Raad van State, 22-01-2020, ECLI:NL:RVS:2020:212, 201706777/3/R2

Gegevens

Instantie: Raad van State

Datum uitspraak: 22 januari 2020

Datum publicatie: 22 januari 2020

Annotator

ECLI: ECLI:NL:RVS:2020:212

Zaaknummer: 201706777/3/R2

Inhoudsindicatie

Bij besluit van 1 juni 2017 heeft de raad van de gemeente Bergeijk het bestemmingsplan "2e Herziening Buitengebied Bergeijk 2017" vastgesteld. Het plangebied bestaat uit het buitengebied van de gemeente Bergeijk. Het plan voorziet gedeeltelijk in een herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied Bergeijk" en het bijbehorende bestemmingsplan "Herziening Buitengebied Bergeijk 2014". Het plan heeft als doel om de gewijzigde regels uit de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant door te vertalen naar het bestemmingsplan. Aan het plan is een Plan-MER met een passende beoordeling ten grondslag gelegd. Stichting Groen Kempenland en Stichting Milieu-Werkgroep Kempenland betogen dat in de passende beoordeling die aan het plan ten grondslag ligt alleen de stikstofdepositie als gevolg van het houden van vee in stallen is onderzocht.

Uitspraak

201706777/3/R2.Datum uitspraak: 22 januari 2020

AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

Stichting Groen Kempenland, gevestigd te Netersel, gemeente Bladel, en Stichting Milieu-Werkgroep Kempenland, gevestigd te Bergeijk

(hierna gezamenlijk en in enkelvoud: de stichtingen),

appellanten,

de raad van de gemeente Bergeijk,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 1 juni 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "2e Herziening Buitengebied Bergeijk 2017" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben onder meer de stichtingen beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De stichtingen en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de behandeling van het beroep van de stichtingen, voor zover dat ziet op het onderdeel "Regeling voor de veehouderij", afgesplitst en voortgezet onder bovenstaand zaaknummer 201706777/3/R2. In het niet afgesplitste deel van het beroep van de stichtingen en in de andere beroepen tegen het plan heeft de Afdeling op 24 april 2019 uitspraak gedaan onder nummer ECLI:NL:RVS:2019:1341.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2019, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en de raad, vertegenwoordigd door D. Nas-van Helvoort, bijgestaan door ing. M.F. Beenakkers, zijn verschenen.

Krachtens artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst om de raad in de gelegenheid te stellen nadere stukken in te dienen. De raad heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt en de stichtingen hebben op de door de raad ingediende nadere stukken gereageerd.

Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek krachtens artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb heeft gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1. Het plangebied bestaat uit het buitengebied van de gemeente Bergeijk. Het plan voorziet gedeeltelijk in een herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied Bergeijk" en het bijbehorende bestemmingsplan "Herziening Buitengebied Bergeijk 2014". Het plan heeft als doel om de gewijzigde regels uit de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant door te vertalen naar het bestemmingsplan. Aan het plan is een Plan-MER met een passende beoordeling ten grondslag gelegd.

Toetsingskader

2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Wettelijk kader

3. De relevante wet- en regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.

Wet natuurbescherming - bemesten en beweiden

Beroepsgronden en verweer

4. De stichtingen betogen dat in de passende beoordeling die aan het plan ten grondslag ligt alleen de stikstofdepositie als gevolg van het houden van vee in stallen is onderzocht. Ten onrechte is niet ook de stikstofdepositie als gevolg van het weiden van melkrundvee (hierna: beweiden) en het op of in de bodem brengen van meststoffen door middel van het uitrijden van mest (hierna: bemesten) in de passende beoordeling betrokken. Het verbod op toename van de stikstofdepositie in de planregels heeft volgens hen ook geen betrekking op de stikstofdepositie als gevolg van bemesting en beweiding. Volgens de stichtingen kunnen bemesten en beweiden tot significante negatieve effecten op de nabij het plangebied gelegen Natura 2000-gebieden leiden en, nu dat niet is onderzocht of voldoende beperkt in een planregel, is het plan vastgesteld in strijd met de Wet natuurbescherming, aldus de stichtingen.

4.1.

