Raad van State, 29-05-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1764, 201600614/3/R2, 201600617/3/R2, 201600618/3/R2, 201600620/3/R2, 201600622/4/R2 en 201600630/3/R2

Het PAS voorziet in een programmatische aanpak van de stikstofproblematiek in Natura 2000-gebieden. Het PAS heeft een zogenoemde dubbeldoelstelling. Het is enerzijds gericht op het behoud en waar mogelijk het herstel van natuurwaarden die voor stikstof gevoelig zijn en anderzijds op het scheppen van depositieruimte voor nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Het PAS voorziet in herstelmaatregelen voor de natuur en in bronmaatregelen die gericht zijn op een daling van de stikstofdepositie. Een deel van de depositiedaling door de bronmaatregelen en een deel van de autonome depositiedaling wordt in het programma als depositieruimte beschikbaar gesteld voor nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Aan het PAS is een passende beoordeling ten grondslag gelegd waarin staat dat de bestaande depositie en de depositie die kan ontstaan door toedeling van de depositieruimte niet zal leiden tot een aantasting van de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden.

De beroepen van de Werkgroep gaven de Afdeling aanleiding om aan het Hof van Justitie prejudiciële vragen te stellen over de verenigbaarheid van het PAS met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Dat artikel verplicht tot het treffen van maatregelen om de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden te behouden en te herstellen of om achteruitgang daarvan te voorkomen. Daarnaast vereist het artikel dat voor elk plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied een passende beoordeling van die gevolgen wordt gemaakt voordat toestemming wordt verleend voor dat plan of project.

Het Hof heeft in het zojuist genoemde arrest ook antwoord gegeven op prejudiciële vragen over het begrip project in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en over de ruimte die dat artikel biedt om projecten categoraal uit te zonderen van de vergunningplicht. De antwoorden van het Hof op deze vragen staan centraal in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2019:1604. In die uitspraak wordt beoordeeld of het weiden van vee en het bemesten van gronden projecten kunnen zijn en of deze activiteiten categoraal kunnen worden uitgezonderd van de vergunningplicht, gelet op de uitleg die het Hof heeft gegeven aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn.

Deze uitspraak is als volgt opgebouwd. Na een korte beschrijving van de vergunningen voor de betrokken bedrijven volgt de beschrijving van het PAS, en een beschrijving van de prejudiciële vragen en de antwoorden van het Hof daarop. Daarna volgt de bespreking van de reactie van de Werkgroep en het college op de door het Hof gegeven antwoorden, waarbij eerst aan de orde komt of artikel 6 van de Habitatrichtlijn zich verzet tegen de verlening van een vergunning onder verwijzing naar de passende beoordeling van een programma. Daarna komen de verschillende vragen over de eisen die aan een passende beoordeling moeten worden gesteld aan de orde. De rol van instandhoudings-, passende maatregelen, beschermingsmaatregelen en autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling wordt eerst besproken. Vervolgens wordt in het algemeen bezien of de herstelmaatregelen en PAS-bronmaatregelen als instandhoudings-, passende maatregel of beschermingsmaatregel kunnen worden geduid. Daarna wordt dit bezien voor de maatregelen die voor de Groote Peel en de Deurnsche Peel & Mariapeel zijn voorzien. Dat zijn de gebieden waarvoor de Werkgroep zich in het bijzonder inzet.

Uit deze uitspraak volgt dat het arrest van het Hof nieuwe inzichten biedt over de eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen. Het arrest leidt daarom tot bijstelling van de rechtspraak van de Afdeling, die ook voor andere zaken dan zaken waarin het PAS een rol speelt relevant is. De Afdeling heeft er daarom voor gekozen om in deze richtinggevende uitspraak zoveel mogelijk duiding te geven aan het arrest, ook daar waar dat wellicht voor de behandeling van deze pilotzaken niet strikt noodzakelijk is.

Uit het arrest volgt dat het Hof het toestaan van activiteiten op basis van een programmatische aanpak zoals het PAS niet principieel in strijd acht met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Uit het arrest moet echter ook worden afgeleid dat een programma zoals het PAS zich moeilijk laat verenigen met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De uit die bepaling voortvloeiende eisen voor een passende beoordeling staan in ieder geval in de weg aan een programma, zoals het PAS, dat enerzijds gericht is op het treffen van maatregelen voor het behoud en herstel van natuurwaarden op termijn en anderzijds op het direct mogelijk maken van nieuwe activiteiten. Het Hof onderkent weliswaar dat een programma zoals het PAS, waaraan een integrale effectbeoordeling ten grondslag ligt van alle voorgenomen maatregelen en ontwikkelingen, beter geschikt is voor de beoordeling van de cumulatieve gevolgen van stikstofveroorzakende activiteiten, maar dit neemt volgens het Hof niet weg dat de passende beoordeling aan alle eisen van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dient te voldoen. De passende beoordeling van een programma dient met andere woorden aan dezelfde eisen te voldoen als de passende beoordeling van een individueel plan of project.

In het arrest verduidelijkt het Hof de rol die de verschillende maatregelen die artikel 6 van de Habitatrichtlijn onderscheidt in een passende beoordeling kunnen hebben. Uit het arrest volgt dat in de passende beoordeling de verwachte voordelen van instandhoudings- en passende maatregelen en van autonome ontwikkelingen niet mogen worden betrokken bij de beoordeling of de negatieve gevolgen van de toedeling van de depositieruimte, kunnen worden voorkomen of verminderd. Deze maatregelen en ontwikkelingen kunnen alleen een rol spelen bij de beoordeling van de staat van instandhouding van de natuurwaarden. De Afdeling komt tot de conclusie dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt op dit punt niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt.

Uit het arrest volgt voorts dat de verwachte voordelen van instandhoudings-, passende en beschermingsmaatregelen en autonome ontwikkelingen alleen dan in een passende beoordeling mogen worden betrokken als deze voordelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. Met dit oordeel preciseert het Hof zijn rechtspraak over de voorwaarden waaronder maatregelen in een passende beoordeling mogen worden betrokken. Die rechtspraak werd ingezet met het arrest Briels in 2014, de enige rechtspraak die ten tijde van de opstelling van de passende beoordeling voor het PAS bekend was, en is daarna in vijf arresten door het Hof verder verduidelijkt.

De Afdeling komt tot de conclusie dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt. Omdat deze passende beoordeling de onderbouwing is voor de verlening van alle toestemmingen die passen binnen de bestaande en beschikbaar gestelde depositieruimte betekent dit - kort weergegeven - dat een vergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied niet mocht worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Het maakt daarbij niet uit of sprake is van een prioritair of overig project.

Voor de zes vergunningen die aan de orde zijn betekent het voorgaande dat het college bij de verlening van de vergunningen niet kon verwijzen naar de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan het PAS. Het college zal met in achtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten op de aanvragen moeten nemen.

De relevante bepalingen uit de Habitatrichtlijn, Nbw 1998, het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof, de Regeling programmatische aanpak stikstof, de Wet natuurbescherming, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.

Aan het beoordelingskader ligt ten grondslag dat voor het PAS voor elk Natura 2000-gebied een passende beoordeling is gemaakt waarin is onderzocht of de stikstofdepositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden na benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zullen aantasten. Voor de depositie door activiteiten die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden (categorie a en b) is in het PAS depositieruimte gereserveerd. Voor activiteiten waarvoor een vergunning is vereist (categorie c) geldt dat deze kan worden verleend als de depositie past binnen de totale hoeveelheid stikstofdepositie die voor het PAS passend is beoordeeld.

bedrijf A] heeft een vergunning gekregen voor de exploitatie van haar pluimveebedrijf aan de [locatie 1] in Someren (zaaknr. 201600620/1/R2). Het bedrijf mag 50.000 ouderdieren van vleeskuikens houden. De hoogste depositie van de bestaande activiteit bedraagt 2,18 mol N/ha/jr op de Groote Peel en 1,91 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. Deze depositie werd feitelijk ook veroorzaakt voorafgaand aan het PAS. Het college heeft de vergunning verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. De depositie van bestaande activiteiten is daarin betrokken als onderdeel van de achtergronddepositie.

De overige vijf bedrijven hebben een vergunning gekregen voor bedrijfsactiviteiten die leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte of de vergunde depositie voorafgaand aan het PAS. Het betreft de volgende bedrijven.

Het college heeft aan deze vijf bedrijven een vergunning verleend waarbij ontwikkelingsruimte is toegedeeld, voor zover de bedrijven stikstofdepositie veroorzaken die de drempel- of grenswaarde (0,05 of 1 mol N/ha/jr) overschrijdt. Het college heeft de vergunningen verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. De depositie die kan ontstaan door benutting van de (totale) ontwikkelingsruimte die in het PAS per hectare van een stikstofgevoelig habitattype in een Natura 2000-gebied is berekend, is voor het PAS passend beoordeeld.

Aanleiding voor het PAS is het feit dat in Nederland overbelasting met stikstofdepositie een probleem vormt voor zowel de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige habitats in veel Natura 2000-gebieden als voor het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op deze gebieden. De hoge achtergronddepositie zorgt voor een zogenoemde stikstofdeken die tot gevolg heeft dat in veel gebieden de zogenoemde kritische depositiewaarden voor de aangewezen habitattypen ruim worden overschreden. Een overschrijding van de kritische depositiewaarde betekent dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico bestaat dat de kwaliteit van habitattypen wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van stikstofdepositie.

Stikstofdepositie is afkomstig uit verschillende buitenlandse en binnenlandse bronnen, waarbij de veehouderij de belangrijkste binnenlandse bron is. Om op termijn een gunstige staat van instandhouding van de habitattypen te bereiken, is het ondanks de reeds ingezette dalende trend in de stikstofdepositie in de afgelopen decennia, noodzakelijk dat de stikstofdepositie verder daalt. Om een verdergaande daling van de stikstofdepositie te bewerkstelligen zijn in het PAS extra bronmaatregelen opgenomen. Het gaat hierbij om stalmaatregelen, maatregelen voor emissiearme bemesting en voer- en managementmaatregelen. De effecten van deze maatregelen zijn berekend en de conclusie hiervan is dat de ammoniakemissie als gevolg van het PAS in 2020 met 13,4 kiloton per jaar zal dalen ten opzichte van de situatie zonder het PAS. Om met onzekerheden, zoals mogelijk tegenvallende resultaten, rekening te houden zijn in het PAS per maatregel marges aangehouden en is in het PAS rekening gehouden met een totale daling door deze maatregelen van 6,4 kiloton per jaar in 2021, het einde van het eerste tijdvak van 6 jaar. Daarnaast voorziet het PAS voor de daarin opgenomen gebieden in gebiedsspecifieke herstelmaatregelen die tot doel hebben de stikstofgevoelige habitats, zoals hoogveen, te versterken. De herstelmaatregelen betreffen onder meer hydrologische maatregelen en extra vegetatiemaatregelen, in aanvulling op het reguliere beheer van de Natura 2000-gebieden.

De berekende daling van de stikstofdepositie wordt deels ingezet als depositieruimte. Bij de bronmaatregelen die depositieruimte moeten opleveren zijn op grond van het PAS diverse marges aangehouden om eventuele tegenvallende resultaten op te kunnen vangen en te kunnen verzekeren dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast.

Voor ieder in het PAS opgenomen Natura 2000-gebied is een afzonderlijke gebiedsanalyse gemaakt. De gebiedsanalyses vormen samen met het algemene deel van de passende beoordeling van het PAS op gebiedsniveau de passende beoordeling. De conclusie van deze passende beoordelingen luidt dat de depositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden door benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte, rekening houdend met de autonome daling van stikstofdepositie door bestaande, toekomstige en in het kader van het programma te treffen (extra) bronmaatregelen en bestaande en te treffen herstelmaatregelen niet zullen leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied. Volgens deze analyses kunnen op termijn de instandhoudingsdoelstellingen worden gehaald.

Een belangrijk doel van het PAS is het vereenvoudigen van de toestemmingverlening voor stikstofveroorzakende activiteiten. Vanaf de inwerkingtreding van het programma kan bij de verlening van toestemming voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken voor het aspect stikstof gebruik worden gemaakt van het programma en de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling. De uitgifte van de ontwikkelingsruimte vindt plaats bij het toestemmingsbesluit voor de activiteit. Omdat de ontwikkelingsruimte passend beoordeeld is hoeft de initiatiefnemer geen aanvullende onderbouwing aan te leveren. Van de vrije ontwikkelingsruimte (segment 2) mag in de eerste helft van het PAS-tijdvak van zes jaar maximaal 60% worden toegedeeld, in de tweede helft 40%. Daarmee is beoogd te voorkomen dat reeds bij aanvang van het PAS met toestemmingsbesluiten alle ontwikkelingsruimte zou worden uitgegeven voordat de extra daling van de stikstofdepositie en het herstel van de gebieden is ingezet.

