Raad van State, 04-03-2020, ECLI:NL:RVS:2020:666, 201901127/1/A1

201901127/1/A1.

Datum uitspraak: 4 maart 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,

2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 januari 2019 in zaken nrs. 18/1545 en 18/1547 in het geding tussen:

1.  [partij sub 1A], [partij sub 1B], wonend te Hoek van Holland, gemeente Rotterdam (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud: [partij sub 1])

2.  [partij sub 2A] en [partij sub 2B], wonend te Hoek van Holland, gemeente Rotterdam (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud: [partij sub 2])

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 3 juli 2017 heeft het college aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vrijstaande woning op een perceel nabij [locatie] te Hoek van Holland, kadastraal bekend gemeente Hoek van Holland, Sectie B, perceelnummer 2208/5333 (hierna: het perceel).

Bij afzonderlijke besluiten van 16 februari 2018 heeft het college de door [partij sub 1] en door [partij sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en het besluit van 3 juli 2017 met wijziging van de motivering daarvan gehandhaafd.

Bij uitspraak van 10 januari 2019 heeft de rechtbank het door [partij sub 1] en [partij sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 16 februari 2018 vernietigd, het besluit van 3 juli 2017 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 16 februari 2018.

Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.

[appellant sub 2] en [partij sub 1] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college en [partij sub 1] hebben nadere stukken ingediend.

Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft het college wederom de aangevraagde omgevingsvergunning verleend.

Daartegen hebben [partij sub 1] en [partij sub 2] gronden ingediend.

[appellant sub 2] heeft naar aanleiding van het nader besluit een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist en mr. E. van Lunteren en W.H.M. van der Zwan, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [appellant sub 2A] en bijgestaan door mr. A. Nijboer, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij sub 2], vertegenwoordigd door [partij sub 2A] en bijgestaan door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Rotterdam, gehoord.

Overwegingen

1.    Op 7 april 2017 heeft [appellant sub 2] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een vrijstaande woning op het perceel. Bij besluit van 23 juni 2016 heeft de raad van de gemeente Rotterdam een voorbereidingsbesluit vastgesteld voor het gebied waartoe het perceel behoort. Dat besluit is 1 op juli 2016 in werking getreden. Op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), moet het college een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk aanhouden indien er geen grond is de vergunning te weigeren maar vóór de dag van ontvangst van de aanvraag een voorbereidingsbesluit in werking is getreden.

Bij het besluit van 3 juli 2017 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 3.3, derde lid, van de Wabo, waarin is bepaald dat het college in afwijking van het eerste lid de vergunning kan verlenen indien de activiteit niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan.

Bij de besluiten op bezwaar van 16 februari 2018 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er op 3 juli 2017 geen aanhoudingsplicht gold op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wabo, zodat het de vergunning kon verlenen, ongeacht of de activiteit in overeenstemming is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan. Het college heeft zich bij dat besluit op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met de Bouwverordening Rotterdam 2010. Om het bouwplan alsnog mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 2.5.10, vierde lid, van de Bouwverordening daarvan afgeweken.

[partij sub 1] en [partij sub 2], die in de buurt van het perceel wonen, zijn het niet eens met de omgevingsvergunning. De rechtbank heeft hen in het gelijk gesteld. De rechtbank heeft de besluiten van 16 februari 2018 vernietigd en het besluit van 3 juli 2017 herroepen omdat er volgens de rechtbank zowel op 3 juli 2017 als op 16 februari 2018 een aanhoudingsplicht gold op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wabo. Volgens de rechtbank is tussen partijen niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan, zodat de vergunning niet met toepassing van artikel 3.3, derde lid, van de Wabo kon worden verleend. De rechtbank heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. [partij sub 1] heeft aangegeven niet meer aan de procedure deel te nemen. Hij zal hierna ook niet meer als partij worden aangemerkt. Gelet hierop zal hierna alleen het besluit op bezwaar van 16 februari 2018 gericht aan [partij sub 2] en hetgeen [partij sub 2] heeft aangevoerd worden besproken.

Het college en [appellant sub 2] zijn het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Zij stellen dat er geen reden is om de aanvraag op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wabo aan te houden.