De raad stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat beweiden en bemesten niet passend beoordeeld hoefden te worden omdat die activiteiten al passend waren beoordeeld in het kader van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS). Omdat op die passende beoordeling geen beroep meer kan worden gedaan gelet op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, stelt de raad desgevraagd dat in de passende beoordeling die aan het plan ten grondslag ligt weliswaar niet is onderzocht wat de gevolgen zijn van een eventuele toename van stikstofdepositie door beweiden en bemesten, maar dat dit ook niet nodig is, omdat het gebruik van gronden en bouwwerken behorend tot het agrarisch bedrijf waarbij sprake is van een toename van stikstofdepositie ingevolge de planregels niet is toegestaan.

Leeswijzer

5. Ten behoeve van de begrijpelijkheid en de leesbaarheid van de uitspraak is voorafgaand aan de inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden uiteengezet wat de relevante regels in de Wnb zijn en wat de systematiek van het plan is. De inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden is opgedeeld in de onderwerpen bemesten en beweiden.

Relevante regels in de Wnb

6. Artikel 2.7 van de Wnb luidt, voor zover relevant:

"1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.

[…]"

Artikel 2.8 van de Wnb luidt, voor zover relevant:

"1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.

3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

[…]"

6.1.

Uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Onder referentiesituatie wordt de feitelijk, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan.

Als een plan ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan dienen de gevolgen van die toename voor de vaststelling van het plan te worden onderzocht. Als daaruit volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (voortoets), dient een passende beoordeling te worden gemaakt. Het plan kan in dat geval worden vastgesteld als de raad uit de passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.

Plansystematiek

7. Vaststaat dat het plan voorziet in uitbreidingsmogelijkheden voor bedrijfsgebouwen van veehouderijen en in omschakelingsmogelijkheden voor het houden van een andere diersoort. Aan de agrarische bestemmingen en de uitbreidings- en omschakelingsmogelijkheden voor veehouderijen is de gebruiksregel verbonden dat het gebruik van gronden en bouwwerken behorend tot het agrarisch bedrijf waarbij sprake is van een toename van stikstofdepositie (mol/ha/jaar) niet is toegestaan (hierna: de stikstofregeling). Er is volgens de stikstofregeling sprake van een toename van stikstofdepositie wanneer de stikstofdepositie (mol/ha/jaar) als gevolg van de stikstofemissie van een agrarisch bedrijf op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied meer bedraagt dan:

1. de stikstofdepositie (mol/ha/jaar) ten gevolge van het ten tijde van de vaststelling van het plan aanwezige planologisch legale gebruik van de gronden en bouwwerken behorend tot dat agrarisch bedrijf, dan wel

2. de stikstofdepositie die in overeenstemming is met

a. een verleende en onherroepelijke vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw) of de Wnb, zoals opgenomen in bijlage 6 bij de planregels, dan wel

b. een onherroepelijke omgevingsvergunning die met een verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten is verleend, zoals opgenomen in bijlage 7 bij de planregels, dan wel

c. een geregistreerde PAS-melding, zoals opgenomen in bijlage 8 bij de planregels (hierna: natuurvergunningen).

Hierna wordt de situatie onder 1 de eerste referentiesituatie genoemd en de situatie onder 2, a, b, dan wel c, de tweede referentiesituatie.

De stikstofregeling is opgenomen in onderscheidenlijk artikel 3, lid 3.4.4, onder d, artikel 4, lid 4.4.3, onder d, artikel 5, lid 5.4.4, onder d, artikel 6, lid 6.4.4, onder d, artikel 7, lid 7.4.4, onder d en artikel 8, lid 8.4.3, onder d, van de planregels.

Bemesten

8. De stichtingen stellen dat het plan ondanks de stikstofregeling in ruimtelijke ontwikkelingen voorziet die leiden tot een toename van het bemesten van gronden en daarmee een toename van de stikstofdepositie. Daarover voeren zij aan dat het plan in uitbreidingsmogelijkheden voor bedrijfsgebouwen van veehouderijen voorziet die kunnen leiden tot een toename van bemesting. Verder voeren zij aan dat bemesten valt onder de activiteit agrarische bodemexploitatie die op grond van de bestemmingsomschrijving in de planregels is toegestaan. Desgevraagd hebben de stichtingen toegelicht dat niet goed kan worden beoordeeld of de activiteit agrarische bodemexploitatie zal leiden tot een toename van het bemesten van gronden omdat de bestaande situatie niet in het plan is vastgelegd en voor de bestaande stikstofdepositie uitsluitend wordt gekeken naar het gebruik van gronden die horen bij het agrarische bedrijf, en niet ook naar andere agrarische gronden waar mogelijk mest wordt uitgereden.