Om de voortgang van het PAS te volgen en de doelen op termijn te kunnen bereiken is gekozen voor een systeem van monitoring en bijsturing. Monitoring beoogt zicht te geven en te houden op de ontwikkeling van de stikstofdepositie, de beschikbare en uitgegeven depositie- en ontwikkelingsruimte, de voortgang van de uitvoering van de maatregelen in het PAS en de ontwikkeling van de stikstofgevoelige habitats. Jaarlijks zal worden voorzien in een monitorings- en bijsturingsrapportage. Als uit deze rapportage blijkt dat de doelen van het PAS in gevaar komen en de aangehouden marges worden overschreden, zoals de marge tussen 6,4 kiloton daling van ammoniakemissie waarmee het PAS in 2021 rekening houdt en 13,4 kiloton daling van ammoniakemissie die is berekend in 2020, is voorzien in de mogelijkheid van bijsturing. Deze bijsturing bestaat eruit dat bron- en/of herstelmaatregelen in het PAS kunnen worden gewijzigd, vervangen of toegevoegd en dat er minder of geen ontwikkelingsruimte voor segment 2 voor een gebied beschikbaar zal worden gesteld. Met monitoring en mogelijke bijsturing is beoogd te verzekeren dat de doelen van het PAS worden behaald binnen de bedoelde tijdvakken.

De ministers van Economische Zaken en van Infrastructuur en Milieu zijn op grond van artikel 19kg, eerste lid, van de Nbw 1998 verplicht een programma vast te stellen voor de daarin opgenomen Natura 2000-gebieden ter vermindering van de stikstofdepositie in die gebieden en ter verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige habitats in die gebieden binnen afzienbare termijn. Dit programma is het hier aan de orde zijnde PAS. In het tweede lid van genoemde bepaling staat dat het programma een ambitieuze en realistische vermindering beoogt van de stikstofdepositie, afkomstig van in Nederland aanwezige bronnen. Het PAS wordt ten minste eenmaal in de zes jaar vastgesteld en geldt voor een tijdvak van zes jaar (artikel 19kg, vijfde lid, van de Nbw 1998). Op de bestuursorganen die het aangaat rust de verplichting om zorg te dragen voor een tijdige uitvoering van de bronmaatregelen en de herstelmaatregelen die in het PAS zijn opgenomen (artikel 19kj van de Nbw).

In het PAS moeten zowel bron- als herstelmaatregelen worden beschreven die zijn of worden getroffen om een vermindering van de stikstofdepositie te bewerkstelligen onderscheidenlijk om de instandhoudingsdoelstellingen te verwezenlijken voor de stikstofgevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen (artikel 19kh, eerste lid, aanhef en onder c en g, van de Nbw 1998).

De vaststelling van het PAS heeft tot gevolg dat de bepalingen uit hoofdstuk III, titel 2, paragraaf 2a ‘Programmatische aanpak stikstof’ van de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden en de Regeling, zoals deze luidden tot 1 januari 2017, van toepassing zijn op de beoordeling van projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Deze bepalingen zijn op 1 juli 2015 in werking getreden. Genoemde projecten en andere handelingen zijn op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 vergunningplichtig omdat ze kunnen leiden tot een verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten die stikstofgevoelig zijn.

Het softwareprogramma AERIUS Calculator moet worden gebruikt als rekeninstrument om vast te stellen of een project of andere handeling door het veroorzaken van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben (artikel 2 van de Regeling). Ook voor de vaststelling van de omvang van de toe te delen ontwikkelingsruimte moet AERIUS Calculator worden gebruikt (artikel 5, eerste lid, van de Regeling). Uit artikel 5, derde lid, van de Regeling volgt dat een besluit waarbij ontwikkelingsruimte wordt toebedeeld in beginsel geldig is voor onbepaalde tijd.

Uit artikel 19kh, eerste lid, aanhef en onder f, van de Nbw 1998 volgt dat in het PAS wordt beschreven op welke wijze de voortgang en uitvoering van de PAS-bronmaatregelen en de effecten op de stikstofdepositie worden gemonitord (zie 3.6). Drie jaar na de vaststelling van het PAS dient inzichtelijk te worden gemaakt welke ontwikkelingsruimte in de tweede helft van het PAS beschikbaar zal zijn en welke ontwikkelingsruimte naar verwachting in het volgende PAS beschikbaar zal zijn (artikel 19kha, van de Nbw 1998). Indien uit de monitoring blijkt dat dit noodzakelijk is, kunnen op grond van artikel 19ki, eerste lid, bron- en herstelmaatregelen worden vervangen of toegevoegd aan het PAS en kan de uit te geven ontwikkelingsruimte worden bijgesteld.

Om de hierboven beschreven doelen te bereiken en om te voldoen aan de eisen die zijn opgenomen in de hierboven beschreven wettelijke regeling zijn instrumenten ontwikkeld die gebruikt worden om de huidige depositie van stikstof te bepalen, de ontwikkeling van de stikstofdepositie te monitoren, prognoses te maken voor de verwachte ontwikkeling van de depositie en om een beoordeling te maken van de vergunningplicht en vergunningverlening voor activiteiten die stikstofdepositie kunnen veroorzaken. Dit betreft het softwarepakket AERIUS dat via de website www.aerius.nl openbaar toegankelijk is. Drie modules van dit pakket zijn van belang in deze zaak.

Ten eerste is dit AERIUS Calculator. Dit rekeninstrument maakt een deels geautomatiseerde besluitvorming mogelijk. Het berekent de depositiebijdrage van emissiebronnen die een gebruiker in het systeem invoert of importeert en wordt op grond van artikel 2, eerste lid, van de Regeling gebruikt voor de vaststelling of een project of een andere handeling door het veroorzaken van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben. Het resultaat van de berekening geeft inzicht in de depositiebijdrage van de ingevoerde bronnen op vaste rekenpunten binnen Natura 2000-gebieden of op rekenpunten die de gebruiker zelf heeft gedefinieerd. AERIUS Calculator biedt op deze wijze inzicht of een ingevoerde ontwikkeling stikstofdepositie veroorzaakt die de drempel- of grenswaarde niet overschrijdt en daardoor is uitgezonderd van de vergunningplicht, of de grenswaarde wel overschrijdt, waardoor deze vergunningplichtig is. AERIUS Calculator kan voor een ingevoerde ontwikkeling, zoals de vestiging of uitbreiding van een veehouderij, weergeven of nog voldoende ontwikkelingsruimte aanwezig is in de Natura 2000-gebieden waarop de ingevoerde emissiebron stikstofdepositie veroorzaakt. Calculator biedt verder de mogelijkheid om de rekenresultaten te exporteren als een document dat kan worden gebruikt als bijlage bij de vergunningaanvraag.

Ten tweede is dit AERIUS Register. Dit wordt door het bevoegd gezag gebruikt bij het beheer van de depositieruimte die is berekend met AERIUS Monitor. Zie rechtsoverweging 3.3 hierboven voor de rol die de depositieruimte speelt binnen het PAS.

Ten derde is dit AERIUS Monitor. Hiermee wordt de uitvoering van het PAS gevolgd. Monitor is een rekeninstrument dat op hectareniveau inzicht geeft in:

- de depositietrend: de verwachte depositieontwikkeling in de tijd. Deze kan gevarieerd worden, afhangende van de gekozen beleidsscenario’s.

- de extra daling die bereikt wordt met het PAS: Monitor geeft het effect van het PAS-beleid weer op de emissies en depositie van stikstof.

- de depositieruimte en ontwikkelingsruimte: Monitor kan gebruikt worden om inzicht te krijgen in het deel van de totale depositie dat beschikbaar is voor nieuwe ontwikkelingen.

- een confrontatie tussen depositieruimte en ontwikkelingsbehoefte: de verwachte overschotten of tekorten aan ontwikkelingsruimte kunnen met Monitor inzichtelijk gemaakt worden.

Bij het softwarepakket AERIUS is een onderbouwing gevoegd van de wijze waarop de gepresenteerde resultaten tot stand komen en op welke gegevens deze resultaten zijn gebaseerd. Deze onderbouwing staat in meer dan 200 factsheets die bij het softwareprogramma op de website beschikbaar zijn gesteld.

Het Hof van Justitie heeft bij het arrest voor recht verklaard:

Nu het Hof van Justitie de gestelde vragen heeft beantwoord, is het aan de Afdeling om te beoordelen of de vergunningen die verleend zijn met toepassing van het PAS en de daarbij behorende regelgeving, de rechterlijke toets kunnen doorstaan, gelet op de uitleg die het Hof heeft gegeven aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn.

Het betoog van de Werkgroep dat het PAS-beoordelingskader zonder meer in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, omdat niet voorzien is in een individuele toetsing van de activiteiten die zijn uitgezonderd van de vergunningplicht en omdat niet voorzien is in een individuele beoordeling van vergunningplichtige activiteiten, slaagt niet.

Een regeling waartoe het PAS-beoordelingskader strekt kan volgens het Hof echter slechts worden aanvaard wanneer na een grondige en volledige toetsing van de wetenschappelijke deugdelijkheid van de passende beoordeling kan worden gegarandeerd dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat geen van de plannen of projecten schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit laatste dient de nationale rechter na te gaan.

Maatregelen op grond van artikel 6 van de Habitatrichtlijn:

Maatregelen in het PAS

Het voorgaande leidt tot het volgende overzicht.

Naar aanleiding van het betoog van de Werkgroep dat in de passende beoordeling ten onrechte de verwachte gevolgen van herstelmaatregelen en PAS-bronmaatregelen, die beide mede kunnen worden geduid als instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen, zijn betrokken heeft de Afdeling prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie gesteld (vragen 3, 3a, 4, 5 en 5a van de verwijzingsuitspraak).

Het Hof behandelt deze vragen in de punten 121-132 van het arrest. De relevante overwegingen luiden:

Het voorgaande leidt tot het volgende antwoord van het Hof:

De Werkgroep betoogt dat in de passende beoordeling ten onrechte de verwachte positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn, zijn betrokken bij de beoordeling van de gevolgen van de depositieruimte die het PAS biedt. De Werkgroep leidt uit punt 123 van het arrest af dat bij vergunningverlening voor projecten die gevolgen hebben voor een Natura 2000-gebied niet mag worden verwezen naar de positieve gevolgen van maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn, wanneer die maatregelen nog niet daadwerkelijk zijn uitgevoerd, zelfs al staan de verwachte voordelen ervan vast ten tijde van de passende beoordeling. Bij vergunningverlening voor projecten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied mag niet naar de positieve gevolgen van maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid nodig zijn worden verwezen wanneer deze nog geen resultaat hebben gehad.

De Werkgroep betoogt dat gelet op de omstandigheid dat veel voor stikstofgevoelige natuurwaarden zich niet in een gunstige staat van instandhouding bevinden en de overbelasting van stikstofdepositie een probleem vormt voor het halen van de instandhoudingsdoelen, de herstelmaatregelen en de PAS-bronmaatregelen te duiden zijn als instandhoudings- en passende maatregelen die op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn. Dat geldt volgens haar in ieder geval voor de Peelgebieden. Op de verwachte positieve gevolgen van deze maatregelen kan gelet op de punten 123-124 van het arrest geen beroep worden gedaan voor de verlening van een vergunning, voordat de maatregelen zijn uitgevoerd en resultaat hebben gehad. Dit betekent volgens de Werkgroep bovendien dat een deel van de verwachte depositiedaling als gevolg van de PAS-bronmaatregelen niet beschikbaar kan worden gesteld.

De Werkgroep betoogt voorts dat ook in het geval de herstel- en PAS-bronmaatregelen niet zijn te duiden als instandhoudings- en passende maatregelen die getroffen moeten worden zoals bedoeld in de punten 123-124 van het arrest, de verwachte voordelen van deze maatregelen niet in de passende beoordeling mogen worden betrokken, omdat deze niet vaststaan. De Werkgroep leidt uit de punten 127-128 van het arrest af dat de verwachte voordelen van maatregelen alleen dan vast staan als de maatregel ten tijde van de passende beoordeling is getroffen en resultaat heeft gehad. Als de maatregel nog niet is getroffen of resultaat heeft gehad, dan kan die alleen in de passende beoordeling worden betrokken wanneer het gaat om een concrete maatregel die technisch bewezen is. Het moet dan volgens de Werkgroep gaan om voorzieningen in een overzichtelijk proces met een beperkt aantal variabelen, waarvoor modelmatig uitgewerkt kan worden hoe de voordelen tot stand worden gebracht, of waarbij modelmatig met zekerheid de voordelen in kaart kunnen worden gebracht en gekwantificeerd. Dergelijke maatregelen zijn echter niet in de passende beoordeling van het PAS betrokken, aldus de Werkgroep.

De verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen staan volgens de Werkgroep niet vast, omdat de mestmaatregelen nog in werking moeten treden, de emissiefactoren uit het Besluit emissiearme huisvesting pas effect krijgen bij de bouw van stallen en de voer- en managementmaatregelen nog op bedrijfsniveau uitgewerkt moeten worden en afhankelijk zijn van de keuze door een individuele ondernemer. De effecten van deze maatregelen zijn afhankelijk van veel variabelen, zoals de mate van economische groei, verschuivingen in aantallen vee, het al dan niet beweiden van vee, zodat het niveau van de wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt de effecten met zekerheid in kaart te brengen of te kwantificeren. Voor de mestmaatregelen geldt daarnaast dat in de passende beoordeling gerekend is met gemiddelde waarden en geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat het bemesten van nieuwe gronden of gewijzigde activiteiten in de directe nabijheid van beschermde gebieden tot extra stikstofdepositie kan leiden.

De autonome daling kan volgens de Werkgroep ook niet betrokken worden in de passende beoordeling. Deze is slechts gebaseerd op een prognose en niet op een kwantitatief uitgewerkte, vaststaande reductie. Bovendien volgt uit de Tussenevaluatie Programma Aanpak Stikstof van 31 augustus 2018 (hierna: Tussenevaluatie) dat de ammoniakemissies vanaf 2013 licht stijgen en dat de gemeten ammoniakconcentratie over een langere reeks van jaren stijgend is. Zowel de trend in de emissie als de trend in de concentratie vormen een contra indicatie voor de verwachte autonome depositiedaling. De autonome daling staat derhalve niet vast, aldus de Werkgroep.

De verwachte voordelen van de herstelmaatregelen staan volgens de Werkgroep ook niet vast en kunnen daarom niet in de passende beoordeling worden meegenomen. Ecologische processen zijn in de regel onzeker en de gevolgen zullen pas na verloop van jaren zichtbaar zijn. Bovendien zijn veel maatregelen nog niet uitgewerkt en nog niet uitgevoerd, zodat de verwachte positieve gevolgen daarvan ten onrechte in de passende beoordeling zijn betrokken. Voor de hoogveenhabitats wijst de Werkgroep op het eindrapport dat de reviewcommissie over de herstelstrategieën heeft uitgebracht en het deskundigenbericht waaruit volgt dat verschillende herstelmaatregelen die in deze gebieden worden voorgesteld niet de kwalificatie ‘bewezen’ hebben (bijv. dempen, stuwen, verleggen van watergangen bij actieve hoogvenen, en maaien en plaggen bij herstellend hoogveen). Voorts betoogt de Werkgroep dat er wetenschappelijke discussie bestaat over de effectiviteit van herstelmaatregelen in stikstof overbelaste situaties. Tot op heden is er geen zekerheid omtrent de effectiviteit van herstelmaatregelen op de korte termijn. Tot slot stelt de Werkgroep dat de herstelmaatregelen ook negatieve gevolgen hebben, die ten onrechte niet in de passende beoordeling zijn betrokken.

9. In zijn reactie op het arrest van het Hof wijst het college erop dat het Hof in het antwoord op de vragen in punt 132 geen onderscheid maakt tussen instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen, maatregelen die in het kader van het PAS worden getroffen en autonome maatregelen. Voor al deze maatregelen geldt dat ze in een passende beoordeling kunnen worden betrokken, mits er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat over de verwachte voordelen daarvan. Niet is vereist dat de maatregelen al feitelijk moeten zijn uitgevoerd. Wel geldt dat de verwachte voordelen van de maatregelen moeten vaststaan ten tijde van de beoordeling. Het college stelt zich op het standpunt dat aan dit vereiste bij het opstellen van het PAS is voldaan en dat hij, voor zover dat noodzakelijk is gelet op de in de verwijzingsuitspraak geconstateerde gebreken, dit nader heeft onderbouwd in de stukken die op 4 en 19 juli 2018, en 17 januari en 1 februari 2019 zijn overgelegd.

10. De Werkgroep betoogt dat het memo dat het college op 1 februari 2019 heeft overgelegd wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing dient te blijven. Het betreft het memo ‘Gevoeligheid van de gesommeerde depositiebijdrage onder 0,05 mol/ha/jaar voor fluctuaties in de ruimtelijke verdeling van de veroorzakende emissiebronnen’, opgesteld door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM). De Werkgroep betoogt dat zij, gelet op het moment waarop dit stuk is ingebracht en de technische, specialistische inhoud van het memo, niet in staat is geweest een gedegen schriftelijke reactie in te dienen.

Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken indienen, ter onderbouwing van eerder naar voren gebrachte standpunten. Het college heeft het stuk meer dan tien dagen voor de zitting van 14 februari 2019 ingediend, zodat de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb gestelde termijn in acht is genomen. Dit neemt niet weg dat het overleggen van stukken in strijd met de goede procesorde kan zijn, indien deze verwijtbaar zodanig laat zijn ingediend dat de andere partijen worden belemmerd daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd. Dat is in dit geval aan de orde. Het betreffende memo is ingediend ter nadere onderbouwing van een gebrek dat in de verwijzingsuitspraak van 17 mei 2017 is gesignaleerd. Het college heeft niet gemotiveerd waarom dit stuk niet eerder kon worden opgesteld. Door het late moment van indienen was de Werkgroep, mede gelet op de technische en specialistische inhoud van het stuk niet in staat uiterlijk ter zitting daarop adequaat te reageren. De Afdeling zal het memo wegens strijd met een goede procesorde niet in de beoordeling van het beroep betrekken.

De Afdeling veronderstelde in de verwijzingsuitspraak (zie 10.4) dat in een passende beoordeling van een programma zoals het PAS, dat enerzijds gericht is op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden (artikel 6, eerste en tweede lid) en anderzijds op het scheppen van depositieruimte voor bestaande en toekomstige activiteiten (artikel 6, derde lid), de gevolgen van het benutten van de depositieruimte kunnen worden beoordeeld in samenhang met alle maatregelen en autonome ontwikkelingen die zich tijdens de programmaperiode zullen voordoen. De Afdeling achtte het derhalve mogelijk dat in een passende beoordeling van een programma de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen kunnen worden ingezet om de negatieve gevolgen van de met dat programma beschikbaar gestelde depositieruimte te voorkomen of te verminderen. Zoals uit de hierna volgende bespreking van het arrest blijkt kiest het Hof een andere benadering. Het standpunt van de Afdeling zoals verwoord in de verwijzingsuitspraak behoeft derhalve bijstelling. Dat wordt hieronder toegelicht.

Het Hof van Justitie bespreekt in de punten 121-132 van het arrest de verschillende soorten maatregelen waarin artikel 6 van de Habitatrichtlijn voorziet en die het PAS onderscheidt. De punten 123 en 124 gaan over de functie van instandhoudings- en passende maatregelen die nodig zijn krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn en de rol die deze maatregelen in een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project kunnen spelen. De punten 125 en 126 gaan over de functie en de rol van beschermingsmaatregelen die onder artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vallen. De punten 127 en128 gaan over de herstelmaatregelen en PAS-bronmaatregelen. De punten 129, 130 en 131 bevatten een nadere concretisering van de voorwaarden waaronder de verwachte gevolgen van voornoemde maatregelen en autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling betrokken kunnen worden en van de betekenis van monitoring. Vervolgens bevat punt 132 het antwoord dat - kort gezegd - luidt dat de maatregelen niet in een passende beoordeling mogen worden betrokken als ten tijde van die passende beoordeling de verwachte voordelen daarvan niet vaststaan.

De Afdeling leidt uit de punten 123-124 van het arrest af dat de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn geen rol kunnen spelen bij de beoordeling of met het treffen van maatregelen eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien kunnen worden voorkomen of verminderd. Deze punten bevatten niet louter, zoals het college ter zitting stelde, een herhaling van eerdere rechtspraak van het Hof over de noodzaak van het treffen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen. Deze punten bevatten in aanvulling daarop een oordeel over de rol die deze maatregelen in een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project kunnen spelen. Dat oordeel luidt dat de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn moeten worden getroffen niet mogen worden gebruikt, of zoals de Werkgroep het ter zitting verwoordde, ‘als wisselgeld worden ingezet’, ter mitigatie van de eventuele schadelijke gevolgen van een plan of project.

Het voorgaande laat onverlet dat instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die nodig zijn krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn wel een andere rol in de passende beoordeling kunnen spelen. Het Hof betrekt de instandhoudings- en passende maatregelen immers in het antwoord in punt 132. Het arrest geeft echter geen uitsluitsel over die rol. De Afdeling is van oordeel dat deze rol geen andere kan zijn dan dat de maatregelen betrokken kunnen worden bij het beoordelen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Zij zijn met andere woorden van belang voor het bepalen van de conditie of toestand waarin de natuurwaarden zich bevinden. Die uitgangssituatie is relevant voor de beoordeling of een plan of project significante gevolgen kan hebben en of verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast. De gevolgen van een plan of project dienen immers te worden bezien in het licht van de staat van instandhouding van de natuurwaarden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen (vergelijk HvJ EU 11 april 2013, Sweetman, ECLI:EU:C:2013:220).

De Afdeling leidt uit de punten 123-124 gelezen in samenhang met 132 van het arrest af dat de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die nodig zijn krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn mogen worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de habitattypen en soorten waarvoor een plan of project significante gevolgen kan hebben, indien de verwachte voordelen van die maatregelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. De positieve gevolgen van instandhoudings- en passende maatregelen kunnen echter niet - anders dan de positieve gevolgen van een beschermingsmaatregel - worden betrokken bij de vraag of de negatieve gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen of verminderd.

Het Hof besteedt in de overwegingen die leiden tot het antwoord in punt 132 geen specifieke aandacht aan de rol van autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling. Wel worden deze autonome ontwikkelingen, door het Hof autonome maatregelen genoemd, betrokken in het antwoord dat in punt 132 is gegeven. Deze opzet acht de Afdeling verklaarbaar, omdat het Hof in de punten 123-131 de verschillende soorten maatregelen bespreekt die artikel 6, eerste, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn onderscheidt en autonome ontwikkelingen daar niet in voorkomen. Autonome ontwikkelingen zijn geen instandhoudings- of passende maatregelen als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, of beschermingsmaatregelen als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Toch mogen, zo moet uit punt 132 worden afgeleid, de positieve gevolgen van autonome ontwikkelingen in de passende beoordeling worden betrokken. Over de rol die deze autonome ontwikkelingen in de passende beoordeling kunnen spelen overweegt de Afdeling het volgende.

In de punten 125 en 126 van het arrest zet het Hof onder verwijzing naar eerdere rechtspraak uiteen dat de in een plan of project opgenomen beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het plan of project voortvloeien te voorkomen of te verminderen teneinde ervoor te zorgen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden niet aantast, maatregelen zijn die onder artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vallen. Deze maatregelen mogen in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de gevolgen van een plan of project wanneer er voldoende zekerheid is dat een maatregel daadwerkelijk zal bijdragen aan het voorkomen van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied en de garantie behelst dat er geen redelijke twijfel bestaat dat het in geding zijnde plan of project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. De rechtspraak waarnaar het Hof verwijst zijn de arresten van 15 mei 2014, Briels, ECLI:EU:C:2014:330, 21 juli 2016, Orleans, ECLI:EU:C:2016:583, 26 april 2017, Commissie/Duitsland, ECLI:EU:C:2017:301 en 25 juli 2018, Grace en Sweetman, ECLI:EU:C:2018:593.

In de punten 127 en 128 verwijst het Hof naar de PAS-bronmaatregelen en de herstelmaatregelen, waarbij het Hof niet aangeeft of deze maatregelen zijn te duiden als instandhoudings- of passende maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn, of als beschermingsmaatregelen. In punt 132 wordt voor de maatregelen die specifiek voor een programma als het PAS worden getroffen gesteld dat de positieve gevolgen daarvan niet in een passende beoordeling mogen worden betrokken indien de verwachte voordelen van die maatregelen niet vaststaan ten tijde van die beoordeling.

Kort gezegd legt de Afdeling de overwegingen over de maatregelen als volgt uit:

- positieve gevolgen van instandhoudings- en passende maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn, en van autonome ontwikkelingen kunnen:

- positieve gevolgen van beschermingsmaatregelen kunnen worden betrokken bij de beoordeling of eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien kunnen worden voorkomen of verminderd, mits de verwachte voordelen daarvan ten tijde van de passende beoordeling vaststaan.

12. Uit de hiervoor gegeven analyse van het arrest volgt dat relevant is te bezien of en op welke wijze instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen en autonome ontwikkelingen in de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt zijn betrokken. Daarbij rijst de vraag hoe de herstelmaatregelen en de PAS-bronmaatregelen in het licht van de maatregelen die artikel 6, eerste, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn onderscheidt kunnen worden geduid. Het betoog van het college dat deze duiding niet relevant is omdat uit punt 132 van het arrest volgt dat alle maatregelen en de autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling kunnen worden betrokken, mits de verwachte gevolgen van die maatregelen en ontwikkelingen ten tijde van die beoordeling vaststaan, volgt de Afdeling niet, omdat dit betoog voorbij gaat aan de betekenis van de punten 123 en 124 van het arrest.

