Raad van State, 25-07-2019, ECLI:NL:RVS:2019:2503, 201706801/1/V3

1.1.

Deze uitspraak gaat over de vraag of de vreemdeling nadat het huwelijk is ontbonden heeft voldaan aan de vereisten van artikel 8.15, vijfde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) voor het behouden van rechtmatig verblijf.

1.2.

De staatssecretaris heeft vastgesteld dat de vreemdeling heeft voldaan aan artikel 8.15, vierde lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000, waarin is bepaald dat het rechtmatig verblijf van een familielid van de burger van Unie niet eindigt indien het huwelijk ten minste drie jaar heeft geduurd, waarvan het familielid ten minste één jaar in Nederland verbleef.

1.3.

De staatssecretaris heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de vreemdeling na beëindiging van het huwelijk op [2015] tot zij incidentele inkomsten uit arbeid genoot vanaf 1 februari 2016, niet heeft aangetoond dat zij over voldoende middelen van bestaan heeft beschikt als bedoeld in artikel 8.15, vijfde lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000. Om deze reden heeft de staatssecretaris bij besluit van 1 juni 2016 vastgesteld dat de vreemdeling geen rechtmatig verblijf meer heeft vanaf [2015].

2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

3. De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat de vreemdeling van [2015] tot 1 februari 2016 niet als werknemer of zelfstandige kon worden aangemerkt als bedoeld in artikel 8.15, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000. De rechtbank heeft verder overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling niet heeft aangetoond dat zij vanaf [2015] over voldoende middelen van bestaan heeft beschikt, bedoeld in artikel 8.15, vijfde lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000. Dat de vreemdeling tot op heden geen beroep het socialebijstandsstelsel heeft gedaan, heeft de staatssecretaris volgens de rechtbank terecht onvoldoende geacht. De rechtbank volgt de staatssecretaris dan ook in zijn standpunt dat het verblijfsrecht van de vreemdeling op [2015] van rechtswege is geëindigd.

4. Wat de vreemdeling primair in de grief heeft aangevoerd, leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000).

5. Subsidiair klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet over voldoende middelen van bestaan heeft beschikt als bedoeld in artikel 8.15, vijfde lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000. Zij heeft immers geen beroep gedaan op het socialebijstandsstelsel, aldus de vreemdeling. Ter nadere toelichting verwijst zij ter zitting bij de Afdeling naar de conclusie van advocaat-generaal Wathelet van 26 juli 2017, in de zaak Gusa tegen Ierland, ECLI:EU:C:2017:607. Daarnaast voert de vreemdeling aan dat zij geld op haar bankrekening heeft gehad en dat zij altijd in haar levensonderhoud heeft kunnen voorzien.

6. In zijn conclusie heeft advocaat-generaal Wathelet in de punten 34 en 35 uiteengezet dat, alleen al omdat Gusa als familielid van een burger van de Unie in het eerste jaar van zijn verblijf in Ierland geen beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel van de Ierse staat, hij moet worden geacht gedurende die periode over voldoende middelen van bestaan te hebben beschikt als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn.

6.1.

De Afdeling stelt vast dat het Hof van Justitie in zijn arrest van 20 december 2017, Gusa tegen Ierland, ECLI:EU:C:2017:1004, geen oordeel heeft gegeven over dit standpunt van de advocaat-generaal. De Afdeling vat het beroep op de conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak Gusa dan ook zo op dat de conclusie dient ter ondersteuning van het betoog van de vreemdeling.

7. Het betoog van de vreemdeling stelt de rechtsvraag aan de orde of een vreemdeling die familielid is van een burger van de Unie, die niet kan worden aangemerkt als werknemer of zelfstandige als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verblijfsrichtlijn, geacht kan worden over voldoende middelen van bestaan te beschikken als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn, indien hij geen beroep doet op het socialebijstandsstelsel. De beantwoording van deze rechtsvraag is relevant voor alle zaken waarin ter discussie staat of de betrokken vreemdeling na beëindiging van zijn of haar huwelijk of partnerschap of na het overlijden van de burger van de Unie nog voldoet aan de vereisten van artikel 7, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn.

8. In de nu voorliggende zaak stelt de vreemdeling dat zij na ontbinding van het huwelijk het verblijfsrecht heeft behouden. Daarom zal onder 9. en 10. eerst kort worden ingegaan op de vereisten in de Verblijfsrichtlijn voor rechtmatig verblijf voor familieleden van burgers van de Unie. Daarna zal de Afdeling onder 11. en verder, de onder 7. weergegeven rechtsvraag bespreken.

8.1.