8.1.

De raad stelt zich op het standpunt dat het plan wat bemesten betreft niet voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die leiden tot een toename van stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Volgens de raad was op voorhand al duidelijk dat het plan niet mocht leiden tot een toename van stikstofdepositie omdat de huidige achtergrondwaarden in nabijgelegen Natura 2000-gebieden al hoger zijn dan de kritische stikstofdepositiewaarden. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de aanvrager van een ruimtelijke ontwikkeling aan de hand van de mestboekhouding zal moeten kunnen aantonen wat de stikstofdepositie was ten tijde van de vaststelling van het plan en dat die stikstofdepositie door de aangevraagde ruimtelijke ontwikkeling niet zal toenemen.

8.2.

Uit de voor dit plan opgestelde Plan-MER en bijbehorende passende beoordeling blijkt dat het plangebied bij Natura 2000-gebieden ligt met stikstofgevoelige natuurwaarden die in de huidige situatie al overbelast zijn en dat door die "overspannen" situatie elke toename van stikstofdepositie, ook een kleine toename, significante gevolgen heeft. Niet in geschil is dat het bemesten van gronden tot stikstofdepositie leidt en daarmee significante gevolgen kan hebben voor de al overbelaste Natura 2000-gebieden. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de gevolgen van het bemesten van gronden bij de vaststelling van dit plan passend beoordeeld en zo nodig beperkt hadden moeten worden omdat dit plan voorziet in een bestemmingsregeling voor agrarische bedrijfsgebouwen en onbebouwde agrarische gronden.

In haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, onder 20.2, heeft de Afdeling ten aanzien van de vergunningverlening overwogen dat bemesten op zich zelf een project of andere handeling is en dat de gevolgen daarvan, anders dan bij beweiden, niet in samenhang met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van een agrarisch bedrijf worden beoordeeld, maar op zich zelf. Dit betekent dat bij een aanvraag voor een natuurvergunning voor het oprichten, wijzigen of exploiteren van een veehouderij de gevolgen van bemesten niet beoordeeld hoeven te worden. Dit mag wel, maar voor bemesten kan ook afzonderlijk een natuurvergunning worden aangevraagd, aldus de uitspraak van 29 mei 2019.

Naar het oordeel van de Afdeling betekent het gegeven dat in het kader van vergunningverlening de gevolgen van bemesten niet in samenhang met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van een agrarisch bedrijf hoeven te worden beoordeeld, dat in het kader van bestemmingsplannen de gevolgen van bemesten niet kunnen worden toegerekend aan de bestemmingsregeling die voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen voor agrarische bedrijfsgebouwen, zoals het houden van vee in stallen. Dat is gerechtvaardigd, omdat met het toestaan van meer vee in stallen niet vaststaat dat de daardoor (mogelijk) veroorzaakte extra mest ook op gronden binnen het plangebied wordt uitgereden. Dat kan ook op andere gronden buiten het plangebied zijn terwijl de mest ook kan worden afgevoerd naar een mestverwerkingsinstallatie.

8.3.

Anders ligt het bij de bestemmingsregeling die voorziet in ontwikkelingsmogelijkheden op onbebouwde agrarische gronden. De vraag die voorligt is dan ook in welke gevallen een bestemmingsregeling voor onbebouwde agrarische gronden voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling inclusief nog niet bestaande bemestingsmogelijkheden, waarvan de gevolgen voor Natura 2000-gebieden voor de vaststelling van het plan moeten worden onderzocht. Daarvan is in ieder geval sprake wanneer het vorige plan voor onbebouwde gronden niet in een bestemming voor agrarisch grondgebruik voorzag en het nieuwe plan daar voor diezelfde onbebouwde gronden wel in voorziet. Van een ruimtelijke ontwikkeling is ook sprake wanneer zowel het vorige als het nieuwe plan voor dezelfde onbebouwde gronden in een bestemming voor agrarisch grondgebruik voorzien, maar die bestemming onder het vorige plan niet is verwezenlijkt omdat die onbebouwde gronden onder het vorige plan niet voor agrarisch grondgebruik werden gebruikt. Wanneer de bestemming voor agrarisch grondgebruik van onbebouwde gronden in het vorige plan wel is verwezenlijkt in die zin dat de gronden agrarisch werden gebruikt, en het nieuwe plan voor dezelfde onbebouwde gronden eveneens voorziet in een bestemming voor agrarisch grondgebruik is géén sprake van een ruimtelijke ontwikkeling. In dat geval bestaat er voor de raad geen aanleiding om de gevolgen van de bestemmingsregeling voor de onbebouwde agrarische gronden, inclusief het bemesten, voor Natura 2000-gebieden te onderzoeken. Het voorgaande laat onverlet dat het bemesten in die gevallen wel vergunningplichtig kan zijn op grond van artikel 2.8 van de Wnb.

