Raad van State, 16-10-2019, ECLI:NL:RVS:2019:3469, 201700813/1/R2

AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

en

het college van gedeputeerde staten van Utrecht,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 14 december 2016, kenmerk Z-NB-VA-2016-0881, heeft het college aan [belanghebbende] krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) vergunning verleend voor de wijziging van een geiten- en paardenhouderij aan de [locatie 1] te Leersum.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en de Exploitatiestichting en anderen beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant sub 1] en de Exploitatiestichting en anderen hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2018, waar [appellant sub 1] en de Exploitatiestichting en anderen, in de personen van [appellante sub 2A]en [appellant sub 2B], allen bijgestaan en vertegenwoordigd door mr. W.J. Leenders, advocaat te Amsterdam, en door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Speekenbrink, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. F.H. Damen, advocaat te Rotterdam, en J. Tuenter, als partij gehoord.

Krachtens artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat.

[appellant sub 1], de Exploitatiestichting en anderen, het college en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2019, waar [appellant sub 1] en de Exploitatiestichting en anderen, in de persoon van [appellant sub 2B], allen bijgestaan en vertegenwoordigd door mr. V. Wösten en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.S. Heite en ing. W.H.F. Kerpershoek, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. F.H. Damen, advocaat te Rotterdam, en door J. Tuenter, adviseur, als partij gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1.1. Het college heeft bij het bestreden besluit vergunning verleend voor het veranderen van de geiten- en paardenhouderij die [belanghebbende] exploiteert aan de [locatie 1] te Leersum. Dit bedrijf veroorzaakt stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. In de beoogde situatie worden op het bedrijf in totaal 960 geiten en 7 paarden gehouden, met een totale emissie van 1.644,2 NH3 kg/jaar. Ook wordt in de beoogde situatie een nieuwe stal gerealiseerd.

1.2. Bij de beoordeling van de vergunningaanvraag heeft het college bezien of het bedrijf in de beoogde situatie meer stikstofdepositie veroorzaakt dan in de situatie waarvoor eerder bij besluit van 23 maart 2016 een Nbw-vergunning is verleend. Uit de bij het bestreden besluit gevoegde berekeningen die zijn verricht met AERIUS Calculator volgt dat het project geen toename van stikstofdepositie met zich brengt op de Natura 2000-gebieden "Rijntakken", "Lingegebied & Diefdijk-Zuid" en "Kolland & Overlangbroek". Het project leidt volgens deze berekeningen wel tot een toename van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden "Veluwe" en "Binnenveld". Het college heeft bij het bestreden besluit voor deze berekende toenames ontwikkelingsruimte toegedeeld als bedoeld in artikel 19km, eerste lid, van de Nbw 1998. De toegedeelde ontwikkelingsruimte is weergegeven in de bijlage "AERIUS Register" die is opgenomen bij het bestreden besluit.

1.3. De vergunning kan volgens het college worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is opgesteld. Met de toepassing en uitvoering van het PAS is volgens het college gewaarborgd dat de stikstofdepositie die de veehouderij zal veroorzaken niet zal leiden tot een aantasting van de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden.

1.4. De geiten- en paardenhouderij wordt omsloten door de landgoederen Zuylestein en Waayestein. [appellant sub 1] woont in het hoofdgebouw op het landgoed Zuylestein. Het beroep van de Exploitatiestichting en anderen is mede ingediend namens de Stichting Beheer Historische Groenmonumenten Utrechtse Heuvelrug (hierna: Beheerstichting), en de natuurlijke personen [appellante sub 2A], [appellant sub 2C] en [appellant sub 2B]. De Exploitatiestichting en de Beheerstichting zijn, kortgezegd, opgericht om het voortbestaan van de landgoederen Zuylestein en Waayestein te waarborgen. [appellante sub 2A] is eigenaar van de landgoederen, met dien verstande dat zij de daarop aanwezige monumentale boerderij aan de [locatie 2] heeft overgedragen aan [appellant sub 2C]. [appellant sub 2B] woont in de nabijheid van de geiten- en paardenhouderij, maar buiten de landgoederen.