In deze zaak is in geschil of de vreemdeling in de relevante periode waarin zij geen werknemer of zelfstandige was, toch over voldoende middelen van bestaan beschikte. De Afdeling zal daarom eerst de huidige stand van het Unierecht beschrijven voor het middelenvereiste dat geldt voor economisch inactieven, bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef onder b, van de Verblijfsrichtlijn. Na deze beschrijving zal de Afdeling nader ingaan op de vraag wanneer de middelen van bestaan van economisch inactieven geacht moeten worden voldoende te zijn en of de enkele omstandigheid dat geen beroep is gedaan op het socialebijstandsstelsel, voldoende is om aan te tonen dat aan het middelenvereiste, bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn, is voldaan. Vervolgens komt aan de orde welke betekenis het 'geen beroep doen op het socialebijstandsstelsel' heeft in de beoordeling van de staatssecretaris of burgers van de Unie of hun familieleden over voldoende middelen van bestaan beschikken. Ten slotte wordt ingegaan op de vraag of het in het nationale beleid neergelegde normbedrag voor economisch inactieven bepalend is in deze beoordeling en of het beleid van de staatssecretaris in overeenstemming is met het Unierecht. Daarna zal de Afdeling het antwoord op de rechtsvraag toepassen in deze zaak.

9. Artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn is geïmplementeerd in de artikelen 8.12 en 8.13 van het Vb 2000. De artikelen 12, tweede lid, en 13, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn zijn geïmplementeerd in artikel 8.15, vijfde lid, van het Vb 2000. Gelet op onder meer het arrest van het Hof van 11 juli 2002, Marks & Spencer, ECLI:EU:C:2002:435, punt 24, betekent dit dat de artikelen 8.12, eerste lid, 8.13, eerste lid, en 8.15, vijfde lid, van het Vb 2000 moeten worden uitgelegd en toegepast in het licht van de artikelen 7, eerste lid, 12, tweede lid, en 13, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn.

10. Een burger van de Unie moet voor het verblijfsrecht als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn werknemer of zelfstandige zijn dan wel als economisch inactieve over voldoende middelen van bestaan beschikken.

11. Uit het arrest van het Hof van 16 juli 2015, Singh e.a., ECLI:EU:C:2015:476, volgt dat, volgens vaste jurisprudentie van het Hof (arrest van het Hof van 10 december 2013, Alokpa en Moudoulou, ECLI:EU:C:2013:645), het begrip 'beschikken' over voldoende middelen van bestaan in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het volstaat dat die middelen de burgers van de Unie en hun familieleden ter beschikking staan, zonder dat die bepaling het minste vereiste stelt met betrekking tot de herkomst van die middelen, welke met name door de derdelander ter beschikking kunnen zijn gesteld (zie punt 74 van het arrest Singh e.a.).

11.1.

Uit de punten 40, 44 en 45 van het arrest van het Hof van 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja, ECLI:EU:C:2011:866, volgt voorts dat economisch inactieve burgers van de Unie of hun familieleden die rechtmatig verblijf in een lidstaat beogen te verkrijgen, zelf moeten aantonen dat zij voldoen aan de vereisten, genoemd in artikel 7, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn. Die vereisten beogen, mede gelet op de tekst van voornoemd artikel, met name te voorkomen dat de burgers van de Unie of hun familieleden een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland zullen vormen.

11.2.

Van belang is verder dat volgens de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van de EU van 2 juli 2009 betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting van de Verblijfsrichtlijn, COM(2009) 313, bij de beoordeling of sprake is van voldoende middelen van bestaan in ogenschouw moet worden genomen dat dat begrip moet worden uitgelegd met inachtneming van het doel van de richtlijn, namelijk het vrij verkeer vergemakkelijken, zonder dat de begunstigden van het verblijfsrecht een onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. De richtsnoeren laten de nationale autoriteiten ruimte om zo nodig het bestaan van de middelen, de rechtmatigheid ervan, alsook het bedrag en de beschikbaarheid te verifiëren. De bewijsmiddelen om aan te tonen dat er voldoende middelen van bestaan zijn, mogen niet worden beperkt.

11.3.

Wat hiervoor is uiteengezet, leidt tot de conclusie dat de staatssecretaris, in overeenstemming met het Unierecht, terecht verlangt dat burgers van de Unie of hun familieleden voor rechtmatig verblijf beschikken over voldoende middelen van bestaan om te voorkomen dat zij een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel zullen vormen. De bewijslast om aan te tonen dat hieraan is voldaan, ligt bij de vreemdeling. Hieronder wordt ingegaan op de vraag wanneer de middelen van bestaan geacht moeten worden voldoende te zijn.