8.4.

De Afdeling stelt vast dat ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder a, artikel 5, lid 5.1, onder a, artikel 6, lid 6.1, onder a, artikel 7, lid 7.1, onder a en artikel 8, lid 8.1, onder a, van de planregels onbebouwde agrarische gronden onder meer bestemd zijn voor agrarisch gebruik, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen.

Volgens de plantoelichting is het plan, met uitzondering van de uitbreiding van bestaande veehouderijen, grotendeels conserverend. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat onbebouwde agrarische gronden onder het vorige plan reeds agrarisch in gebruik waren.

Weliswaar is de activiteit bemesten onder de bestemmingsomschrijvingen die voorzien in agrarische bodemexploitatie van de onbebouwde gronden toegestaan, maar de stichtingen hebben desgevraagd niet aannemelijk gemaakt dat het standpunt van de raad over het agrarisch grondgebruik onjuist is. De stichtingen hebben bijvoorbeeld geen concrete percelen aangewezen waaraan, in vergelijking met het vorige plan, eerst in dit plan een agrarische bestemming is toegekend. Ook hebben zij geen concrete percelen aangewezen waaraan in het vorige plan een agrarische bestemming was toegekend die onder dat vorige plan nog niet was verwezenlijkt.

Wat betreft de stelling dat voor de bestaande stikstofdepositie alleen wordt gekeken naar de mest die uitgereden is op gronden die horen bij het agrarisch bedrijf waar die mest van afkomstig is, wordt verwezen naar 8.2. Daarin is overwogen dat de gevolgen van bemesten niet worden toegerekend aan het gebruik van agrarische bedrijfsgebouwen, zoals het houden van vee in stallen.

Omdat de stichtingen niet aannemelijk hebben gemaakt dat het plan binnen de agrarische bestemming voor onbebouwde gronden in ruimtelijke ontwikkelingen voorziet bestond er voor de raad geen aanleiding om de bestaande stikstofdepositie als gevolg van het bemesten van gronden in het plan vast te leggen.

Conclusie bemesten

8.5.

Gelet op het voorgaande bestaat in hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan voor de onbebouwde agrarische gronden voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling, waarvan de gevolgen voor Natura 2000-gebieden, inclusief het bemesten, hadden moeten worden onderzocht. Gelet hierop heeft de raad op grond van de Wnb terecht geen aanleiding gezien de gevolgen van het bemesten van gronden te betrekken in de passende beoordeling voor het plan. Het betoog slaagt niet.

Beweiden

9. De stichtingen stellen dat het plan het mogelijk maakt dat melkrundveehouderijen hun veestapel uitbreiden en dat dat bij melkrundveehouderijen waar ook weidegang plaatsvindt tot een toename van beweiden leidt. De gevolgen daarvan zijn niet betrokken in de Plan-MER en bijbehorende passende beoordeling, en ook niet in de passende beoordelingen die ten grondslag liggen aan de natuurvergunningen waarnaar in de stikstofregeling wordt verwezen. De stichtingen verwijzen daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3417 (Halderberge).

9.1.

De raad stelt zich op het standpunt dat wat beweiden betreft in de eerste referentiesituatie van de stikstofregeling is geborgd dat de stikstofdepositie ten gevolge van het ten tijde van de vaststelling van het plan aanwezige planologisch legale gebruik van de gronden en bouwwerken behorend tot agrarische bedrijven niet toeneemt.

