteerd is op zichzelf onvoldoende om aan het in artikel 5, tweede lid, van het EVRM gestelde doel te voldoen, aldus het EHRM in Fox, Campbell and Hartley, arrest van 30 augustus 1990, ECLI:CE:ECHR:1990:0830JUD001224486, punt 41.

Deze waarborgen worden geconcretiseerd in artikel 9, tweede lid, gelezen in samenhang met het vierde lid, van de Opvangrichtlijn voor onderdanen van derde landen die een verzoek om internationale bescherming hebben ingediend en in artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn voor illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen (vergelijk punt 35 van de considerans van de Opvangrichtlijn en punt 24 van de Terugkeerrichtlijn). In deze artikelen is immers bepaald dat het bevel tot bewaring schriftelijk wordt gegeven onder opgave van de feitelijke en juridische gronden. Ingevolge artikel 28, vierde lid, van de Dublinverordening is artikel 9 van de Opvangrichtlijn ook van toepassing op onderdanen van derde landen die een verzoek om internationale bescherming hebben ingediend en onder deze verordening vallen.

Uitleg juridische grond

6. Het EHRM heeft in onder meer Baranowski tegen Polen, arrest van 28 maart 2000, ECLI:CE:ECHR:2000:0328JUD002835895, punten 50 tot en met 52, overwogen dat elke detentie rechtmatig moet zijn, wat niet alleen vereist dat deze een wettelijke grondslag in het nationale recht heeft, maar ook dat deze grondslag voldoende toegankelijk en duidelijk is en de toepassing daarvan voorzienbaar is, om elk risico op willekeur uit te sluiten. Aan dat laatste vereiste wordt enkel voldaan met een dwingende bepaling van algemene strekking, aldus het Hof van Justitie in het arrest van 15 maart 2017, Al Chodor, ECLI:EU:C:2017:213, punt 45.

Uit deze rechtspraak volgt dat het nationale recht een grondslag moet bevatten waarin algemeen en dwingend is bepaald wie met toepassing van welk vereiste of welke vereisten kan worden gedetineerd.

Een juridische grond in de zin van artikel 9, tweede lid, van de Opvangrichtlijn en artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn is dus - in het nationale recht - een artikel of artikelen of onderdelen daarvan in een algemeen verbindend voorschrift, waarin is bepaald welke categorie onderdanen van derde landen met toepassing van welk vereiste of welke vereisten in grensdetentie of bewaring kunnen worden gesteld.

Uitleg feitelijke grond

Een feitelijke grond in de zin van artikel 9, derde lid, van de Opvangrichtlijn en artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn is dan ook een feitelijke en op de persoon van de betrokken onderdaan van een derde land toegespitste toelichting, waaruit volgt dat en waarom aan de in de juridische grond gestelde vereisten is voldaan.

Het doel van de waarborg

7. Het doel van het in artikel 5, tweede lid, van het EVRM, bedoelde recht is om te waarborgen dat een ieder, wie door detentie zijn vrijheid is ontnomen, het in artikel 5, vierde lid, van het EVRM bedoelde recht op een spoedige rechterlijke beslissing over de rechtmatigheid van de detentie effectief kan uitoefenen (zie onder meer EHRM, X tegen Verenigd Koninkrijk, arrest van 5 november 1981, ECLI:CE:ECHR:1981:1105JUD000721575, punt 66).

Algemene uitwerking van de juridische grond in het nationale recht

8. Naar nationaal recht zijn de verschillende juridische gronden om onderdanen van derde landen te detineren vermeld in de Vw 2000, zoals nader ingevuld bij een toepasselijke bepaling in Hoofdstuk 5, paragraaf 2, van het Vb 2000.

Deze uitspraak heeft alleen betrekking op de wettelijke vereisten, die nader in het Vb 2000 zijn ingevuld. In deze uitspraak zullen dus andere vereisten van een voor de betrokken vreemdeling toepasselijke wettelijke grondslag, specifiek of algemeen, niet worden behandeld. Bij een specifiek vereiste moet worden gedacht aan bijvoorbeeld "met het oog op uitzetting" in artikel 59, eerste lid, van de Vw 2000. Bij een algemeen vereiste kan bijvoorbeeld worden gedacht aan artikel 59c van de Vw 2000 (lichter middel), dat volgens de bewoordingen bij elke wettelijke grondslag voor bewaring van toepassing is en ook bij grensdetentie van toepassing kan worden geacht.

Wettelijke grondslagen in de Vw 2000

Grensdetentie

[…].

Bewaring

[…].