In de geschiedenis van de totstandkoming van de regeling over het PAS in de Nbw 1998 is aandacht besteed aan de duiding van de maatregelen die in de passende beoordeling zijn betrokken (Kamerstukken II 2013/14, 33 669, nr. 6, blz. 9). Hierin staat: "Het maatregelenpakket dat onderdeel uitmaakt van dat programma bevat zowel brongerichte maatregelen, die leiden tot een vermindering van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, als gebiedsgerichte maatregelen, die de kwaliteit van de Natura 2000-gebieden herstellen en verbeteren. De maatregelen zijn uit een juridisch oogpunt aan te duiden als instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen in de zin van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn en als mitigerende maatregelen die bij de passende beoordeling van een project mogen worden betrokken. Het is daarbij feitelijk niet mogelijk om per maatregel aan te geven of deze als instandhoudingsmaatregel, passende maatregel of mitigerende maatregel moet worden beschouwd. Dat is ook niet relevant, aangezien met het pakket aan maatregelen op programmaniveau uitvoering wordt gegeven aan zowel de verplichtingen op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn als de verplichtingen in het kader van de concrete toestemmingverlening voor projecten met mogelijk significant negatieve gevolgen overeenkomstig artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn".

In de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt is bezien of de toedeling van de stikstofdepositieruimte die het PAS mogelijk maakt niet zal leiden tot verslechtering van de kwaliteit van habitats, tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden, of tot onevenredige vertraging in het halen van de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden. Bij deze beoordeling is rekening gehouden met de getroffen en te nog te treffen herstelmaatregelen en de daling van de stikstofdepositie door de PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkeling. Niet in geschil is dat op deze wijze ook de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn, zijn ingezet bij de beoordeling of de negatieve gevolgen van de toedeling van de stikstofdepositie waarin het PAS voorziet kunnen worden voorkomen. Datzelfde geldt voor de positieve gevolgen door de autonome daling van de stikstofdepositie. De passende beoordeling van het PAS voldoet op dit punt derhalve niet aan de eisen die het Hof in het arrest daaraan stelt.

In 10.24, 10.26.1 en 10.35 van de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling de PAS-bronmaatregelen en de herstelmaatregelen die ook los van het PAS worden getroffen geduid als instandhoudingsmaatregelen of passende maatregelen als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De herstelmaatregelen die specifiek in het kader van het PAS worden getroffen en direct verband houden met de gevolgen van de benutting van de depositie-/ontwikkelingsruimte voor de bestaande arealen van stikstofgevoelige habitats werden geduid als beschermingsmaatregelen of mitigerende maatregelen.

De Werkgroep betoogt dat het arrest aanleiding geeft om de PAS-bronmaatregelen en herstelmaatregelen opnieuw te duiden in het licht van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. De Afdeling volgt haar in dit betoog. Gelet op de punten 123 en 124 van het arrest is relevant of de maatregel krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig is. Voor die duiding kan in bepaalde gevallen wel van belang zijn of een maatregel specifiek in het kader van het PAS of los van het PAS wordt getroffen. De Afdeling zet hierna uiteen wanneer sprake kan zijn van een maatregel die nodig is en in welke gevallen daarbij relevant is of de maatregel specifiek in het kader van het PAS wordt getroffen.

Artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn verplicht tot het daadwerkelijk treffen van instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn voor het behoud of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen (vergelijk HvJ EU 17 april 2018, Oerbos Bialowieska, ECLI:EU:C:2018:255). Het zijn (positieve) maatregelen waarmee uitvoering wordt gegeven aan de instandhoudingsdoelen die voor elke soort of habitattype in het aanwijzingsbesluit zijn opgenomen. Deze instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau omschrijven de gewenste staat van instandhouding van de soorten en habitattypen in het gebied, teneinde de bijdrage van het gebied aan het bereiken van een gunstige staat van instandhouding van de soorten en habitattypen op landelijk niveau te bereiken. De instandhoudingsdoelstellingen zien onder meer op de omvang van een populatie, de oppervlakte en/of kwaliteit van een habitattype en leefgebied en zijn uitgedrukt als behoud-, verbeter- of uitbreidingsdoel. Zoals ook de Europese Commissie in de recent bijgewerkte versie van de publicatie "Beheer van Natura 2000-gebieden" (versie 21 november 2018; p. 17) aangeeft is op de vaststelling van de nodige instandhoudingsmaatregelen ook artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing. Dat betekent dat bij het treffen van instandhoudingsmaatregelen rekening moet worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden. Dit betekent, zoals de Afdeling ook in de verwijzingsuitspraak overwoog, dat hoewel uit artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn een resultaatsverplichting voortvloeit, het aan de lidstaten is te bepalen op welke wijze en in welk tempo hieraan uitvoering wordt gegeven.

Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht tot het treffen van passende (preventieve) maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen (vergelijk HvJ EU 14 januari 2016, Grüne Liga, ECLI:EU:C:2016:10). Volgens het Hof beschikken de lidstaten bij het nemen van passende maatregelen over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. Het is met andere woorden aan de lidstaten ter beoordeling welke maatregelen worden getroffen, maar deze maatregelen moeten worden uitgevoerd als verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen dreigen. Uitstel kan dan niet worden verleend.

Uit 13.3 en 13.4 volgt dat instandhoudingsmaatregelen gericht zijn op het behoud of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van natuurwaarden en dat passende maatregelen moeten worden getroffen om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de natuurwaarden te voorkomen. De Afdeling ziet in artikel 6, gelezen in samenhang met artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn aanleiding om voor de vraag welke instandhoudings- en passende maatregelen nodig zijn een onderscheid te maken tussen maatregelen die gericht zijn op (i) het behoud en het voorkomen van verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben en (ii) maatregelen die gericht zijn op het realiseren van herstel- en verbeterdoelstellingen. Zij licht dat hieronder toe.

Het minimale beschermingsniveau waartoe de Habitatrichtlijn verplicht is het behoud van natuurwaarden. Deze verplichting brengt met zich dat positieve maatregelen moeten worden getroffen om te waarborgen dat natuurwaarden behouden blijven (art. 6 lid 1) en preventieve maatregelen worden getroffen als een achteruitgang van de natuurwaarden dreigt (art. 6 lid 2). Gezien deze verplichtingen is de Afdeling van oordeel dat een maatregel krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig is als de maatregel gelet op de staat van instandhouding van de natuurwaarden en de instandhoudingsdoelstellingen moet worden getroffen voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding van de natuurwaarden (art. 6 lid 1), of om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op natuurwaarden (6 lid 2) te voorkomen. De positieve gevolgen van een maatregel die nodig is voor het behoud van de staat van instandhouding of het voorkomen van verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben kunnen niet worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of negatieve gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen of verminderd.

Voor habitattypen en soorten die zich niet in een gunstige staat van instandhouding bevinden verplicht de Habitatrichtlijn niet slechts tot het behoud van de staat van instandhouding en het voorkomen van verslechteringen en verstoringen, maar tevens tot het treffen van positieve maatregelen gericht op het herstel van de gunstige staat van instandhouding. Dit betreffen de habitattypen en soorten waarvoor in het aanwijzingsbesluit voor een Natura 2000-gebied een herstel- of verbeterdoelstelling is opgenomen. Voor het herstel van de gunstige staat van instandhouding geldt ook een resultaatsverplichting, maar het is aan de lidstaten op welke wijze en in welk tempo hieraan uitvoering wordt gegeven. Dat biedt naar het oordeel van de Afdeling ruimte om de positieve gevolgen van een maatregel die ook ter uitvoering van een herstel- of verbeterdoelstelling zou kunnen worden getroffen, toch te betrekken bij de beoordeling van de vraag of de negatieve gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen. Daarvoor is wel vereist dat de maatregel specifiek in het kader van het plan, project of programma wordt getroffen en dat verzekerd is dat het realiseren van de herstel- en verbeterdoelstelling, mogelijk blijft. Onder die voorwaarden kan de maatregel als beschermingsmaatregel worden geduid.

Het hiervoor beschrevene is hieronder in vereenvoudigde vorm weergegeven.

De PAS-bronmaatregelen en de herstelmaatregelen die specifiek in het kader van het PAS worden getroffen kunnen worden beschouwd als maatregelen die verbonden zijn aan het programma. In 14-14.6 wordt ingegaan op de vraag of deze maatregelen te duiden zijn als instandhoudings-, passende maatregelen of beschermingsmaatregelen.

In het PAS staat op pagina 50 over de herstelmaatregelen:

Over de PAS-bronmaatregelen staat in deel 1 van het rapport "Herstelstrategieën stikstofgevoelige habitats 2014 Ecologische onderbouwing van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)’ opgesteld door Alterra Wageningen UR & Programmadirectie Natura 2000 van het Ministerie van Economische Zaken (p. 5-6) (hierna: rapport herstelstrategieën):

Uit 13.6 en 13.7 volgt dat PAS-bronmaatregelen en herstelmaatregelen krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn, als de maatregel gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen moet worden getroffen voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding van de natuurwaarden, of om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op stikstofgevoelige natuurwaarden, te voorkomen.

Het voorgaande brengt mee dat de duiding van de maatregelen en daarmee de vraag of de positieve gevolgen van (een deel van) deze maatregelen al dan niet als beschermingsmaatregel kunnen worden betrokken bij de beoordeling van de gevolgen van de beschikbaar gestelde depositieruimte, per Natura 2000-gebied kan verschillen.

Of de PAS-bronmaatregelen en herstelmaatregelen (geheel of gedeeltelijk) nodig zijn voor het voorkomen van verslechtering of het behoud van stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied hangt af van de huidige staat van instandhouding van de stikstofgevoelige natuurwaarden waarbij mede van belang is of de bestaande stikstofbelasting een knelpunt vormt voor die staat. Anders dan de Werkgroep ziet de Afdeling in het arrest geen aanknopingspunt dat de kritische depositiewaarde als een absolute grenswaarde zou gelden voor het bepalen van de gunstige staat van instandhouding van stikstofgevoelige habitattypen. De mate en duur van de overschrijding van de kritische depositiewaarde zijn naar het oordeel van de Afdeling wel belangrijke indicatoren voor de beoordeling of de daling van de depositie door de PAS-bronmaatregelen en de effecten van de herstelmaatregelen in de gebieden al dan niet nodig zijn voor het behoud en het voorkomen van verslechtering van de stikstofgevoelige natuurwaarden. Zo zal voor een gebied waar sprake is van een ongunstige staat van instandhouding en een forse, nog jarenlang voortdurende overschrijding van de kritische depositiewaarde, eerder sprake zijn van maatregelen die nodig zijn voor het behoud of voorkomen van verslechtering, dan voor een gebied waar zeker is dat, bijvoorbeeld door de autonome ontwikkeling, de stikstofbelasting zodanig zal afnemen dat overschrijding binnen een afzienbare termijn de kritische depositiewaarde nadert. Verder acht de Afdeling aannemelijk dat in de gebieden die vallen in categorie 1b, dat zijn de gebieden waarin het maatregelenniveau in de eerste PAS-periode primair is gericht op het voorkomen van verslechtering van natuurwaarden, een groot deel van de maatregelen nodig is krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Zoals aangegeven in 14 zijn in het PAS ook Natura 2000-gebieden opgenomen waarvoor wordt verwacht dat herstel en uitbreiding, waar dit een doelstelling is, in de eerste PAS-periode kan aanvangen. Het betreft de gebieden die zijn ingedeeld in categorie 1a. Zoals uit 14.3 volgt geldt voor deze maatregelen dat ze nodig zijn krachtens artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn als niet verzekerd is dat de herstel- en verbeterdoelen op een andere wijze dan met deze maatregelen kunnen worden gerealiseerd. Is dat wel verzekerd, dan kunnen de PAS-bronmaatregelen en de herstelmaatregelen die specifiek voor het PAS worden getroffen en die een bijdrage leveren aan het realiseren van herstel- en verbeterdoelen, als beschermingsmaatregel worden geduid.

De herstelmaatregelen die in de Groote Peel en de Deurnsche Peel & Mariapeel zullen worden getroffen betreffen onder meer het periodiek verwijderen van de opslag van berken en trosbosbes, het verwijderen van bomen, het begrazen aangevuld met plaggen en maaien. De maatregelen worden grotendeels getroffen aanvullend op het regulier beheer en zijn niet in andere plannen voorzien. Naast deze beheermaatregelen zijn hydrologische maatregelen voorzien, zoals het dempen en afdammen van watergangen en het opzetten van het waterpeil. De maatregelen hebben een hoger en stabieler grondwaterpeil tot doel. Een groot deel van de hydrologische maatregelen zijn of worden genomen als onderdeel van een landinrichtingsplan, de GGOR-plannen en LIFE-projecten. Een aantal maatregelen dat in het kader van de uitvoering van de GGOR-plannen zal worden uitgevoerd is een direct uitvloeisel van het PAS.