De raad heeft ter zitting desgevraagd erkend dat dat anders kan liggen in de tweede referentiesituatie, omdat daar wordt verwezen naar natuurvergunningen voor melkrundveehouderijen waarbij sprake kan zijn van beweiding. De raad stelt dat het plan met de tweede referentiesituatie bij recht die natuurvergunningen planologisch mogelijk maakt. Voor zover van die natuurvergunningen ten tijde van het bestreden besluit reeds gebruik was gemaakt en daarmee sprake was van een bestaande planologisch legale situatie is volgens de raad geen sprake van ruimtelijke ontwikkelingen die passend beoordeeld moeten worden. Omdat evenwel niet vaststaat in hoeverre de in de bijlage bij de planregels opgenomen natuurvergunningen voor melkrundveehouderijen met stalsystemen die beweiden impliceren ten tijde van de vaststelling van het plan reeds waren benut, is niet uitgesloten dat de tweede referentiesituatie wat beweiden betreft voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen waarvan de gevolgen ten onrechte niet passend zijn beoordeeld, aldus de raad.

9.2.

In haar uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3417 (Halderberge), overweging 17.2, heeft de Afdeling overwogen dat het gegeven dat het weiden van vee onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, exploitatie of uitbreiding van de stallen waarin het melkvee wordt gehouden, betekent dat de gevolgen van het weiden van vee bij de vaststelling van een bestemmingsplan moeten worden beoordeeld als een bestemmingsplan voorziet in de (nieuw)vestiging of uitbreiding van een melkveehouderij waarin het weiden van het melkvee onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering.

9.3.

Zoals onder 7 is overwogen, voorziet het plan in uitbreidingsmogelijkheden voor bedrijfsgebouwen van grondgebonden veehouderijen. Vast staat dat daaronder melkrundveehouderijen zijn begrepen met een stalsysteem dat beweiden impliceert. De stikstofregeling verbindt aan het benutten van die uitbreidingsmogelijkheden de voorwaarde dat de stikstofdepositie niet mag toenemen.

De stikstofregeling is opgenomen omdat uit het Plan-MER en de bijbehorende passende beoordeling volgt dat elke toename van stikstofdepositie significante gevolgen kan hebben voor de al overbelaste Natura 2000-gebieden in de omgeving van het plangebied. Niet in geschil is dat het beweiden van gronden tot stikstofdepositie leidt en daarmee significante gevolgen kan hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden.

9.4.

De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of het plan door de stikstofregeling voorziet in een toename van de stikstofdepositie als gevolg van beweiden ten opzichte van de referentiesituatie die passend moet worden beoordeeld. De stikstofregeling bepaalt dat in twee situaties van een toename sprake is.

Ten eerste is sprake van een toename als de stikstofdepositie méér bedraagt dan de stikstofdepositie als gevolg van het ten tijde van de vaststelling van het plan aanwezig planologisch legaal gebruik van de gronden en bouwwerken van dat agrarisch bedrijf (de eerste referentiesituatie). Het beweiden is aan te merken als het gebruik van gronden van een agrarisch bedrijf. De Afdeling stelt dan ook vast dat ook de stikstofdepositie als gevolg van het beweiden onder de eerste referentiesituatie valt, zodat het plan in zoverre niet voorziet in een toename van beweiden ten opzichte van die referentiesituatie.

Ten tweede is er volgens de stikstofregeling sprake van een toename wanneer de stikstofdepositie méér bedraagt dan de stikdepositie die in overeenstemming is met de natuurvergunningen die in de bijlagen bij de planregels zijn opgenomen (de tweede referentiesituatie). Door deze verwijzing heeft de raad de bedrijfssituatie waarvoor een natuurvergunning is verleend planologisch mogelijk gemaakt. Voor zover een natuurvergunning is verleend voor het houden van melkrundvee in een stalsysteem dat beweiden impliceert en die natuurvergunning wat dieraantallen betreft nog niet volledig is benut, maakt het plan een uitbreiding van die melkrundveehouderij mogelijk. Als gevolg daarvan neemt het aantal dieren dat wordt beweid ten opzichte van het ten tijde van de vaststelling van het plan aanwezig planologisch legaal gebruik van de gronden ook toe. De gevolgen van die toename moeten in een passende beoordeling worden betrokken. Vaststaat dat de gevolgen van beweiding voor de stikstofdepositie niet zijn betrokken in de Plan-MER en passende beoordeling die aan het plan ten grondslag ligt. Ook heeft de raad niet aannemelijk gemaakt dat de activiteit beweiden is betrokken in de passende beoordelingen die ten grondslag liggen aan de natuurvergunningen voor het houden van melkrundvee in een stalsysteem dat beweiden impliceert, waarbij de raad heeft willen aansluiten. Daarmee heeft de raad niet aangetoond dat is voldaan aan de vereisten van artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb.