Hoger beroep van het college en [appellant sub 2]

2.    Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zowel ten tijde van het besluit van 3 juli 2017 als het besluit van 16 februari 2018 een aanhoudingsplicht gold op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wabo. Daartoe voeren zij aan dat het voorbereidingsbesluit en de daaruit voortvloeiende aanhoudingsplicht al was komen te vervallen. Het voorbereidingsbesluit is namelijk vervallen omdat het bestemmingsplan niet binnen twaalf weken na terinzagelegging van het ontwerp is vastgesteld. Dit volgt volgens het college en van der Wel uit artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 3.8, eerste lid, onder e, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). Het college en [appellant sub 2] verwijzen in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2596.

3.    Artikel 3.3 van de Wabo luidt:

"1. Indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of b, houdt het bevoegd gezag, in afwijking van artikel 3.9, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 3:18 van de Algemene wet bestuursrecht, de beslissing aan, indien er geen grond is de vergunning te weigeren maar voor het gebied waarin de activiteit zal worden verricht vóór de dag van ontvangst van de aanvraag:

a. een voorbereidingsbesluit in werking is getreden;

b. een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage is gelegd;

[…]

2 De aanhouding duurt totdat:

a. het voorbereidingsbesluit overeenkomstig artikel 3.7, vijfde of zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening is vervallen;

b. de termijn voor de vaststelling van het bestemmingsplan ingevolge artikel 3.8, eerste lid, onder e, van de Wet ruimtelijke ordening is overschreden;

[…]

Artikel 3.7 van de Wro luidt:

"[…]

5 Een voorbereidingsbesluit vervalt, indien niet binnen een jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage is gelegd.

6 Een voorbereidingsbesluit vervalt tevens op het moment waarop het bestemmingsplan ter voorbereiding waarvan het besluit is genomen, in werking treedt.

[…]"

Artikel 3.8, eerste lid, luidt:

"Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat:

[…]

e. de gemeenteraad binnen twaalf weken na de termijn van terinzageligging beslist omtrent vaststelling van het bestemmingsplan"

Artikel 50, tweede lid, van de Woningwet zoals dat luidde tot en met 1 juli 2008:

"De aanhouding duurt totdat het voorbereidingsbesluit overeenkomstig artikel 21, vierde of zesde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is vervallen, de termijn, genoemd in artikel 25 van die wet is overschreden, de termijn voor terinzagelegging, genoemd in artikel 26 van die wet is overschreden dan wel het bestemmingsplan of de herziening daarvan in werking is getreden."

Artikel 25 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening zoals dat voorheen luidde:

"Binnen acht weken of, indien over het ontwerp tijdig een zienswijze kenbaar is gemaakt, binnen vier maanden na afloop van de in artikel 23 genoemde termijn beslist de gemeenteraad omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan."

3.1.    De hier aan de orde zijnde aanvraag is op 7 april 2017 door het college ontvangen. Vaststaat dat op 1 juli 2016 een voorbereidingsbesluit voor onder meer het perceel in werking is getreden. Gelet op artikel 3.3, eerste lid, van de Wabo geldt een aanhoudingsplicht voor de aanvraag. Om te bepalen tot wanneer die aanhoudingsplicht duurt, dient te worden gekeken naar artikel 3.3, tweede lid, van de Wabo.

3.2.    De rechtbank heeft de besluiten van 16 februari 2018 vernietigd op grond van de overweging dat het college artikel 3.3 van de Wabo verkeerd heeft toegepast. De rechtbank heeft vervolgens beoordeeld of de aanhoudingsplicht die het gevolg is van het voorbereidingsbesluit nog steeds geldt. Dat is volgens de rechtbank het geval. Het feit dat de termijn voor het vaststellen van een bestemmingsplan is overschreden, maakt niet dat daarmee het voorbereidingsbesluit is komen te vervallen. Volgens de rechtbank komt een voorbereidingsbesluit en de daaraan gekoppelde aanhoudingsplicht alleen te vervallen op grond van artikel 3.7, vijfde of zesde lid, van de Wro.

3.3.    Artikel 3.3, tweede lid, van de Wabo kan, gelet op de tekst en de opbouw daarvan, op twee manieren worden uitgelegd. Het artikel zou, zoals de rechtbank heeft gedaan, aldus kunnen worden uitgelegd dat de aanhoudingsplicht genoemd in artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo duurt totdat wordt voldaan aan artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Hetgeen is bepaald in artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo zou dan alleen gelden voor artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Dit zou dan betekenen dat een aanhoudingsplicht als gevolg van het voorbereidingsbesluit duurt totdat het voorbereidingsbesluit komt te vervallen, zelfs indien de raad in de tussentijd niet tijdig beslist omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan. Een andere uitleg van artikel 3.3, tweede lid, van de Wabo is dat de aanhouding, ongeacht of het gaat om een aanhouding als gevolg van het voorbereidingsbesluit of een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, ophoudt indien wordt voldaan aan artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder a dan wel b, van de Wabo.