12.1.

In zoverre volgt de Afdeling de staatssecretaris in zijn standpunt dat de omstandigheid dat de vreemdeling geen beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel, niet zonder meer betekent dat zij beschikt over voldoende middelen van bestaan. De omstandigheid dat een vreemdeling geen beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel moet, naar het oordeel van de Afdeling, wel worden meegewogen in de beoordeling van de staatssecretaris. Dit wordt hierna toegelicht.

13.1.

De Afdeling is daarom van oordeel dat omgekeerd de omstandigheid dat het familielid van de burger van de Unie, als economisch inactieve, geen beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel ook moet worden betrokken bij de beoordeling of het familielid over voldoende middelen van bestaan heeft beschikt. Indien het familielid in de relevante periode daadwerkelijk geen beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel, heeft het familielid hiermee enig bewijs geleverd dat hij met de middelen die hij tot zijn beschikking heeft gehad, kon leven, zonder ten laste te komen van het socialebijstandsstelsel. De staatssecretaris moet aan deze omstandigheid betekenis hechten.

13.2.

Dit element moet dan ook een zelfstandig onderdeel vormen van de beoordeling door de staatssecretaris of over voldoende middelen van bestaan wordt beschikt. Hieronder wordt uiteengezet hoe het element dat geen beroep is gedaan op het socialebijstandsstelsel zich verhoudt tot de in het nationaal beleid vastgelegde normbedragen voor economisch inactieven.

14.1.

In de richtsnoeren wordt over de tweede volzin van artikel 8, vierde lid, van de Verblijfsrichtlijn opgemerkt dat van voldoende middelen van bestaan kan worden gesproken wanneer de middelen waar de burgers van de Unie of hun familieleden over beschikken het grensbedrag overschrijden dat in het gastland geldt voor de toekenning van het bestaansminimum.

14.2.

Uit het arrest Brey volgt dat de lidstaten wel een bepaald referentiebedrag mogen vaststellen, maar dat zij geen minimuminkomen kunnen bepalen waaronder ervan wordt uitgegaan dat de burger van de Unie niet over voldoende middelen van bestaan beschikt. Zij moeten altijd enige concrete beoordeling van de situatie maken (zie het arrest Brey, punt 67 en punt 68, waarin naar analogie is verwezen naar het arrest van het Hof van 4 maart 2010, Chakroun, ECLI:EU:C:2010:117, punt 48).

14.3.

De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat hij voor de vraag of bij economisch inactieve burgers van de Unie of hun familieleden sprake is van voldoende middelen van bestaan nagaat of zij voldoen aan het normbedrag dat is neergelegd in artikel 3.74 van het Vb 2000. Wanneer de burgers van de Unie of hun familieleden dat normbedrag niet halen, beoordeelt de staatssecretaris of de persoonlijke omstandigheden alsnog tot de conclusie moeten leiden dat sprake is van voldoende middelen van bestaan. Als zij eenmaal het bestaan, de rechtmatigheid en de beschikbaarheid van de middelen hebben aangetoond, kan het feit dat zij geen beroep hebben gedaan op het socialebijstandsstelsel bijdragen aan de conclusie dat de middelen waarover zij beschikken, voldoende moeten worden geacht, aldus de staatssecretaris.

14.4.

Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat wanneer de middelen van bestaan bij economisch inactieven flink onder het normbedrag liggen, de omstandigheid dat geen beroep is gedaan op het socialebijstandsstelsel een onderdeel kan zijn van de bewijsvoering, mits de burgers van de Unie of hun familieleden hebben aangetoond dat zij volledig "ontzorgd" zijn, bijvoorbeeld omdat zij geen huur betalen en/of geen uitgaven hebben aan de dagelijkse levensbehoeften omdat anderen in hun onderhoud voorzien.

14.5.

De Afdeling overweegt dat de norm die de staatssecretaris bij economisch inactieve burgers van de Unie of hun familieleden hanteert, is aan te merken als het onder 14. genoemde minimumbedrag als bedoeld in artikel 8, vierde lid, tweede volzin, van de Verblijfsrichtlijn en het referentiebedrag als beschreven in het arrest Brey. De staatssecretaris mag een dergelijk normbedrag hanteren, maar zal wanneer de burgers van de Unie of hun familieleden daaraan niet voldoen, zoals hij zelf ook onderkent, steeds aan de hand van de persoonlijke omstandigheden moeten nagaan of zij beschikken over voldoende middelen van bestaan om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf een onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Die omstandigheden kunnen tot de slotsom leiden dat burgers van de Unie of hun familieleden ook als hun middelen onder het in het nationaal beleid vastgelegde normbedrag liggen, toch over voldoende middelen van bestaan beschikken.