In 10.26.1 van de verwijzingsuitspraak duidde de Afdeling de herstelmaatregelen die voor de Peelgebieden zijn voorzien en die ook los van het PAS zouden worden genomen, als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel en herstelmaatregelen die specifiek in het kader van het PAS werden getroffen als beschermingsmaatregel. Zij ziet aanleiding om deze duiding hierna in het licht van het gestelde in 14.3 te heroverwegen.

Het standpunt van de Werkgroep dat de PAS-bronmaatregelen voor de Peelgebieden, waar de hoge stikstofbelasting een groot knelpunt vormt voor de huidige en toekomstige staat van instandhouding van de hoogveenhabitats, nodig zijn voor het behoud en het voorkomen van verslechtering van deze natuurwaarden, komt de Afdeling aannemelijk voor. Datzelfde geldt voor hetgeen de Werkgroep naar voren heeft gebracht over de beheer- en de hydrologische maatregelen in deze gebieden. De hydrologische situatie is voor deze natuurwaarden een bepalende factor voor de staat van instandhouding en de huidige situatie vormt een knelpunt. Aannemelijk is dan ook dat de hydrologische maatregelen die in de gebiedsanalyse zijn beschreven, nodig zijn voor het behoud of het voorkomen van verslechtering van die natuurwaarden.

Het betoog van de Werkgroep dat het inrichten van de randzones voor de vogelsoorten een compenserende maatregel is omdat deze maatregel gericht is op de ontwikkeling van nieuw leefgebied voor soorten, deelt de Afdeling niet. Uit de gebiedsanalyse volgt dat de hydrologische maatregelen die getroffen worden voor het behoud en ter voorkoming van de verslechtering van de stikstofgevoelige habitattypen herstellend hoogveen en actief hoogveen, zullen leiden tot vernatting van deze arealen. Deze arealen zijn na de vernatting minder geschikt als leefgebied voor vogelsoorten waarvoor het Natura 2000-gebied eveneens is aangewezen. Voor deze soorten worden maatregelen getroffen zodat daarvoor voldoende geschikt leefgebied aanwezig blijft. Deze maatregel is het gevolg van het uitvoeren van herstelmaatregelen voor de stikstofgevoelige habitattypen. Het betreft derhalve geen maatregel ter compensatie van door de toegestane depositie-/ontwikkelingsruimte verloren gegane natuurwaarden, maar, zoals ook werd overwogen in de verwijzingsuitspraak een instandhoudings- of passende maatregel, die nodig is krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

De positieve gevolgen van instandhoudings- en passende maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn, en van autonome ontwikkelingen kunnen:

In de passende beoordeling van het PAS zijn ook de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn, betrokken (ingezet) bij de beoordeling of de negatieve gevolgen van de toedeling van de stikstofdepositie waarin het PAS voorziet kunnen worden voorkomen. Datzelfde geldt voor de positieve gevolgen door de autonome daling van de stikstofdepositie. De passende beoordeling van het PAS voldoet op dit punt niet aan de eisen die het Hof in het arrest daaraan stelt.

PAS-bronmaatregelen en herstelmaatregelen die specifiek voor het PAS worden genomen zijn instandhoudings- of passende maatregelen die nodig zijn krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn als de maatregel gelet op de staat van instandhouding van de natuurwaarden en de instandhoudingsdoelstellingen moet worden getroffen voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding van de natuurwaarden, of om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben voor de stikstofgevoelige natuurwaarden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, te voorkomen. Is het behoud van de staat van instandhouding van de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied gewaarborgd, dan kunnen de PAS-bronmaatregelen en de herstelmaatregelen die specifiek voor het PAS worden getroffen geduid worden als beschermingsmaatregel.

PAS-bronmaatregelen en herstelmaatregelen die specifiek voor het PAS worden getroffen en die een bijdrage leveren aan het realiseren van herstel- of verbeterdoelen zijn maatregelen die krachtens artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn als niet verzekerd is dat de herstel- en verbeterdoelen op een andere wijze dan met deze maatregelen kunnen worden gerealiseerd. Is dat wel verzekerd, dan kunnen de PAS-bronmaatregelen en de herstelmaatregelen die specifiek voor het PAS worden getroffen en die een bijdrage leveren aan het realiseren van herstel- en verbeterdoelen, als beschermingsmaatregel worden geduid.

De duiding van de maatregelen en daarmee de vraag of de positieve gevolgen van (een deel van) de PAS-bronmaatregelen en herstelmaatregelen kunnen worden betrokken bij de beoordeling van de gevolgen van de beschikbaar gestelde depositieruimte kan per Natura 2000-gebied verschillen.

De kritische depositiewaarde geldt niet als absolute grenswaarde voor het bepalen van de gunstige staat van instandhouding van stikstofgevoelige habitattypen, maar de mate en duur van de overschrijding van de kritische depositiewaarde zijn wel belangrijke indicatoren voor de beoordeling of de daling van de depositie door de PAS-bronmaatregelen en de effecten van de herstelmaatregelen in de gebieden al dan niet nodig zijn voor het behoud en het voorkomen van verslechtering van de stikstofgevoelige natuurwaarden.

Gelet op de matige staat van instandhouding van de hoogveenhabitats in de Peelgebieden en het gegeven dat de forse overbelasting van stikstofdepositie, die ook op de lange termijn blijft bestaan, en verdroging knelpunten vormen voor die staat, is aannemelijk dat de PAS-bronmaatregelen en de herstelmaatregelen in de Peelgebieden moeten worden geduid als instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn voor het behoud of het voorkomen van verslechtering van deze natuurwaarden.

Overzicht rol en duiding maatregelen in passende beoordeling

Zoals weergegeven in 10.3-10.6 betoogt de Werkgroep dat de verwachte gevolgen van de herstelmaatregelen en de PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkelingen niet vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. Volgens de Werkgroep volgt uit punt 132 van het arrest dat alleen wanneer de gevolgen van de maatregelen ten tijde van passende beoordeling met zekerheid vaststaan, deze daarin mogen worden betrokken. Zoals de Werkgroep ter zitting heeft toegelicht betekent dit volgens haar dat een maatregel in de regel getroffen moet zijn en effect moet hebben gehad ten tijde van die beoordeling. Alleen bij technisch bewezen, projectgebonden maatregelen waarvan de gevolgen met zekerheid kunnen worden gekwantificeerd of vastgesteld, ligt dat volgens de Werkgroep anders. Dergelijke maatregelen zijn volgens de Werkgroep in het PAS niet voorzien.

Het college stelt dat de verwachte gevolgen van de maatregelen en de autonome ontwikkelingen ten tijde van de passende beoordeling vaststonden. Volgens het college volgt uit punt 132 van het arrest dat in de passende beoordeling op basis van de beste wetenschappelijke kennis de verwachte gevolgen van de maatregelen moeten worden vastgesteld. Indien er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat over de uitkomst van de verwachte voordelen, dan mogen deze in de passende beoordeling worden betrokken. Of, zo als het college ter zitting stelde: de toekomstige voordelen van maatregelen mogen in de passende beoordeling worden betrokken als op basis van de beste wetenschappelijke kennis kan worden geconcludeerd dat die verwachte effecten daadwerkelijk zullen optreden. Omdat het om toekomstige effecten gaat waarvan de resultaten op voorhand niet met 100% zekerheid zijn te voorspellen is voorzien in monitoring en bijsturing.

Het Hof besteedt in het arrest op verschillende plaatsen aandacht aan de voorwaarden waaronder maatregelen in een passende beoordeling mogen worden betrokken. Zo kan uit punt 123 worden afgeleid dat instandhoudings- en passende maatregelen daadwerkelijk uitgevoerd moeten zijn en overweegt het Hof in punt 126 dat alleen wanneer er voldoende zekerheid is dat een maatregel daadwerkelijk zal bijdragen aan het voorkomen van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied en de garantie behelst dat er geen redelijke twijfel bestaat dat het in geding zijnde plan of project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten, een dergelijke maatregel in aanmerking kan worden genomen bij de passende beoordeling.

Het Hof verwijst in de overwegingen naar de arresten Briels, Orleans, Commissie/Duitsland, Oerbos Bialowieska en Grace en Sweetman. De Afdeling is van oordeel dat punt 132 en de daaraan voorafgaande overwegingen mede in het licht van deze eerdere rechtspraak moet worden uitgelegd.

48 In casu volgt uit de vaststellingen van de verwijzende rechter dat bepaalde delen van de SBZ - mocht het betrokken project worden uitgevoerd - niet langer als geschikte habitat zouden kunnen fungeren, maar dat een beheerplan ervoor zou zorgen dat het deel van de SBZ dat als geschikte habitat kan fungeren, niet wordt verkleind en mogelijk zelfs kan worden uitgebreid.

49 Zoals de advocaat-generaal in de punten 71 e.v. van zijn conclusie heeft opgemerkt, verschillen de omstandigheden van het hoofdgeding weliswaar van die welke hebben geleid tot de arresten […] Briels en […] Orleans […], maar zijn zij vergelijkbaar in die zin dat zij bij de beoordeling van de gevolgen van het plan of project voor het betrokken gebied uitgaan van dezelfde veronderstelling dat de toekomstige voordelen de gevolgen van het windmolenpark voor dat gebied zullen wegnemen, hoewel deze voordelen ook niet zeker zijn. De lering uit deze arresten kan dus worden toegepast in omstandigheden als die van het hoofdgeding.

50 In dit verband heeft het Hof reeds verklaard dat maatregelen die in een project zijn opgenomen om de schadelijke gevolgen van dit project te compenseren, niet in aanmerking kunnen worden genomen bij de beoordeling van de gevolgen van dit project als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn […].

51 Alleen wanneer er voldoende zekerheid is dat een maatregel daadwerkelijk zal bijdragen tot het voorkomen van schade door ervoor te zorgen dat er geen redelijke twijfel bestaat dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zou aantasten, kan een dergelijke maatregel bij de passende beoordeling in aanmerking worden genomen (zie […] Commissie/Duitsland […]).

52 In het algemeen zijn de eventuele positieve gevolgen van het later ontwikkelen van een nieuwe habitat waarmee het verlies aan oppervlakte en kwaliteit van ditzelfde type habitat in een beschermd gebied dient te worden gecompenseerd, echter moeilijk te voorspellen of pas later zichtbaar […].

53 Benadrukt moet worden dat het niet het feit is dat de habitat in het hoofdgeding voortdurend wijzigt en dat dit gebied een „dynamisch" beheer vergt, dat voor onzekerheid zorgt. Deze onzekerheid vloeit daarentegen voort uit de vaststelling dat er sprake is van een vaststaande of mogelijke aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied als habitat- en foerageergebied, en dus van een van de bepalende kenmerken van dit gebied, en uit het feit dat bij de effectbeoordeling rekening is gehouden met uit de vaststelling van maatregelen voortkomende toekomstige voordelen die, op het moment van de beoordeling, louter potentieel zijn aangezien deze maatregelen nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd. Bijgevolg, en onder voorbehoud van door de verwijzende rechter te verrichten controles, konden deze voordelen niet met de vereiste zekerheid worden voorzien op het tijdstip waarop de autoriteiten toestemming voor het betrokken project hebben verleend".

Het Hof heeft meermalen geoordeeld dat het voorzorgbeginsel ten grondslag ligt aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Uit het arrest en eerdere rechtspraak volgt naar het oordeel van de Afdeling dat het Hof bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een strikte uitleg van het voorzorgbeginsel voorstaat. De passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor een Natura 2000-gebied houdt volgens het Hof in dat, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het betrokken plan of project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. Zoals het Hof al oordeelde in het Kokkelvisserij-arrest dient het bevoegd gezag op basis van die passende beoordeling de zekerheid te hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.

18. Het arrest en de daaraan voorafgaande rechtspraak van het Hof bieden verschillende aanknopingspunten voor de beoordeling of de verwachte voordelen van bepaalde soorten maatregelen en autonome ontwikkelingen al dan niet kunnen worden betrokken in een passende beoordeling. Uit die rechtspraak leidt de Afdeling de volgende uitgangspunten voor die beoordeling af.

1. Een onderscheid dient te worden gemaakt tussen:

a. instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen;

b. autonome ontwikkelingen;

c. beschermingsmaatregelen.

2. Instandhoudings- en passende maatregelen en autonome ontwikkelingen kunnen in de passende beoordeling worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden.