Uit wat onder 5.2. is overwogen, volgt dat in het recht van de Unie de hoedanigheid van de betrokken onderdaan van een derde land - illegaal, asielzoeker of asielzoeker op wie de Dublinverordening van toepassing is - het uitgangspunt is bij het opleggen van bewaring. De wetgever heeft bij de omzetting van de Terugkeerrichtlijn en de Opvangrichtlijn in de Vw 2000 dit uitgangspunt overgenomen. Dit uitgangspunt zal ook worden toegepast bij de bewaring naar nationaal recht van vreemdelingen met rechtmatig verblijf, niet zijnde asielzoekers of asielzoekers op wie de Dublinverordening van toepassing is. Als het gewijzigd voorstel van wet over regels met betrekking tot de terugkeer van vreemdelingen en vreemdelingenbewaring (Kamerstukken I 2017/2018, 34 309, A) tot wet wordt verheven en in werking treedt, wordt voor deze categorie vreemdelingen een aparte wettelijke grondslag geschapen in de vorm van een nieuw artikel 59c. Dit voorstel van wet is bij de Eerste Kamer der Staten-Generaal aanhangig.

In het licht van deze ontwikkelingen ziet de Afdeling daarom aanleiding om terug te komen van haar rechtspraak die inhield dat bij een "omzetting" van een bewaring van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 naar onderdeel b van dat artikellid (of omgekeerd) slechts sprake is van een categoriewijziging binnen dezelfde wettelijke grondslag.

De Afdeling is daarom anders dan voorheen nu van oordeel dat artikel 59, eerste lid, net als artikel 6 en artikel 59b, meer dan één wettelijke grondslag bevat. In schema III ziet dit er als volgt uit:

[…].

1°. in bewaring werd gehouden in het kader van een terugkeerprocedure uit hoofde van de Terugkeerrichtlijn;

2°. reeds de mogelijkheid van toegang tot de asielprocedure heeft gehad; en

3°. op redelijke gronden aangenomen kan worden dat hij de aanvraag louter heeft ingediend om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen; of

Het toepassen van de wettelijke grondslagen

In de modellen M19, M19a, M109 en M109b worden de verschillende wettelijke grondslagen en het in de desbetreffende bepaling gestelde vereiste of de in de desbetreffende bepaling gestelde vereisten vermeld. Alleen in model M109a wordt één wettelijke grondslag en één vereiste vermeld.

De eerste vier modellen bieden dus de mogelijkheid om niet alleen de op de betrokken vreemdeling toepasselijke wettelijke grondslag, maar ook het in de desbetreffende bepaling gestelde vereiste of de in de desbetreffende bepaling gestelde vereisten aan te kruisen. Deze vier modellen bieden ook de mogelijkheid om de wettelijke grondslag of grondslagen en vereisten die niet op de betrokken vreemdeling van toepassing zijn te verwijderen, zodat alleen de op de betrokken vreemdeling toepasselijke wettelijke grondslag en het in de desbetreffende bepaling gestelde vereiste of de in de desbetreffende bepaling gestelde vereisten worden vermeld.

Gegeven de inrichting van de vier modellen, zoals hiervoor uiteengezet, kan worden vastgesteld dat het maken van vergissingen bij het aankruisen of vermelden niet uitgesloten is.

Gegeven de waarborg van het vermelden van een wettelijke grondslag en het doel van de waarborg (zie hiervoor onder 5.2. en 7. tot en met 7.2.), moet uit zo'n besluit voor de betrokken vreemdeling duidelijk blijken dat de gebruikte wettelijke grondslag op hem van toepassing is. Daarvoor is nodig dat in het besluit niet alleen de wettelijke bepaling, maar ook het in deze bepaling gestelde vereiste is of de in deze bepaling gestelde vereisten zijn vermeld. Zoals hiervoor is vermeld, kan dat door aan te kruisen wat wel of door te verwijderen wat niet van toepassing is en alleen het toepasselijke artikel en het in deze wettelijke bepaling gestelde vereiste of de in deze wettelijke bepaling gestelde vereisten te vermelden.

Voorbeeld grensdetentie

"Overwegende dat, aan

[…]

(a)(cc) ( ) de toegang tot Nederland is geweigerd op grond van:

( ) artikel 14 juncto artikel 6 SGC

[…]

Gelet hierop bestaat aanleiding:

[…]

(1) ( ) aan de vreemdeling de maatregel bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, Vw op te leggen/voorzetten in …………………………………………………(ruimte of plaats)

(2) ( ) aan de vreemdeling de maatregel bedoeld in artikel 6, derde lid, Vw op te leggen/voort te zetten in ……………………………………………..………….(ruimte of plaats)

(3) ( ) aan de vreemdeling van wie de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in de grensprocedure is (ca) afgewezen de maatregel bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid juncto het zesde lid, Vw op te leggen

in……………………………………………………………………(ruimte of plaats)

(cb) Daar een risico op onderduiken bestaat, omdat de vreemdeling (meerdere aankruismogelijkheden hieronder bij zware en lichte feiten mogelijk: […])"

Dus in het geval van grensdetentie krachtens artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 moeten punt (2) en punt (b) worden aangekruist.