Ingetrokken beroepsgrond en verweer

Ontvankelijkheid [appellant sub 2C]

3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 20 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY8514, kan voor het op grond van rechtsopvolging onder bijzondere titel overnemen van door de rechtsvoorganger opgebouwde aanspraken op rechtsbescherming aanleiding zijn in die gevallen waarin zonder deze overname de rechtsbescherming als gevolg van de rechtsopvolging geheel verloren gaat.

[appellante sub 2A] is in de hoedanigheid van eigenaar en verpachter van het landgoed Zuylestein, dus mede als eigenaar van de monumentale boerderij aan de [locatie 2], opgekomen tegen de verleende Nbw 1998-vergunning. De Afdeling overweegt dat [appellante sub 2A] ten tijde van het door haar ingediende beroepschrift eigenaar was van de boerderij en dat met die eigendom de door haar opgebouwde aanspraak op rechtsbescherming is verbonden. Door verkoop van de boerderij aan [appellant sub 2C] is de eigendom op hem overgegaan. De opgebouwde aanspraak op rechtsbescherming zou verloren gaan indien [appellant sub 2C], naast de eigendom, niet ook die aanspraak zou kunnen overnemen. Naar het oordeel van de Afdeling brengt, onder deze omstandigheden, redelijke wetstoepassing met zich dat het reeds aanhangige en ontvankelijke beroep op naam van de rechtsopvolger kan worden voortgezet. Voor het niet-ontvankelijk verklaren van [appellant sub 2C] bestaat dan ook in zoverre geen grond.

Ontvankelijkheid Exploitatiestichting en Beheerstichting

4.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb staat: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."

In het derde lid staat: "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."

4.2. De Afdeling overweegt het volgende over de Exploitatiestichting. Deze stichting heeft op grond van artikel 2 van haar statuten als doel het "exploiteren van de landgoederen Waayestein en Zuylestein" en "het verrichten van alle verdere handelingen die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn." Vaststaat dat de Exploitatiestichting op en rond deze landgoederen ook feitelijk economische activiteiten verricht om inkomsten te genereren ten bate van de landgoederen. De geiten- en paardenhouderij waarvoor de Nbw-vergunning is verleend, wordt omsloten door de landgoederen. De Afdeling stelt vast dat het drijven van de geiten- en paardenhouderij ruimtelijke uitstraling kan hebben op de landgoederen en dat niet is uitgesloten dat dit zal leiden tot derving van de inkomsten van de Exploitatiestichting en daardoor de statutaire belangen worden geraakt. Gelet hierop heeft de Exploitatiestichting een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang en moet zij worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb.

4.3. De Afdeling overweegt het volgende over de Beheerstichting. Deze stichting heeft op grond van artikel 2 van haar statuten als doel:

"a. het beheer, de restauratie, de verwerving en instandhouding van historische groenmonumenten op de Utrechtse Heuvelrug;

Uit het bepaalde onder a. vloeit voort dat het werkgebied van de Beheerstichting zich uitstrekt tot groenmonumenten op de Utrechtse heuvelrug. De landgoederen Zuylestein en Waayestein maken daar deel van uit. Ter zitting is toegelicht dat het werkgebied statutair niet is beperkt tot genoemde landgoederen, met het oog op mogelijke toekomstige verwerving van gronden en het kunnen aangaan van samenwerkingsverbanden. De Beheerstichting financiert haar activiteiten op de landgoederen onder meer met aan haar toegekende provinciale subsidies. De Beheerstichting verricht binnen de doelstelling genoemd onder b. op de landgoederen Zuylestein en Waayestein hoofdzakelijk onderhoud aan de gebouwen, de functionele en verfraaiende landschapselementen, zoals de heggen en de moestuin, en de aanwezige natuur. De Beheerstichting stemt het beheer dat zij voert op de landgoederen af op het beheer dat wordt gevoerd in het aangrenzende Natura 2000-gebied "Kolland & Overlangbroek", omdat de natuurwaarden die in beide gebieden voorkomen daarbij zijn gebaat. In zowel het Natura 2000-gebied als op de landgoederen komen natuurwaarden voor die gevoelig zijn voor stikstofdepositie. De Afdeling stelt vast dat het onder deze omstandigheden niet is uitgesloten dat het drijven van de vergunde geiten- en paardenhouderij nadelige gevolgen heeft voor de activiteiten die de Beheerstichting op de landgoederen verricht en daardoor de statutaire belangen worden geraakt. Gelet hierop heeft de Beheerstichting een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang en moet zij worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb.