3. Beschermingsmaatregelen kunnen in de passende beoordeling worden betrokken bij de beoordeling of eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien kunnen worden voorkomen of verminderd. Deze maatregelen kunnen alleen in een passende beoordeling in aanmerking worden genomen wanneer er voldoende zekerheid is dat een maatregel daadwerkelijk zal bijdragen aan het voorkomen van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied en de garantie behelst dat er geen redelijke twijfel bestaat dat het in geding zijnde plan of project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.

4. Instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen, autonome ontwikkelingen en beschermingsmaatregelen kunnen in een passende beoordeling worden betrokken als de verwachte voordelen daarvan ten tijde van die beoordeling vaststaan.

5. De verwachte voordelen van instandhoudings- en passende maatregelen staan niet vast als deze ten tijde van de passende beoordeling niet daadwerkelijk zijn uitgevoerd.

6. De verwachte voordelen van instandhoudings- en passende maatregelen staan niet vast indien ten tijde van de passende beoordeling:

a. nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen tot stand zullen worden gebracht, of

b. het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat die voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd.

7. De verwachte voordelen van beschermingsmaatregelen en autonome ontwikkelingen staan in de regel niet vast als deze maatregelen ten tijde van de passende beoordeling nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd, en die verwachte voordelen afhankelijk zijn van een ontwikkeling of reactie in de natuur, het ecologisch systeem of van een diersoort, zoals de aanleg van nieuwe of verbetering van bestaande habitattypen, leefgebieden of foerageergebieden,

8. Bij (technische) beschermingsmaatregelen die functioneel verbonden zijn aan de uitvoering van het plan of project, zoals een stilstandvoorziening of geluidscherm, is het geen vereiste dat deze ten tijde van de passende beoordeling al volledig ten uitvoer zijn gelegd, maar de verwachte voordelen van dergelijke beschermingsmaatregelen kunnen alleen in de passende beoordeling worden betrokken als deze vaststaan. Daarvoor zijn de uitgangspunten als bedoeld onder 3, 4, 9-13 van belang.

9. De verwachte voordelen van beschermingsmaatregelen en autonome ontwikkelingen staan niet vast indien ten tijde van de passende beoordeling:

a. nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen tot stand zullen worden gebracht, of

b. het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat die voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd.

10. Ten tijde van de passende beoordeling moet gegarandeerd zijn dat de maatregelen en autonome ontwikkelingen resultaat hebben voordat het plan of project negatieve gevolgen zal hebben.

11. Een maatregel kan niet in de passende beoordeling worden betrokken als er wetenschappelijke discussie bestaat over het nut van de maatregel.

12. Het gegeven dat een passende beoordeling definitieve bevindingen moet bevatten betekent dat de zekerheid of bepaalde voordelen zich zullen manifesteren niet afhankelijk mag zijn van monitoring.

13. In de passende beoordeling moet niet alleen worden gekeken naar de te verwachten positieve gevolgen van maatregelen en autonome ontwikkelingen, maar ook naar vaststaande of mogelijke nadelige gevolgen daarvan.

19. De Werkgroep betoogt dat de verwachte voordelen van herstelmaatregelen die ten tijde van de passende beoordeling nog niet waren uitgevoerd en resultaat hadden gehad niet vaststonden, zodat deze ten onrechte in de passende beoordeling zijn betrokken. Volgens de Werkgroep maakt het niveau van de wetenschappelijke kennis het niet mogelijk dat de positieve gevolgen van herstelmaatregelen met zekerheid in kaart worden gebracht. Zij wijst erop dat de positieve gevolgen van veel maatregelen pas na verloop van jaren zichtbaar zullen zijn. Daarop moet niet worden vooruitgelopen. De Werkgroep wijst er in dat verband ook op dat in het rapport herstelstrategieën de maatregelen zijn gecategoriseerd als ‘bewezen’, ‘vuistregel’ of ‘hypothese’. Met de maatregelen die niet de kwalificatie ‘bewezen’ hebben kan in ieder geval volgens de Werkgroep niet de wetenschappelijke zekerheid worden verkregen die nodig is. Verder stelt de Werkgroep dat er wetenschappelijke discussie bestaat over de effectiviteit van herstelmaatregelen in stikstof overbelaste situaties. Ter onderbouwing van dit betoog verwijst de Werkgroep naar twee publicaties van C. Stevens.

Het college heeft ter zitting toegelicht dat van de maatregelen die gecategoriseerd zijn als ‘vuistregel’ of ‘hypothese’, op basis van de beste wetenschappelijk kennis de verwachting bestaat dat deze maatregelen effectief zullen zijn en dat de verwachte voordelen daarvan daarom in de passende beoordeling betrokken kunnen worden.

De herstelmaatregelen zijn gebaseerd op landelijk voor het PAS opgestelde herstelstrategieën, die beschreven zijn in het rapport herstelstrategieën. In de herstelstrategieën staan alle mogelijke effectgerichte maatregelen om de 60 stikstofgevoelige habitat(sub)typen en 14 stikstofgevoelige leefgebieden voor soorten in ieder geval te behouden en zo mogelijk te herstellen gedurende de periode dat de depositie van stikstof (nog) te hoog is. In de herstelstrategieën wordt per maatregel de mate van bewijs van de effectiviteit van de maatregel weergegeven, waarbij onderscheid is gemaakt naar ‘bewezen’, ‘vuistregel’, en ‘hypothese’. Uit de algemene inleiding bij de herstelstrategieën blijkt dat alleen de maatregelen in de categorie ‘bewezen’ met grote zekerheid tot positieve effecten zullen leiden, mits deze onder de juiste voorwaarden en op de juiste manier worden uitgevoerd. Maar ook hier blijft volgens de herstelstrategieën twijfel mogelijk: "De uitwerking van een beheermaatregel in een specifieke veldsituatie kan door de grote variatie en complexiteit van ecosystemen afwijken". Onder de categorie ‘vuistregel’ vallen maatregelen die indien uitgevoerd zoals aangegeven in veel gevallen het beschreven positieve effect zullen hebben, maar zeker is dat niet. Onder de categorie ‘hypothese’ zijn op basis van logisch nadenken maatregelen geformuleerd die in de praktijk nog niet of nauwelijks zijn uitgeprobeerd, maar waarvan het heel nuttig kan zijn om ze uit te proberen, omdat de maatregelen heel effectief zouden kunnen zijn, aldus het rapport herstelstrategieën.

In de PAS Landelijke Monitoringsrapportage (2016 en 2017) staat het volgende:

Op pagina 10 en 22 van de Tussenevaluatie staat het volgende:

De Afdeling stelt op grond van het voorgaande vast dat veel herstelmaatregelen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken niet waren uitgevoerd ten tijde van die beoordeling. De aard van de deze maatregelen brengt gezien de uitgangspunten die in 18 onder 5 en 7 zijn opgenomen mee dat de verwachte voordelen van deze maatregelen (in de regel) niet in de passende beoordeling kunnen worden betrokken als deze maatregelen ten tijde van de passende beoordeling nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat dit voor de herstelmaatregelen die in het PAS zijn voorzien niet zou gelden.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat in de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt herstelmaatregelen zijn betrokken waarvan de verwachte voordelen ten tijde van die beoordeling niet vaststonden. De verwachte voordelen van deze herstelmaatregelen kunnen, zoals de Werkgroep terecht betoogt, niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden en bij de beoordeling of de toedeling van de depositieruimte op basis van het PAS-beoordelingskader niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.

Gezien het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding om in deze uitspraak in te gaan op de beroepsgrond dat de herstelmaatregelen niet in de passende beoordeling konden worden betrokken omdat ten tijde van die beoordeling wetenschappelijke discussie bestond over de effectiviteit van herstelmaatregelen in stikstof overbelaste situaties. Een oordeel of over het nut en de effectiviteit van deze maatregelen in 2014/2015 serieuze wetenschappelijke discussie bestond, en of dat bij het opstellen van het PAS is onderkend, en zo ja wat daar eventueel mee is gedaan, is niet relevant voor een eventuele vervolgprocedure. Op dat moment zal de wetenschappelijke kennis van dat moment in beschouwing moeten worden genomen.

Verder ziet de Afdeling gelet op het voorgaande geen aanleiding om in te gaan op de beroepsgronden over het nut, de effectiviteit, uitvoerbaarheid en eventuele nadelige gevolgen van bepaalde, door de Werkgroep genoemde, herstelmaatregelen voor bepaalde habitattypen in onder meer de Natura 2000-gebieden Deurnsche Peel & Mariapeel, Groote Peel en Zeldersche Driessen, en de ter onderbouwing daarvan overgelegde rapportages van deskundigen.

Het college stelt dat de verwachte depositiedaling door de PAS-bronmaatregelen wetenschappelijk is vastgesteld, en waar nodig van ruime marges voorzien. Op basis van de beste wetenschappelijk kennis bestaat de verwachting dat deze maatregelen zullen leiden tot een emissie- en daarmee tot een depositiedaling, zodat de verwachte voordelen daarvan in de passende beoordeling betrokken kunnen worden. Voor de nadere onderbouwing van de aangehouden marges en buffers, voor zover die nadere onderbouwing gelet op de verwijzingsuitspraak nodig was, verwijst het college naar de stukken die op 4 en 19 juli 2018 en 17 januari 2019 zijn overgelegd.

In de passende beoordeling van het PAS is rekening gehouden met een daling van de stikstofdepositie door drie PAS-bronmaatregelen. Deze maatregelen zullen volgens het PAS leiden tot een extra daling ten opzichte van de autonome ontwikkeling. De prognose van die daling waarmee in de passende beoordeling rekening is gehouden is weergegeven in de onderstaande tabel die is opgenomen op pagina 19 van het PAS.

Een andere PAS-bronmaatregel betreft de aanscherping van de regelgeving voor het aanwenden van dierlijke mest op landbouwgronden. In het PAS is rekening gehouden met een emissiedaling door twee maatregelen. Ten eerste is een verplichting ingevoerd om drijfmest op onbeteeld bouwland met een spruitstuk in - sleufjes in - de bodem te brengen. Deze verplichting is op 1 januari 2015 van kracht geworden door een wijziging van het Besluit gebruik meststoffen. Ten tweede worden emissiearme technieken verplicht gesteld voor de aanwending van mest op klei en veen (het zogenoemde sleepvoetverbod). In het PAS was voorzien dat laatstbedoelde maatregel op 1 januari 2017 in werking zou treden. In het PAS is rekening gehouden met een afname van de emissie als gevolg van deze twee mestmaatregelen van 2,0 kiloton per jaar in 2021 (0,5 door de maatregel die in 2015 is ingevoerd en 1,5 door het sleepvoetverbod dat in 2017 wordt ingevoerd). Daarbij is ten opzichte van de geprognosticeerde effecten (totaal 2,2 kton) een marge aangehouden van 0,2 kiloton.

De derde PAS-bronmaatregel is de "Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het Programma Aanpak Stikstof". Deze overeenkomst werd op 18 maart 2014 door de staatssecretaris van Economische Zaken en zeven organisaties die veehouders vertegenwoordigen getekend. De overeenkomst heeft als doel een reductie in ammoniakemissie te realiseren en bevat daartoe afspraken over vrijwillig door veehouders te treffen voer- en managementmaatregelen. Hierbij moet gedacht worden aan maatregelen zoals het verbeteren van mineralenefficiëntie van melkveebedrijven en het bevorderen van de weidegang. In het PAS is rekening gehouden met een afname van de emissie als gevolg van deze voer- en managementmaatregelen van 3,0 kton per jaar in 2021. Daarbij is ten opzichte van de geprognosticeerde effecten (9,5 kton) een marge aangehouden van 6,5 kton.

Met de sector is afgesproken dat aanvullende inspanningen worden gepleegd om alsnog 10 kton reductie (in 2030, op basis van de drie PAS-bronmaatregelen te samen), te realiseren als uit de monitoring blijkt dat de reductie door de landbouw achterblijft.

De helft van de depositiedaling door de PAS-bronmaatregelen is beschikbaar als depositie- en ontwikkelingsruimte voor de agrarische sector. Een deel daarvan is beschikbaar voor het segment ‘onder grenswaarde’ en een deel is beschikbaar als vrije ontwikkelingsruimte, ook wel segment 2 genoemd (zie de figuur in 3.3). In paragraaf 4.2.6 van het PAS is onder 3 vermeld dat van de ontwikkelingsruimte voor segment 2, 60% beschikbaar is voor toedeling in de eerste helft van het tijdvak en 40% voor toedeling in de tweede helft van het tijdvak van het programma.

De Afdeling overwoog in de verwijzingsuitspraak dat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen die gericht zijn op een daling van de stikstofdepositie in de passende beoordeling kunnen worden betrokken en dat een deel van die daling beschikbaar kan worden gesteld als depositie- en ontwikkelingsruimte. Voorts overwoog de Afdeling dat nader onderbouwd diende te worden in hoeverre de aangehouden marges bij de PAS-bronmaatregelen voldoende zijn om tegenvallende resultaten op te vangen. Voorts diende nader te worden onderbouwd of de effecten van deze maatregelen zich gelijkmatig over de verschillende Natura 2000-gebieden verdelen.