De Afdeling overweegt dat de laatste uitleg de juiste is. De regel dat de aanhoudingsplicht vervalt als het nieuwe bestemmingsplan niet binnen de daarvoor gestelde termijn wordt vastgesteld, strekt ertoe de voorbescherming, die met die plicht wordt bewerkstelligd, in de tijd te begrenzen. De Afdeling vindt bevestiging voor haar oordeel in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.3 van de Wabo (Kamerstukken II 2006/07, 30844, nr. 3, blz. 121 en 122). Hierin is vermeld dat de aanhoudingsregeling onder meer is ontleend aan artikel 50 van de Woningwet. Dat artikel was tot en met 2008 zo geformuleerd dat de aanhoudingsplicht, ongeacht op grond waarvan die bestond, onder meer duurde totdat de termijn voor het beslissen over de vaststelling van het bestemmingsplan was overschreden. Met de invoering van de Wro in 2008 is artikel 50 van de Woningwet wat betreft de opbouw gewijzigd. De nieuwe opbouw van dat artikel kwam overeen met het latere artikel 3.3, tweede lid, van de Wabo. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van het laatst genoemde artikel 50 van de Woningwet (Kamerstukken II, 2006/07, 30938, nr. 3, blz. 15) volgt dat ondanks de nieuwe opbouw, het artikel een voortzetting was van het daaraan voorafgaande artikel. Voor haar oordeel vindt de Afdeling ook steun in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.7 van de Wro (Kamerstukken II, 2002/03, 28 916, nr. 3, blz. 97). Hierin is het volgende vermeld: "Het voorbereidingsbesluit vervalt een jaar na de inwerkingtreding, tenzij voordien een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage is gelegd. In dat geval werkt het besluit, en daarmee de voorbescherming van dat in procedure zijnde plan, door tot dat plan is vastgesteld. Het vervalt echter als het bestemmingsplan niet binnen de daarvoor gestelde 12 weken na de terinzageligging wordt vastgesteld. Uiteraard vervalt het ook als het desbetreffende bestemmingsplan in werking is getreden."

3.4.    Uit het voorgaande volgt dus dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de aanhoudingsplicht komt te vervallen indien de raad tijdig een ontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegd maar niet binnen de in artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wro vermelde termijn van twaalf weken na de termijn van terinzagelegging beslist over de vaststelling van het bestemmingsplan. Voor het vervallen van de aanhoudingsplicht op grond van artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo is alleen van belang of de raad de termijn voor het beslissen over het vaststellen van het bestemmingsplan heeft overschreden.

De raad heeft binnen een jaar, namelijk op 2 juni 2017, een ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd voor een periode van zes weken, te weten tot en met 13 juli 2017. De raad heeft vervolgens in strijd met de termijn voor het nemen van een besluit over een bestemmingsplan pas op 28 juni 2018 een bestemmingsplan vastgesteld. Dit terwijl de raad gelet op artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wro tot en met 5 oktober 2017 de tijd had om een beslissing te nemen omtrent het bestemmingsplan. Dit betekent dat vanaf 6 oktober 2017 geen aanhoudingsplicht meer gold voor de onderhavige aanvraag.

3.5.    Ten tijde van het besluit van 3 juli 2017 gold dus nog wel een aanhoudingsplicht voor de aanvraag. Of die aanhoudingsplicht zoals het college en [appellant sub 2] betogen kon worden doorbroken, laat de Afdeling verder in het midden. Dit omdat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, ten tijde van het besluit van 16 februari 2018 geen aanhoudingsplicht meer gold voor de onderhavige aanvraag. Omdat er toen geen aanhoudingsplicht meer gold, kon het college bij besluit van 16 februari 2018 het bezwaar ongegrond verklaren en het besluit van 3 juli 2017 handhaven met wijziging van de motivering zoals het heeft gedaan.

Het betoog slaagt.

4.    Het college en [appellant sub 2] betogen verder dat als er een aanhoudingsplicht gold, de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanhoudingsplicht kon worden doorbroken. Nu gelet op het voorgaande geen aanhoudingsplicht gold en het college om die reden de aanvraag inhoudelijk mocht behandelen, behoeft deze grond geen bespreking.