9.5.

Het voorgaande betekent dat het plan voorziet in een toename van beweiden ten opzichte van de eerste referentiesituatie die passend moet worden beoordeeld, voor zover in de bijlagen van de planregels natuurvergunningen zijn opgenomen voor het houden van melkrundvee in een stalsysteem dat beweiden impliceert en voor zover die natuurvergunningen wat dieraantallen betreft nog niet volledig zijn benut ten tijde van de vaststelling van het plan.

9.6.

De Afdeling heeft gelet hierop aan de raad gevraagd inzichtelijk te maken welke van de in de bijlagen bij de planregels opgenomen natuurvergunningen betrekking hebben op melkrundveehouderijen met een stalsysteem dat beweiden impliceert. Daarvoor heeft de raad de natuurvergunningen overgelegd waarnaar in de bijlagen bij de planregels wordt verwezen. De Afdeling is uit die gegevens gebleken dat er 21 melkrundveehouderijen zijn met een stalsysteem dat beweiden impliceert.

De stichtingen hebben in hun reactie gesteld dat in het door de raad overgelegde overzicht twee adressen ontbreken, te weten Maaij 12 en Keersopperdreef 1. De Afdeling stelt echter vast dat er in bijlage 6, 7 of 8 bij de planregels geen natuurvergunning voor het genoemde adres Maaij 12 is opgenomen en dat het plan in zoverre niet voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling op dit perceel. De melkrundveehouderij op het adres Keersopperdreef 1 is al meegenomen in de hiervoor bedoelde 21 melkrundveehouderijen. Verder hebben de stichtingen in hun reactie gewezen op een aantal melkrundveehouderijen waar weidegang plaatsvindt, maar waarvoor geen natuurvergunning is verleend. De Afdeling stelt vast dat die adressen niet in bijlage 6, 7 of 8 bij de planregels zijn opgenomen. Voor die melkrundveehouderijen geldt daarom dat de stikstofdepositie niet meer mag bedragen dan de eerste referentiesituatie, te weten de stikstofdepositie als gevolg van het ten tijde van de vaststelling van het plan aanwezig planologisch legaal gebruik van de gronden en bouwwerken van dat agrarisch bedrijf. Daarmee voorziet het plan wat die melkrundveehouderijen betreft niet in een toename van beweiden die in een passende beoordeling moet worden betrokken.

De Afdeling stelt derhalve vast dat er in bijlage 6 bij de planregels 21 onherroepelijke Nbw/Wnb-vergunningen zijn opgenomen voor het houden van melkrundvee in een stalsysteem dat beweiden impliceert. Ook stelt de Afdeling vast dat voor één van die melkrundveehouderijen in bijlage 8 bij de planregels ook een geregistreerde melding in het kader van het PAS is opgenomen.

9.7.

Vervolgens heeft de Afdeling aan de raad gevraagd of de 21 natuurvergunningen nog ruimte bieden om het aantal te houden dieren uit te breiden ten opzichte van het aantal dieren dat feitelijk werd gehouden ten tijde van de vaststelling van het plan. Daarvoor heeft de raad onder meer resultaten overgelegd van gecombineerde opgaven uit 2018 waarin is weergegeven hoeveel dieren er gemiddeld in 2017 werden gehouden en hoeveel dieren er gemiddeld in 2017 werden gehouden met weidegang. De stichtingen hebben die aantallen niet bestreden. De Afdeling is uit de overgelegde gegevens gebleken dat 19 van de 21 natuurvergunningen wat het beweiden van vee betreft niet volledig waren benut ten tijde van de vaststelling van het plan. Daarmee bieden deze vergunningen nog uitbreidingsruimte ten opzichte van de ten tijde van de vaststelling van het plan bestaande situatie die passend beoordeeld had moeten worden. Dat ligt anders bij de twee natuurvergunningen voor de adressen Keersopperdreef 1 te Riethoven en Veldhovensedijk 1 te Riethoven omdat deze natuurvergunningen wat het beweiden van vee betreft volledig waren benut ten tijde van de vaststelling van het plan. Deze twee natuurvergunningen bieden daarmee geen uitbreidingsruimte ten opzichte van de ten tijde van de vaststelling van het plan bestaande situatie.