De Afdeling leidt uit het arrest af dat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen in de passende beoordeling mogen worden betrokken, mits de verwachte voordelen tijde van die beoordeling vaststaan. De PAS-bronmaatregelen zijn gericht op een daling van de ammoniakemissie. De aard van de maatregelen brengt gezien de uitgangspunten die in 18 onder 5, 6 en 9 zijn opgenomen, mee dat deze maatregelen niet in de passende beoordeling kunnen worden betrokken als deze nog niet daadwerkelijk zijn uitgevoerd (specifieke eis indien de PAS-bronmaatregel een instandhoudings- of passende maatregel is), nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen (in dit geval de emissiedaling) tot stand zullen worden gebracht, of het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat de voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd (geldt zowel bij duiding als instandhoudings-, passende of beschermingsmaatregel). Voor dat laatste is van belang dat uit de punten 116-119 van het arrest moet worden afgeleid dat een onderzoek dat gebaseerd is op de verwachte omvang en intensiteit van activiteiten en waarvan gelet op de schaal waarop het onderzoek is uitgevoerd (= landelijk), de uitkomst is dat gemiddeld genomen geen stijging van emissies zal plaatsvinden, niet voldoet aan het vereiste dat een passende beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van plannen of projecten voor een Natura 2000-gebied wegnemen. Voor de beoordeling van de gevolgen van een activiteit zijn, zoals het Hof overweegt, de omvang en intensiteit van de activiteit, de plaats waar deze wordt verricht en de omstandigheden in het gebied van belang. De Afdeling is van oordeel dat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen met dezelfde nauwkeurigheid in kaart dienen te worden gebracht. Dit betekent dat de emissiedaling door de PAS-bronmaatregelen met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau moet zijn gekwantificeerd.

Het Besluit emissiearme huisvesting en de Regeling ammoniak en veehouderij dat de aangescherpte emissiefactoren bevat zijn in juni 2015 gepubliceerd. Ten tijde van de passende beoordeling was derhalve bekend welke (aangescherpte) emissiefactoren zouden gaan gelden. Het Besluit en de Regeling zijn echter pas nadat het PAS van kracht werd, op 1 augustus 2015 in werking getreden. Het gegeven dat het Besluit en de Regeling ten tijde van de passende beoordeling niet van kracht waren betekent naar het oordeel van de Afdeling dat de verwachte voordelen daarvan niet in de passende beoordeling konden worden betrokken (zie uitgangspunten 5 en 9).

Ook in het geval het Besluit emissiearme huisvesting en de Regeling ammoniak en veehouderij wel van kracht waren geweest ten tijde van de passende beoordeling, dan is de Afdeling er niet van overtuigd dat de verwachte voordelen van deze maatregelen ten tijde van die beoordeling vaststonden. Daarvoor acht zij relevant dat de verplichtingen die uit het Besluit emissiearme huisvesting voortvloeien pas gelden als een individueel bedrijf een dierenverblijf gaat oprichten, vervangen of uitbreiden. De maatregel dient met andere woorden op bedrijfsniveau nog nader ingevuld of uitgewerkt te worden (uitgangspunt 6a/9a). De plaats waar en het moment waarop de emissiedaling door deze maatregel zich zal manifesteren is afhankelijk van keuzes van individuele ondernemers.

De verplichting om drijfmest op onbeteeld bouwland met een spruitstuk in - sleufjes in - de bodem te brengen was ten tijde van de passende beoordeling van kracht. De verwachte voordelen van deze maatregel konden in de passende beoordeling worden betrokken, mits deze voordelen met zekerheid in kaart kunnen worden gebracht of gekwantificeerd (uitgangspunt 6b/9b).

Voor de beantwoording van de vraag of de verwachte voordelen van de mestmaatregelen, in het geval deze beide ten tijde van de passende beoordeling van kracht waren geweest, vaststonden, zodat ze in de passende beoordeling betrokken konden worden, is het volgende van belang. Anders dan de hiervoor besproken stalmaatregelen hebben de mestmaatregelen direct, nadat ze van kracht zijn, effect. De maatregelen behoeven op bedrijfsniveau geen nadere uitwerking. De vraag bij deze maatregelen is dus vooral of het niveau van wetenschappelijke kennis het mogelijk maakt dat de voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd. Een berekening gebaseerd op gemiddelde waarden is daarvoor, zoals het Hof overwoog in punt 119 niet toereikend.

De Afdeling is van oordeel dat de verwachte voordelen van deze maatregelen in het licht van het arrest van Hof niet vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. Daarvoor acht zij relevant dat de overeenkomst, die wel was gesloten ten tijde van de passende beoordeling, slechts vrijwillig door veehouders te treffen maatregelen bevat. De Werkgroep wijst er dan ook terecht op dat de maatregel ten tijde van de passende beoordeling op bedrijfsniveau nog nader ingevuld of uitgewerkt moet worden, waardoor de plaats waar en het moment waarop de effecten van deze maatregelen zich zullen voordoen afhankelijk is van keuzes van individuele ondernemers. Dat betekent bovendien dat de berekening van de emissiedaling die aan deze maatregelen is toe te rekenen afhankelijk is van veel variabelen en onzekere factoren. De emissiedaling is daarmee op bedrijfsniveau moeilijk te voorspellen. De Afdeling is er dan ook niet van overtuigd dat de verwachte emissiedaling die als gevolg van deze overeenkomst op bedrijfsniveau kan worden behaald, met zekerheid in kaart kan worden gebracht of gekwantificeerd op hexagoonniveau (uitgangspunten 6a/9a en 6b/9b).

Het college heeft er in de nadere onderbouwing van 17 januari 2019 op gewezen dat de huidige monitoringssystematiek met medewerking van de landbouwsector wordt aangescherpt en uitgebreid, zodat de gerealiseerde reductie op de drie sporen goed inzichtelijk wordt. Daartoe zijn op 14 januari 2019 afspraken gemaakt met de sector. Bovendien zijn afspraken gemaakt over het op korte termijn gezamenlijk uitwerken van een pakket van aanvullende bronmaatregelen. In augustus 2019 zal een aanvullend pakket worden opgeleverd en deze zullen worden ingezet op het moment waarop een extra reductie van stikstofemissie nodig is. In augustus 2019 wordt op basis van de inzet van de sector op de gemaakte afspraken, besloten tot eventuele bijsturing in de vorm van het geheel of gedeeltelijk verwijderen van de berekende emissiedaling die wordt toegeschreven aan de voer- en managementmaatregelen, de inzet van extra bronmaatregelen, of het beperken van de uitgifte van ontwikkelingsruimte.

De Afdeling is van oordeel dat monitoring op zich zelf beschouwd een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn kan zijn. Uit het arrest moet echter worden afgeleid dat aan het gegeven dat de uitvoering en het effect van maatregelen die in een passende beoordeling zijn betrokken worden gemonitord geen betekenis kan worden toegekend voor de vraag of de maatregelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. De Werkgroep wijst er in haar nadere reactie van 21 januari 2019 dan ook terecht op dat monitoring het PAS niet in overeenstemming met de door het Hof gegeven uitleg van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn brengt.

21. Ook als hiervoor zou zijn geconstateerd dat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen met de vereiste zekerheid in kaart waren gebracht of gekwantificeerd, dan zouden daarmee de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen nog niet vaststaan. Het arrest van het Hof strekt er immers toe dat de PAS-bronmaatregelen resultaat moeten hebben gehad voordat de activiteiten die op basis van het PAS-beoordelingskader worden toegestaan negatieve gevolgen kunnen hebben voor de Natura 2000-gebieden (zie ook uitgangspunt 10). Er is met andere woorden ruimte voor toedeling van ontwikkelingsruimte die ontleend wordt aan de PAS-bronmaatregelen nadat de maatregelen zijn uitgevoerd en de emissiedaling door die maatregelen zich met zekerheid heeft voorgedaan op het moment waarop de activiteiten waarvoor ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld emissie gaan veroorzaken. Omdat er geen relatie bestaat tussen de emissiereducerende maatregel en de emissieveroorzakende activiteit die met het PAS wordt toegestaan, is slechts verzekerd dat de maatregel resultaat heeft gehad voordat de toegestane activiteit negatieve gevolgen kan hebben als de ontwikkelingsruimte niet eerder wordt toegedeeld dan nadat de emissiedaling door de maatregelen zich daadwerkelijk heeft voorgedaan. Het huidige uitgiftesysteem van de ontwikkelingsruimte in segment 2, zoals dat op grond van het PAS en de daarbij behorende regelgeving is vormgegeven voorziet in de uitgifte van 60% van de bij aanvang van het programma voor een tijdvak van zes jaar berekende ontwikkelingsruimte die ontleend is aan de PAS-bronmaatregelen. Daarnaast is een deel van de aan deze maatregelen ontleende depositieruimte opgenomen in het segment voor de grenswaarde. Het PAS en de regelgeving waarborgen derhalve niet dat de daling van de depositie en de uitgifte van de ontwikkelingsruimte ten minste gelijk op lopen. Hieruit volgt dat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen ten tijde van de passende beoordeling, ook in het geval deze met zekerheid in kaart waren gebracht en gekwantificeerd, niet vaststonden.

22. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen ten tijde van de passende beoordeling niet vaststonden. De verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen kunnen, zoals de Werkgroep terecht betoogt, niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden en bij de beoordeling of de toedeling van de depositieruimte op basis van het PAS-beoordelingskader niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.

Het voorgaande leidt voorts tot de conclusie dat aan de verwachte emissiedaling die aan de PAS-bronmaatregelen is toegeschreven geen ontwikkelingsruimte kan worden ontleend.

Het college stelt dat de verwachte voordelen van de autonome ontwikkeling ten tijde van de passende beoordeling vaststonden. Weliswaar kan uit het rapport van het RIVM ‘Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016’ worden afgeleid dat de emissiedaling in de periode 2005-2016 minder groot is geweest dan tot nu toe is aangenomen, maar dat heeft volgens het college voor de onderbouwing van het PAS geen relevante gevolgen. De berekende emissiedalingen en daarmee de berekende depositiereductie, wordt in AERIUS Monitor gekalibreerd aan de hand van de daadwerkelijk gemeten ammoniakconcentraties. Onderschattingen van emissies ten opzichte van de werkelijke emissies worden gecorrigeerd. De gecorrigeerde cijfers over de berekende daling van stikstofdepositie vormen de basis voor de beantwoording van de vraag of het verantwoord is om depositieruimte ter beschikking te stelling. Bovendien is er geen aanleiding om te veronderstellen dat de deposities waarvan AERIUS Monitor uitgaat een onderschatting zijn van de werkelijke deposities. In AERIUS is meer depositie passend beoordeeld, dan op basis van het 2,5% groeiscenario mag worden verwacht, aldus het college.

In het PAS staat dat de stikstofdepositie in Nederland de afgelopen decennia fors is gedaald, mede dankzij nationaal en Europees beleid en dat het de verwachting is dat de stikstofdepositie ook de komende jaren gestaag verder zal dalen, zelfs wanneer wordt uitgegaan van een economische groei van gemiddeld 2,5% per jaar (hoog economisch groeiscenario). Dit komt doordat de stikstofemitterende sectoren, zoals het verkeer en de landbouw, steeds schoner worden.

De autonome daling is van belang voor de aannames over het behoud, herstel of verbetering van stikstofgevoelige natuurwaarden. Bovendien wordt een deel van de autonome daling beschikbaar gesteld als depositie- en ontwikkelingsruimte. De omvang van de depositie- en ontwikkelingsruimte is afgestemd op de depositiebehoefte voor nieuwe economische ontwikkelingen en de groei van bestaande activiteiten bij een economische groei van gemiddeld 2,5% per jaar. Deze depositie- en ontwikkelingsruimte is over alle segmenten verdeeld, waarbij het grootste deel gereserveerd is voor prioritaire projecten, ook wel aangeduid als segment 1 (zie de figuur in 3.3).

In de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat bij de prognose over de autonome ontwikkeling van de stikstofdepositie in beginsel mag worden uitgegaan van de voortzetting van een bestaande dalende trend, tenzij er contra-indicaties zijn. De Afdeling constateerde dat de Werkgroep onder meer onder verwijzing naar het rapport "Balans van de Leefomgeving 2016" van het PBL, aannemelijk heeft gemaakt dat er contra-indicaties zijn. In dat rapport staat dat de ammoniakconcentraties in de lucht sinds 2000 niet meer dalen en zelfs een stijgende trend lijken te vertonen, en dat nader onderzoek uitsluitsel moet geven over de oorzaak van het trendverschil tussen de gemeten concentraties en berekende emissies. Dit leidde in de verwijzingsuitspraak tot het oordeel dat nader onderbouwd dient te worden waarom, gelet op de geconstateerde contra-indicaties, van de bestaande dalende trend in de stikstofdepositie in het PAS mag worden uitgegaan en in hoeverre het uitgangspunt van 2,5% gemiddelde economische groei tot een buffer leidt die mogelijke tegenvallers in de autonome daling van de stikstofdepositie kan opvangen.