De door de rechtbank onbesproken beroepsgronden

5.    Het college heeft besloten om de omgevingsvergunning te verlenen. Ten tijde van het besluit van 16 februari 2018 was er nog geen bestemmingsplan vastgesteld voor het gebied waartoe het perceel behoort. Het bouwplan moest daarom worden getoetst aan de stedenbouwkundige voorschriften uit de Bouwverordening. Uit het besluit van 16 februari 2018 volgt dat het bouwplan daarmee in strijd is. Het college heeft besloten om van de voorschriften af te wijken.

In beroep heeft [partij sub 2] naast de aanhoudingsplicht nog andere gronden naar voren gebracht op grond waarvan het college volgens hem de omgevingsvergunning niet mocht verlenen. Hij stelt dat het college in redelijkheid niet van de Bouwverordening mocht afwijken en dat zich andere weigeringsgronden als bedoeld in artikel 2.10 van de Wabo voordoen. Nu de rechtbank niet is toegekomen aan de bespreking van de andere door [partij sub 2] in beroep aangevoerde gronden, zal de Afdeling de onbesproken gronden alsnog beoordelen. De Afdeling zal de beroepsgrond over het afwijken van de Bouwverordening niet bespreken. Dit omdat [partij sub 2] daar geen belang meer bij heeft. Inmiddels heeft de raad het bestemmingsplan "Hoek van Holland Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld waarmee het bouwplan in overeenstemming is. Dat bestemmingsplan is met de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:999 in rechte onaantastbaar geworden. Indien de Afdeling tot vernietiging van het besluit over zou gaan, zou het college moeten toetsen aan het bestemmingsplan en niet meer aan de inmiddels vervallen stedenbouwkundige voorschriften van de Bouwverordening. Nu het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan, is alleen een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo nodig.

6.    [partij sub 2] betoogt dat het college de omgevingsvergunning niet mocht verlenen omdat de in de grond aanwezige archeologische waarden worden verstoord. Hij stelt dat op het perceel een bunker aanwezig is die nu is bedekt met zand. Dit blijkt uit het feit dat er hoogteverschillen zichtbaar zijn op het perceel. Dit betreft een bunker die onderdeel is van de verdedigingswerken uit de Tweede Wereldoorlog. Gelet daarop moet de bunker worden beschermd. Hij stelt verder dat er explosieven aanwezig zijn. Het alsnog verlenen van een omgevingsvergunning is naar zijn oordeel in strijd met de Bouwverordening maar ook met het bestemmingsplan.

6.1.    Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

6.2.    Zowel in de Bouwverordening als in het bestemmingsplan zijn bepalingen neergelegd die strekken tot behoud en bescherming van archeologische waarden. De Afdeling begrijpt het betoog van [partij sub 2] aldus dat hij in deze procedure, als eigenaar van zijn woonperceel, wenst op te komen voor het algemene belang van het behoud van archeologische waarden. De enkele omstandigheid dat [partij sub 2] eigenaar is van een perceel in de nabijheid van de voorziene woning betekent nog niet dat hij in rechte kan opkomen voor het algemene belang van de bescherming van archeologische waarden zoals geregeld in de Bouwverordening en het bestemmingsplan. Die regeling strekt evident niet tot bescherming van het belang van [partij sub 2]. Zijn betoog kan reeds daarom niet leiden tot vernietiging van het besluit van 16 februari 2018. De Afdeling ziet dan ook af van een inhoudelijke bespreking daarvan. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar eerder genoemde uitspraak van 10 april 2019, overweging 12.4.

Het betoog faalt.

7.    [partij sub 2] betoogt voor het eerst in hoger beroep dat een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming is vereist. Hij heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog dat een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming is vereist niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en appellant dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.

Nader besluit

8.    Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op de aanvraag beslist. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat aan dat besluit de grondslag is komen te ontvallen. Dit besluit komt alleen al daarom voor vernietiging in aanmerking. Aan een bespreking van de gronden die [partij sub 2] tegen dat besluit heeft aangevoerd, komt de Afdeling niet toe.

Conclusie

9.    Uit het voorgaande volgt dat het college terecht de omgevingsvergunning voor het realiseren van een vrijstaande woning op het perceel heeft verleend.

10.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de bij de rechtbank ingediende beroepen tegen de besluiten van 16 februari 2018 alsnog ongegrond verklaren.

11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 januari 2019 in zaken nrs. 18/1545 en 18/1547;

III.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.

w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. De Koning

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2020

712.