4.4. Anders dan [belanghebbende] stelt, is voor de vraag of de Exploitatiestichting en de Beheerstichting belanghebbende zijn bij het bestreden besluit niet doorslaggevend of deze stichtingen blijkens hun statuten de belangen van de betrokken Natura 2000-gebieden behartigen. Dat is slechts relevant in verband met de vraag of de stichtingen zich gelet op het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb succesvol kunnen beroepen op de bepalingen van de Nbw 1998.

4.5. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het beroep van Exploitatiestichting en anderen niet-ontvankelijk is voor zover het is ingediend namens de Exploitatiestichting en de Beheerstichting.

Relativiteit

5.1. In artikel 8:69a van de Awb staat: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

5.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

5.3. De bepalingen van de Nbw 1998 hebben met name ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. De individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, kunnen zo verweven zijn met het algemene belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412).

5.4. De Afdeling overweegt het volgende over het beroep dat is ingesteld door [appellant sub 1].

[appellant sub 1] woont in het hoofdgebouw op het landgoed Zuylestein. Hij woont daar op basis van een erfpachtovereenkomst en hij heeft geen zakelijke rechten met betrekking tot het omliggende landgoed. Het hoofdgebouw ligt op ongeveer 800 meter afstand van het Natura 2000-gebied "Kolland & Overlangbroek" en wordt daarvan onder meer gescheiden door het bosgebied dat deel uitmaakt van het landgoed. Het hoofdgebouw ligt op ongeveer 780 meter afstand van het Natura 2000-gebied "Rijntakken" en wordt daarvan gescheiden door onder meer diverse agrarische percelen en de Lekdijk. De andere Natura 2000-gebieden ten behoeve waarvan de vergunning is verleend, liggen op grotere afstand van het hoofdgebouw. [appellant sub 1] heeft vanaf het hoofdgebouw geen direct zicht op één van deze Natura 2000-gebieden.

De Afdeling is van oordeel dat gelet op voormelde omstandigheden de Natura 2000-gebieden ten behoeve waarvan de vergunning is verleend, geen deel uitmaken van de directe leefomgeving van [appellant sub 1]. Dat [appellant sub 1], zoals hij ter zitting heeft toegelicht, wel enig zicht heeft op het Natura 2000-gebied "Kolland & Overlangbroek" doordat het hoofdgebouw op een terp ligt en hij op de eerste etage woont, is daarvoor onvoldoende. Gelet op het vorenstaande bestaat geen verwevenheid van de individuele belangen van [appellant sub 1] bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn directe leefomgeving met het algemene belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen. De betrokken normen van de Nbw 1998 strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1].

Het voorgaande leidt ertoe dat de Afdeling de door [appellant sub 1] naar voren gebrachte beroepsgronden buiten beschouwing laat, omdat artikel 8:69a van de Awb er aan in de weg staat dat de verleende Nbw 1998-vergunning om die redenen wordt vernietigd.

Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.

5.5. De Afdeling overweegt het volgende over het beroep dat is ingesteld door de Exploitatiestichting en anderen. Dit beroep is mede ingesteld namens [appellante sub 2A].