Conclusie beweiden

9.8.

Gelet op het voorgaande voorziet het plan door het opnemen van de hierna genoemde 19 Nbw/Wnb-vergunningen in bijlage 6 bij de planregels en één geregistreerde PAS-melding in bijlage 8 van de planregels in een uitbreiding van de desbetreffende melkrundveehouderij en daarmee ook in een toename van beweiden. Omdat niet uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan door die mogelijke toename van beweiden de natuurlijke kenmerken van nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet zal aantasten, is het plan in zoverre in strijd met artikel 2.8, eerste en derde lid, van de Wnb is vastgesteld. Het betoog slaagt.

Eindconclusie

10. In hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betreft de opneming van de hierna onder 10.1. en 10.2. te noemen natuurvergunningen in bijlage 6 en 8 bij de planregels, is genomen in strijd met artikel 2.8, eerste en derde lid, van de Wnb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.

10.1.

Het betreft de opneming van de volgende onherroepelijke Nbw/Wnb-vergunningen in bijlage 6 bij de planregels:

10.2.

Het betreft de opneming van de volgende geregistreerde PAS-melding in bijlage 8 bij de planregels:

Opdracht

11. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.

Proceskosten

12. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het beroep van Stichting Groen Kempenland en Stichting Milieu-Werkgroep Kempenland tegen het besluit van de raad van de gemeente Bergeijk van 1 juni 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "2e Herziening Buitengebied Bergeijk 2017" gegrond;

II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Bergeijk van 1 juni 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "2e Herziening Buitengebied Bergeijk 2017" voor zover het betreft de opneming van:

a. onderstaande onherroepelijke Nbw/Wnb- vergunningen in bijlage 6 bij de planregels:

b. onderstaande geregistreerde PAS-melding in bijlage 8 bij de planregels:

III. draagt de raad van de gemeente Bergeijk op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;

IV. veroordeelt de raad van de gemeente Bergeijk tot vergoeding van bij Stichting Groen Kempenland en Stichting Milieu-Werkgroep Kempenland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.575,00 (zegge: vijftienhonderdvijfenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

V. gelast dat de raad van de gemeente Bergeijk aan Stichting Groen Kempenland en Stichting Milieu-Werkgroep Kempenland het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen, en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.

w.g. Minderhoud w.g. Boermansvoorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020

429-881.

BIJLAGE

Wet natuurbescherming

[…]

Artikel 2.7

1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.

2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.

3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan:

a. artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, of

b. artikel 2.8, negende lid, wanneer zij betrekking heeft op andere handelingen dan projecten als bedoeld in onderdeel a.

4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.

Artikel 2.8

1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

4. In afwijking van het derde lid kan, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:

a. er zijn geen alternatieve oplossingen;

b. het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en

c. de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.

5. Ingeval het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, significante gevolgen kan hebben voor een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort in een Natura 2000-gebied, geldt, in afwijking van het vierde lid, onderdeel b, de voorwaarde dat het plan, onderscheidenlijk het project nodig is vanwege:

a. argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten, of

b. andere dwingende redenen van openbaar belang, na advies van de Europese Commissie.

6. Een advies van de Europese Commissie als bedoeld in het vijfde lid, onderdeel b, wordt door Onze Minister gevraagd. Het bestuursorgaan, onderscheidenlijk gedeputeerde staten doen daartoe een verzoek aan Onze Minister.

7. Compenserende maatregelen als bedoeld in het vierde lid, onderdeel c, maken onderdeel uit van het plan, onderscheidenlijk de verplichting om deze maatregelen te treffen maakt onderdeel uit van de vergunning voor het project, bedoeld in het eerste lid. Het bestuursorgaan dat het plan vaststelt meldt, onderscheidenlijk gedeputeerde staten melden de compenserende maatregelen aan Onze Minister, die de Europese Commissie van de maatregelen op de hoogte stelt.