De Afdeling leidt uit het arrest af dat de verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen in de passende beoordeling mogen worden betrokken, mits de verwachte voordelen ten tijde van die beoordeling vaststaan. De autonome ontwikkelingen, die in de passende beoordeling uitsluitend een rol kunnen spelen bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden (zie 16.1), zien op de daling van stikstofemissies. De aard van de ontwikkelingen brengt gezien de uitgangspunten 9a en 9b die in 18 zijn opgenomen, mee dat deze ontwikkelingen niet in de passende beoordeling kunnen worden betrokken als nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen (in dit geval de emissiedaling) tot stand zullen worden gebracht, of het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat de voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd. Voor de autonome ontwikkelingen geldt op dit punt hetzelfde kader als voor de PAS-bronmaatregelen dat is weergegeven in 20.8. Dat betekent dat de emissiedaling door de autonome ontwikkelingen met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart moet worden gebracht en gekwantificeerd.

De Afdeling constateert dat in de emissiedaling die in het PAS wordt toegerekend aan autonome ontwikkelingen, niet slechts de verwachte effecten van bestaand beleid, maar ook van voorgenomen beleid is betrokken. Voorgenomen beleidsmaatregelen zijn, aldus het RIVM-rapport, ‘maatregelen die de Europese Commissie of het kabinet van plan zijn te nemen, maar die in de komende jaren nog verder worden ontwikkeld en geïnstrumenteerd. Over deze maatregelen moet nog een beslissing worden genomen’. Met de verwachte voordelen van voorgenomen beleid, kan naar het oordeel van de Afdeling, geen rekening worden gehouden, omdat ten tijde van de passende beoordeling nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen daarvan tot stand zullen worden gebracht (uitgangspunt 9a).

De autonome ontwikkelingen hebben zowel betrekking op de autonome daling van NOx-emissies (stikstofoxiden) als op de autonome daling van NH3-emissies (ammoniak). In de verwijzingsuitspraak is overwogen dat nader onderbouwd diende te worden waarom, gelet op de trendverschillen tussen de gemeten ammoniakconcentratie en de berekende ammoniakemissies, van een voortzettende dalende trend van ammoniakemissies kan worden uitgegaan.

Het college heeft de nadere onderbouwing op 17 januari 2019 ingebracht onder overlegging van het onderzoek "Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016", RIVM Rapport 2018-0163 (hierna: RIVM-onderzoek).

De Afdeling constateert dat uit het RIVM-onderzoek volgt dat onzeker is of de ammoniakemissies in de periode 2005-2016 zijn gedaald. Omdat twijfel bestaat of de ammoniakemissies in de periode 2005-2016 zijn gedaald, kan evenmin met zekerheid worden vastgesteld dat een dalende trend zich zal voortzetten. De omstandigheid dat AERIUS Monitor steeds wordt gekalibreerd nadat nieuwe gegevens bekend zijn geworden en dat extra inspanningen gepleegd zullen worden op het moment waarop de reductie achterblijft, betekent anders dan het college veronderstelt, niet dat de verwachte voordelen van de ammoniakemissiedaling door de autonome ontwikkelingen ten tijde van de passende beoordeling vaststonden en in de passende beoordeling konden worden betrokken.

Ter zitting heeft het college gesteld dat de NOx--emissies door verkeer, industrie en consumenten een groot deel van de autonome ontwikkeling vormt en dat er geen aanleiding is te twijfelen aan de dalende trend van deze emissies, zodat de verwachte voordelen daarvan in de passende beoordeling betrokken kunnen worden.

24. Als hiervoor zou zijn geconstateerd dat de verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen met de vereiste zekerheid in kaart waren gebracht of gekwantificeerd, dan zouden daarmee de verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen nog niet vaststaan. Zoals overwogen in 21 strekt het arrest van het Hof ertoe dat de autonome daling een feit moet zijn voordat de activiteiten die op basis van het PAS-beoordelingskader worden toegestaan negatieve gevolgen kunnen hebben voor de Natura 2000-gebieden (zie ook uitgangspunt 10). Er is met andere woorden ruimte voor toedeling van ontwikkelingsruimte die ontleend wordt aan de autonome daling als de autonome daling zich met zekerheid heeft voorgedaan op het moment waarop de activiteiten waarvoor ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld emissie gaan veroorzaken. Omdat er geen relatie bestaat tussen de autonome daling en de emissieveroorzakende activiteit die met het PAS wordt toegestaan, is slechts verzekerd dat de autonome daling resultaat heeft gehad voordat de toegestane activiteit negatieve gevolgen kan hebben als de ontwikkelingsruimte niet eerder wordt toegedeeld dan nadat de autonome daling zich daadwerkelijk heeft voorgedaan. De ontwikkelingsruimte in segment 1 is direct bij aanvang van het programma volledig beschikbaar en van de ontwikkelingsruimte in segment 2, waar ook een klein deel van de ontwikkelingsruimte die is ontleend aan de autonome daling is ondergebracht, is 60% direct beschikbaar bij aanvang van het programma. De depositieruimte voor autonome ontwikkelingen en grenswaardegevallen kan vanaf de aanvang van het programma benut worden. Het PAS en de regelgeving waarborgen derhalve niet dat de daling van de depositie en de uitgifte van de ontwikkelingsruimte ten minste gelijk op lopen. Hieruit volgt dat de verwachte voordelen van de autonome daling ten tijde van de passende beoordeling, ook in het geval deze met zekerheid in kaart waren gebracht en gekwantificeerd, niet vaststonden.

25. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen ten tijde van de passende beoordeling niet vaststonden. De verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen kunnen, zoals de Werkgroep terecht betoogt, niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden.

Het voorgaande leidt voorts tot de conclusie dat aan de verwachte emissiedaling die aan de autonome ontwikkelingen is toegeschreven geen ontwikkelingsruimte kan worden ontleend.

De Afdeling heeft in 25.5 van de verwijzingsuitspraak, naar aanleiding van een betoog van de Werkgroep, overwogen dat niet is uitgesloten dat door gebruik te maken van de stoppersruimte de stikstofdepositie lokaal per saldo toeneemt. Dit zal zich voordoen in het geval in de directe omgeving van een Natura 2000-gebied in een bepaald PAS-jaar geen veehouderijen stoppen, terwijl ter plaatse een veehouderij uitbreidt door gebruik te maken van de aan de depositieruimte toegevoegde stoppersruimte. De Afdeling oordeelde dat niet inzichtelijk is gemaakt op welke wijze met dergelijke toenames van lokale stikstofdeposities rekening is gehouden in de passende beoordeling.

In de nadere reactie van 4 juli 2018 stelt het college dat uit een nadere analyse volgt dat het patroon van uitgifte van depositieruimte veel locatiespecifieker is dan de beschikbaar gestelde stoppersruimte. Uit de analyse blijkt volgens het college dat het niet aannemelijk is dat de stoppersruimte die in de eerste drie jaar van het PAS beschikbaar is gesteld, zal leiden tot stijgingen in de totale depositie of dat er lokale grote afwijkingen zullen ontstaan tussen de verwachte depositiedaling en de praktijk. Maar uit de analyse blijkt ook, aldus het college, dat het lastig is om vooraf op locatieniveau voorspellingen te doen waar de meeste stoppersruimte zal worden benut. Vanwege die onzekerheid is besloten dat vooralsnog de resterende stoppersruimte niet beschikbaar wordt gesteld.

De Afdeling leidt uit het arrest af dat de verwachte voordelen van de emissiedaling door stoppende agrarische bedrijven in de passende beoordeling mogen worden betrokken, mits de verwachte voordelen ten tijde van die beoordeling vaststaan. Deze voordelen kunnen gezien de uitgangspunten 6a/9a en 6/9b die in 18 zijn opgenomen, niet in de passende beoordeling worden betrokken als nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen (in dit geval de emissiedaling) tot stand zullen worden gebracht, of het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat de voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd. Dat betekent dat de emissiedaling door de stoppende agrarische bedrijven met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart moet worden gebracht en gekwantificeerd.

Uit de nadere reactie van het college van 4 juli 2018 volgt dat de emissiedaling door de stoppende agrarische bedrijven niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart kunnen worden gebracht. Dat leidt tot de conclusie dat de verwachte voordelen van de emissiedaling door stoppende agrarische bedrijven ten tijde van de passende beoordeling niet vaststonden.

Het voorgaande leidt voorts tot de conclusie dat aan de verwachte emissiedaling die aan de stoppende agrarische bedrijven is toegeschreven, geen ontwikkelingsruimte kan worden ontleend. De stoppersruimte is dan ook de eerste drie jaar van het PAS ten onrechte binnen de depositie-/ontwikkelingsruimte beschikbaar gesteld.

Het Hof volgt bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een strikte uitleg van het voorzorgbeginsel. Het oordeel dat de verwachte voordelen van maatregelen en de autonome ontwikkelingen die betrokken worden in een passende beoordeling ten tijde van die beoordeling dienen vast te staan, betekent dat ten tijde van de passende beoordeling - wetenschappelijk - zeker dient te zijn dat de maatregelen en ontwikkelingen het beoogde resultaat zullen hebben.

Uit het arrest en de daaraan voorafgaande rechtspraak van het Hof kunnen uitgangspunten worden ontleend voor de beoordeling of de verwachte voordelen van bepaalde soorten maatregelen en ontwikkelingen al dan niet kunnen worden betrokken in een passende beoordeling. Deze zijn uiteengezet in overweging 18.

In de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt zijn herstelmaatregelen betrokken die ten tijde van die beoordeling nog niet waren uitgevoerd of, waarvan de voordelen, gelet op het niveau van wetenschappelijke kennis, niet met zekerheid in kaart kunnen worden gebracht. De verwachte voordelen van deze herstelmaatregelen stonden ten tijde van de passende beoordeling niet vast en kunnen niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden en bij de beoordeling of de toedeling van de depositieruimte op basis van het PAS-beoordelingskader niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.

De verwachte voordelen van PAS-bronmaatregelen stonden tijde van de passende beoordeling niet vast, omdat deze voor een deel nog niet van kracht waren, deze niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart kunnen worden gebracht en niet is gewaarborgd dat de uitgifte van de daaraan ontleende depositieruimte niet plaatsvindt voordat de depositiedaling zich heeft gemanifesteerd. De verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen kunnen niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden en bij de beoordeling of de toedeling van de depositieruimte op basis van het PAS-beoordelingskader niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.

De verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen stonden ten tijde van de passende beoordeling niet vast, omdat deze deels is gebaseerd op voorgenomen beleid, niet zeker is dat de dalende trend zich zal voortzetten, de verwachte voordelen niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart kunnen worden gebracht, en niet is gewaarborgd dat de uitgifte van de hieraan ontleende depositieruimte niet plaatsvindt voordat de depositiedaling zich heeft gemanifesteerd. De verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen kunnen niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden.

De verwachte voordelen van de emissiedaling door stoppende agrarische bedrijven stonden ten tijde van de passende beoordeling niet vast, omdat deze niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart kunnen worden gebracht.

Aan de verwachte emissiedaling die aan de PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkelingen en de stoppende agrarische bedrijven is toegeschreven kan geen depositie- en ontwikkelingsruimte worden ontleend.

Uit de bespreking van de beroepsgronden over de passende beoordeling volgt dan ook dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd niet voldoet aan de eisen die daarvoor volgens het Hof op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn gelden. Uit de passende beoordeling die aan het PAS en de opname van 118 Natura 2000-gebieden in dat programma ten grondslag ligt, is derhalve niet de zekerheid verkregen dat de depositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden met benutting van de depositieruimte gelet op de getroffen en te treffen herstel- en PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkelingen, de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.

De positieve gevolgen van veel maatregelen die in het kader van het PAS zijn of zullen worden getroffen kunnen, zoals uit deze uitspraak blijkt, niet worden ingezet ter mitigatie van de negatieve gevolgen van activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. De Afdeling wil benadrukken dat die constatering niets af doet aan het belang dat gemoeid is met het treffen van maatregelen voor het behoud, herstel of het voorkomen van achteruitgang van natuurwaarden. Dergelijke maatregelen moeten worden getroffen ter uitvoering van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Een programma kan daarvoor een adequaat instrument zijn. De Afdeling ziet voor het programma dan ook eerder een rol weggelegd bij de uitvoering van die verplichtingen.