[appellante sub 2A] is eigenaar van de landgoederen Zuylestein en Waayestein. Hoewel zij elders woont, verblijft zij soms ook op haar landgoederen. Het belang van [appellante sub 2A] ligt in een ongestoord voortbestaan van haar landgoederen. De landgoederen moeten daartoe zowel rendabel zijn als ook in een ecologisch gunstige staat verkeren. De landgoederen grenzen direct aan het Natura 2000-gebied "Kolland & Overlangbroek". Op de landgoederen bevinden zich natuurwaarden en habitattypen die ook voorkomen in dit aangrenzende Natura 2000-gebied. Ook worden het beheer van de landgoederen en het beheer van het Natura 2000-gebied op elkaar afgestemd, omdat de daar aanwezige natuurwaarden een wederzijdse gunstige invloed op elkaar hebben. Gezien deze omstandigheden is het belang van [appellante sub 2A] bij het ongestoord voortbestaan van haar landgoederen zodanig verweven met het belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek, dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van [appellante sub 2A].

Nu in ieder geval aan [appellante sub 2A] niet het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen, ziet de Afdeling thans geen aanleiding hier voor de overige appellanten namens wie het beroep van de Exploitatiestichting en anderen is ingediend op in te gaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1234).

Uit het vorenstaande volgt dat artikel 8:69a van de Awb er niet aan in de weg staat dat de verleende Nbw-vergunning wegens strijd met de normen van de Nbw 1998 wordt vernietigd voor zover die worden ingeroepen door de Exploitatiestichting en anderen. De beroepsgrond van de Exploitatiestichting en anderen moet daarom inhoudelijk worden beoordeeld.

Passende beoordeling

6.1. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, geoordeeld dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn voortvloeien. Verder heeft zij geoordeeld dat Nbw-vergunningen niet kunnen worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan het PAS.

6.2. Het voorgaande betekent dat het college de vergunning voor de veehouderij niet kon verlenen onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 19e en 19f van de Nbw 1998.

Dat, zoals [belanghebbende] naar voren brengt, geen depositieruimte is toebedeeld voor de betrokken Natura 2000-gebieden die het meest nabij het landgoed liggen, met name "Kolland & Overlangbroek", neemt niet weg dat de verleende vergunning ook voor die gebieden gebrekkig is. In deze gebieden komen voor stikstofdepositie gevoelige habitattypen voor. Door de enkele verwijzing naar het PAS ontbreekt een afweging als bedoeld in artikel 19e van de Nbw 1998 voor deze gebieden.

De overige beroepsgronden behoeven thans geen bespreking.

6.3. Het beroep van de Exploitatiestichting en anderen is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.

6.4. In de door [belanghebbende] overgelegde nieuwe berekeningen van de stikstofdepositie die de geiten- en paardenhouderij ten opzichte van de eerder vergunde situatie veroorzaakt op Natura 2000-gebieden, ziet de Afdeling geen grond om het bestreden besluit niet te vernietigen of de rechtsgevolgen daarvan in stand te laten. Aan het bestreden besluit liggen andere berekeningen ten grondslag die zijn verricht met AERIUS Calculator en die berekeningen maken deel uit van de verleende vergunning. De door [belanghebbende] overgelegde berekeningen zijn verricht met het rekenprogramma AAgroStacks, bevatten andere resultaten, liggen niet aan het bestreden besluit ten grondslag en maken daarvan geen deel uit. Ook heeft het college geen standpunt ingenomen over deze nieuwe berekeningen. Het college kan deze nieuwe berekeningen betrekken bij een opnieuw te nemen besluit op de aanvraag.

6.5. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, kan het college voor een alsnog te nemen besluit op de aanvraag niet terugvallen op de eerder gevoerde procedure. Het college dient eerst een ontwerpbesluit op te stellen en ter inzage te leggen.

Proceskosten

7.1. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van [appellant sub 1] bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het beroep van de Stichting Exploitatie Landgoederen Waayestein en Zuylestein en anderen gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 14 december 2016, kenmerk Z-NB-VA-2016-0881;

III. verklaart het beroep van [appellant sub 1] ongegrond;

IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij de Stichting Exploitatie Landgoederen Waayestein en Zuylestein en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.351,80 (zegge: dertienhonderdeenenvijftig euro en tachtig cent), waarvan € 1.280,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan de Stichting Exploitatie Landgoederen Waayestein en Zuylestein en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.M.J. Stolk, griffier.

w.g. Helder w.g. Stolkvoorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019

743.