8. Ingeval een compenserende maatregel voorziet in de ontwikkeling of verbetering van leefgebieden voor vogels, natuurlijke habitats of habitats voor soorten buiten een Natura 2000-gebied, draagt Onze Minister ervoor zorg dat deze leefgebieden of habitats een Natura 2000-gebied, of een onderdeel van een Natura 2000-gebied worden.

9. Voor een andere handeling als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel b, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van de vergunning rekening met de gevolgen die de handeling kan hebben voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

[…]

Planregels bestemmingsplan "2e Herziening Buitengebied Bergeijk 2017"

[…]

Artikel 3 Agrarisch

3.1

Bestemmingsomschrijving

De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. agrarisch gebruik, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen;

[…]

3.4

Specifieke gebruiksregels

[…]

3.4.4

Veehouderij

[…]

d. Het gebruik van gronden en bouwwerken behorend tot het agrarisch bedrijf waarbij sprake is van een toename van stikstofdepositie (mol/ha/jaar) is niet toegestaan. Er is sprake van een toename van stikstofdepositie wanneer de stikstofdepositie (mol/ha/jaar) als gevolg van de stikstofemissie van een agrarisch bedrijf op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied meer bedraagt dan:

2. de stikstofdepositie (mol/ha/jaar) die in overeenstemming is met:

-een ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan verleende en onherroepelijke vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de Wet natuurbescherming respectievelijk artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998, zoals opgenomen in de bij deze regels behorende bijlage 6 'onherroepelijke Nbw/Wnb-vergunningen'; dan wel

-een ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan verleende en onherroepelijke omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 6.10a van het Besluit omgevingsrecht respectievelijk hoofdstuk IX, titel 2 van de Natuurbeschermingswet 1998, zoals opgenomen in de bij deze regels behorende bijlage 7 'onherroepelijke omgevingsvergunningen'; dan wel

-een ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan geregistreerde melding als bedoeld in artikel 8 van de Regeling programmatische aanpak stikstof, zoals opgenomen in de bij deze regels behorende bijlage 8 'geregistreerde meldingen'.

[…]

Artikel 4 Agrarisch - Paardenhouderij

[…]

4.4

Specifieke gebruiksregels

[…]

4.4.3

Veehouderij

[…]

2. de stikstofdepositie (mol/ha/jaar) die in overeenstemming is met:

[…]

Artikel 5 Agrarisch met waarden - Landschapswaarden - 1

5.1

Bestemmingsomschrijving

De voor 'Agrarisch met waarden - Landschapswaarden - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. agrarisch gebruik, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen;

[…]

5.4

Specifieke gebruiksregels

[…]

5.4.4

Veehouderij

[…]

2. de stikstofdepositie (mol/ha/jaar) die in overeenstemming is met:

[…]

Artikel 6 Agrarisch met waarden - Landschapswaarden - 2

6.1

Bestemmingsomschrijving

De voor 'Agrarisch met waarden - Landschapswaarden - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. agrarisch gebruik, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen;

[…]

6.4

Specifieke gebruiksregels

[…]

6.4.4

Veehouderij

[…]

2. de stikstofdepositie (mol/ha/jaar) die in overeenstemming is met:

[…]

Artikel 7 Agrarisch met waarden - Natuur- en Landschapswaarden - 1

7.1

Bestemmingsomschrijving

De voor ‘Agrarisch met waarden - Natuur- en Landschapswaarden - 1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. agrarisch gebruik, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen;

[…]

7.4

Specifieke gebruiksregels

[…]

7.4.4

Veehouderij

[…]

2. de stikstofdepositie (mol/ha/jaar) die in overeenstemming is met:

[…]

Artikel 8 Agrarisch met waarden - Natuur- en Landschapswaarden - 2

8.1

Bestemmingsomschrijving

De voor ‘Agrarisch met waarden - Natuur- en Landschapswaarden - 2’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. agrarisch gebruik, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen;

[…]

8.4

Specifieke gebruiksregels

[…]

8.4.3

Veehouderij

[…]

2. de stikstofdepositie (mol/ha/jaar) die in overeenstemming is met:

[…]