Omdat in het model de wettelijke grondslagen en wettelijke vereisten los van elkaar als keuzemogelijkheid zijn vermeld, is het mogelijk bij het aankruisen vergissingen te maken. Zo maakt het model het mogelijk om de genoemde grondslag van artikel 6, derde lid, aan te kruisen en daarbij per abuis als wettelijk vereiste aan te kruisen dat de toegang tot Nederland is geweigerd. Een dergelijk abusievelijk niet of verkeerd aankruisen betekent dat het voor de betrokken vreemdeling niet duidelijk is krachtens welk artikel hij is gedetineerd en onder welk vereiste of welke vereisten deze wettelijke bepaling op hem van toepassing is. Een maatregel waarbij dit niet duidelijk is, kan op één lijn worden gesteld met een maatregel die op een onjuiste wettelijke grondslag berust. Een onjuiste wettelijke grondslag maakt de grensdetentie of bewaring onrechtmatig (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:136).

Voorbeeld bewaring

"De ondergetekende, […], legt met het oog op de overdracht van de vreemdeling/vreemdelinge zich noemende:

[…].

(1) de maatregel van bewaring op, zoals bedoeld in artikel 59a van de

Vw 2000, aangezien er

…………………………………………………………………………………..……

[ ] een claim is gelegd op………………………………..(datum claimlegging)

[ ] een claimakkoord is ontvangen op……………….(datum claimakkkoord)

(zware gronden)

[…].

(lichte gronden)

[…]

Dit wordt gebaseerd op het volgende:

…………………………………………………………………………………………

[…]."

Voorts vormen de twee mogelijkheden van "een claim is gelegd op […]" of "een claimakkoord is ontvangen op […]" een motivering van de invulling van "concrete aanknopingspunten" en zijn dit derhalve feitelijke gronden. Voor zover deze twee gronden niet van toepassing zijn, moet de invulling van "concrete aanknopingspunten" aan de hand van andere feiten en omstandigheden worden gemotiveerd. Verwijderen uit dit model van wat niet van toepassing is, is logischerwijs niet aan de orde.

De uit de algemene beoordeling te trekken conclusies

Bij artikel 6 over grensdetentie en artikel 59b over bewaring, bepalingen die meerdere wettelijke grondslagen met elk een eigen vereiste of eigen vereisten bevatten, moeten in het besluit de voor de vreemdeling toepasselijke wettelijke grondslag en het toepasselijke vereiste of de vereisten zijn aangekruist of vermeld. Niet of verkeerd aankruisen dan wel niet of verkeerd vermelden heeft onmiddellijk gevolgen voor de rechtmatigheid van de grensdetentie of bewaring.

Bij artikel 59 over bewaring, een bepaling die meerdere wettelijke grondslagen met elk eigen vereisten bevat, moet in het besluit de voor de vreemdeling toepasselijke wettelijke grondslag worden aangekruist of vermeld. Niet of verkeerd aankruisen dan wel niet of verkeerd vermelden van de wettelijke grondslag of de vereisten heeft onmiddellijk gevolgen voor de rechtmatigheid van de bewaring.

Bij artikel 59a over bewaring, een bepaling die één wettelijke grondslag met een eigen vereiste bevat, worden in het besluit al die wettelijke grondslag en de invulling van het enige vereiste standaard vermeld. Niet of verkeerd aankruisen dan wel niet of verkeerd vermelden is daarom niet mogelijk.

Bij artikel 6a over grensdetentie, een bepaling die één wettelijke grondslag met twee vereisten bevat, worden in het besluit niet alleen die wettelijke grondslag en de twee vereisten standaard vermeld. Door de feitelijke inrichting van het model blijft, anders dan bij artikel 59a, niet of verkeerd aankruisen dan wel niet of verkeerd vermelden van de wettelijke grondslag en de vereisten mogelijk.

Het antwoord op de rechtsvraag in deze zaak

De uitspraak van de rechtbank en grief

In de grief klaagt de vreemdeling, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4075, dat de rechtbank door dit te overwegen niet heeft onderkend dat in de maatregel van bewaring louter is vermeld dat hij voor een strafbaar feit is veroordeeld zonder te motiveren dat en waarom deze persoonlijke gedraging een daadwerkelijk en actueel gevaar voor de openbare orde vormt.

Beoordeling

eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 zo moet worden opgevat dat de persoonlijke gedragingen van een asielzoeker een daadwerkelijk en actueel gevaar voor de openbare orde moeten vormen en dat niet mag worden volstaan met een enkele verwijzing naar een veroordeling om dat gevaar te motiveren.

De vreemdeling klaagt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 12 januari 2018 niet aan deze maatstaf voldoet. De staatssecretaris heeft in dat besluit louter en feitelijk onjuist vermeld voor welk strafbaar feit de vreemdeling zou zijn veroordeeld. Daarmee heeft de staatssecretaris niet kenbaar gemotiveerd dat en waarom deze persoonlijke gedraging van de vreemdeling een daadwerkelijk gevaar voor de openbare orde vormt.

De grief slaagt.

Conclusie hoger beroep

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 29 januari 2018 in zaak nr. NL18.833;

III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;

IV. kent aan de vreemdeling een vergoeding toe van € 480,00 (zegge: vierhonderdtachtig euro) over de periode van 12 januari 2018 tot en met 17 januari 2018, ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de griffier van de Raad van State;

V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.536,00 (zegge: vijftienhonderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, griffier.

w.g. Verheij w.g. Van de Kolkvoorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2019

347.

Bijlage