14.6.

De omstandigheid dat geen beroep is gedaan op het socialebijstandsstelsel is, zoals hiervoor onder 13.2. al is overwogen, een zelfstandig onderdeel in de beoordeling van de staatsecretaris voor het beschikken over voldoende middelen van bestaan. De staatssecretaris moet, in het geval de economisch inactieve burgers van de Unie of hun familieleden aantonen te beschikken over middelen die aanzienlijk onder een normbedrag liggen, aan de omstandigheid dat zij geen beroep hebben gedaan op het socialebijstandsstelsel dan ook uitdrukkelijk betekenis toekennen. Een vereiste dat de burgers van de Unie of hun familieleden daarvoor moeten aantonen dat zij volledig "ontzorgd" zijn, strekt naar het oordeel van de Afdeling te ver, want van het hebben van voldoende middelen van bestaan kan ook sprake zijn als geringe middelen tegenover structureel lage uitgaven staan.

15. De vreemdeling heeft in hoger beroep aangevoerd dat zij vanaf [2015] over voldoende middelen van bestaan heeft beschikt. Daarmee doet zij een beroep op artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verblijfsrichtlijn, geïmplementeerd in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000.

16. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte heeft gevolgd in de motivering van zijn standpunt dat de vreemdeling niet heeft aangetoond dat zij vanaf [2015] tot 1 februari 2016 over voldoende middelen van bestaan heeft beschikt als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000.

16.1.

De staatssecretaris heeft de omstandigheid dat de vreemdeling geen beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel, onvoldoende bij zijn beoordeling betrokken, althans niet deugdelijk gemotiveerd waarom deze omstandigheid niet leidt tot een ander standpunt. Zoals onder 13.2. is overwogen is dit element een zelfstandig onderdeel bij de beantwoording van de vraag of de vreemdeling beschikt over voldoende middelen van bestaan. Het standpunt van de staatssecretaris dat de omstandigheid dat de vreemdeling nooit een beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel, niet maakt dat zij heeft aangetoond over voldoende middelen van bestaan te hebben beschikt, acht de Afdeling, hiervoor onvoldoende. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de vreemdeling heeft gesteld en daarvan enige stukken heeft overgelegd, dat zij een bedrag tot haar beschikking had en alimentatie voor haar minderjarige kind heeft ontvangen. Daarbij komt dat het slechts om een korte periode gaat, aangezien de vreemdeling vanaf 1 februari 2016 incidentele inkomsten uit arbeid genoot.

16.2.

Het ligt op de weg van de vreemdeling om over de periode na beëindiging van haar huwelijk aan te tonen dat zij, als zij als economisch inactieve over geringe middelen van bestaan heeft beschikt, in haar levensonderhoud heeft kunnen voorzien. Uit het besluit van 27 september 2016 en uit de nadere toelichting van de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling volgt echter dat de staatssecretaris heeft vastgehouden aan de voor economisch inactieven geldende normbedragen. Bij dat besluit is hij niet ingegaan op de vraag of de vreemdeling met haar middelen in haar levensonderhoud heeft kunnen voorzien. Hij heeft onvoldoende in ogenschouw genomen dat ook sprake kan zijn van voldoende middelen van bestaan wanneer geringe middelen tegenover structureel lage uitgaven staan, te meer nu de vreemdeling geen beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel. De staatssecretaris heeft in dit geval onvoldoende duidelijk gemaakt waarom hij van de vreemdeling meer stukken nodig heeft en welke stukken hij nodig heeft om te kunnen beoordelen of de vreemdeling altijd in haar levensonderhoud heeft kunnen voorzien en geen onredelijke belasting heeft gevormd voor het socialebijstandsstelsel. Omdat de staatssecretaris steeds heeft vastgehouden aan de normbedragen was het voor de vreemdeling niet duidelijk dat het aan haar was om aan te tonen dat zij met geringe middelen van bestaan kon volstaan, omdat zij daar lage uitgaven tegenover had staan. Onder die omstandigheden kon niet van de vreemdeling worden verwacht dat zij ongevraagd nadere stukken over haar persoonlijke omstandigheden over zou leggen waaruit zou blijken hoe zij in haar levensonderhoud heeft voorzien.

17.1.

De grief slaagt.

18. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 27 september 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit wordt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, vernietigd. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.

19. Dit betekent dat de staatssecretaris met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Daarbij zal de staatssecretaris onder meer de vreemdeling in de gelegenheid moeten stellen om met stukken te staven dat en hoe zij na [2015] in haar levensonderhoud kon voorzien.