Centrale Raad van Beroep, 28-08-2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2592, 14-1396 ANW, 14-3035 ANW

1.1.

1.2.

Bij besluit van 18 mei 2006 heeft appellant beslist dat de Wajong-uitkering niet in mindering wordt gebracht op de nabestaandenuitkering. Laatstgenoemde uitkering is met terugwerkende kracht vanaf januari 2004 alsnog volledig uitbetaald. Sindsdien is aan betrokkene naast de uitkering ingevolge de Wajong een volledige nabestaandenuitkering uitbetaald.

1.3.

Appellant heeft betrokkene een brief van 21 maart 2012 gezonden waarin is aangekondigd dat de nabestaandenuitkering met ingang van 1 januari 2013 (veel) lager wordt, omdat de uitkering ingevolge de Wajong met ingang van 1 januari 2011 in mindering dient te worden gebracht op de nabestaandenuitkering. Voor betrokkene gaat dit pas gelden met ingang van 1 januari 2013, aldus de brief.

1.4.

1.5.

Bij besluit op bezwaar van 2 april 2013 (bestreden besluit) zijn de bezwaren tegen de in 1.4 genoemde besluiten ongegrond verklaard.

2.1.

In beroep heeft betrokkene onder andere betoogd dat op haar de Tijdelijke regeling tegemoetkoming wijziging inkomensbegrip AOW/Anw (Tijdelijke regeling) van toepassing is en dat aan haar een langere uitlooptermijn dient te worden gegund.

2.2.

In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat betrokkene de brief van 21 maart 2012 heeft ontvangen. Zij is pas in december 2012 geïnformeerd over de wijziging van haar uitkering. Dit betekent dat betrokkene voldoet aan de eisen van de Tijdelijke regeling. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de verlaging van de nabestaandenuitkering een inbreuk op het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Eerste Protocol) met zich brengt. De overgangstermijn van twee jaar is in beginsel voldoende om die inbreuk aanvaardbaar te achten. Nu betrokkene echter, vrijwel daags voor het ingaan van de wetswijziging door appellant is geïnformeerd, is de rechtbank van oordeel dat de inbreuk op het eigendomsrecht in het geval van betrokkene onvoldoende is gecompenseerd. Dat op betrokkene de Tijdelijke regeling van toepassing is waardoor zij na 13 december 2012 nog zes maanden een bedrag gelijk aan een ongekorte ANW-uitkering heeft ontvangen, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende. Uitgaande van een door de wetgever gewenste overgangstermijn van twee jaar, dient aan betrokkene met ingang van 18 december 2012 een termijn van twee jaar te worden gegund teneinde de aantasting van het eigendomsrecht niet onrechtmatig te achten.

3.1.

Appellant legt zich neer bij het oordeel dat betrokkene in december 2012 voor het eerst is geïnformeerd over de wijziging van haar uitkering. Het hoger beroep is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat betrokkene nadat zij is geïnformeerd door appellant, recht heeft op de wettelijke overgangstermijn, terwijl de wetgever voor die termijn heeft aangeknoopt bij de inwerkingtreding van de wet op 1 januari 2011. De tegemoetkoming van zes maanden op grond van de Tijdelijke regeling is voldoende compensatie.

3.2.

4.1.

De ANW is in werking getreden op 1 juli 1996 en is de opvolger van de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW). De Wajong is in werking getreden op 1 januari 1998 en is de opvolger van de regeling voor jonggehandicapten in de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW).

4.2.

In de AAW was een anticumulatieregeling opgenomen voor de samenloop van een arbeidsongeschiktheidsuitkering ingevolge de AAW en een weduwenuitkering ingevolge de AWW. Artikel 9, eerste lid, van de AAW bepaalde dat de vrouw die recht had op een uitkering ingevolge de AWW geen recht had op een AAW-uitkering. Wanneer een uitkering werd verkregen op grond van de AWW werd de uitkering ingevolge de AAW ingetrokken. Toen de ANW in werking trad, is in artikel 18 bepaald dat op de nabestaandenuitkering het inkomen in mindering wordt gebracht. In artikel 10 van de ANW was bepaald dat onder inkomen wordt verstaan inkomen van de nabestaande uit arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven en inkomen in verband met arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur konden nadere regels worden gesteld. Dat was tot 1 januari 2011 het Inkomens- en samenloopbesluit ANW. Artikel 2 bepaalde dat voor de toepassing van artikel 10, eerste lid, van de ANW onder inkomen uit arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven werd verstaan opbrengst van arbeid en winst uit bedrijf en zelfstandig uitgeoefend beroep. Artikel 7 regelde wat onder inkomen in verband met arbeid werd verstaan. Voor de toepassing van artikel 10, eerste lid, van de ANW werd onder inkomen in verband met arbeid in het bedrijfs- of beroepsleven onder andere verstaan een loondervingsuitkering alsmede uitkeringen die naar aard en strekking daarmee overeenkomen.

4.3.

4.4.

In 2000 heeft de Raad geoordeeld, overigens met betrekking tot de AOW en het Inkomensbesluit AOW 1996, dat inkomen dat niet kan worden aangemerkt als "inkomen uit of in verband met arbeid", niet kan worden aangewezen als in mindering te brengen inkomen (ECLI:NL:CRVB:2000:ZB8843 en ECLI:NL:CRVB:2000:ZB8863). Indien de verzekeringsloopbaan van een uitkeringsgerechtigde uitsluitend gebaseerd is geweest op tijdvakken van ingezetenschap en aan de verblijfstitel een arbeidsverbod was gekoppeld, kan het pensioen niet als inkomen (uit of) in verband met arbeid worden aangemerkt, aldus de Raad. De Svb heeft in het voetspoor hiervan de regel gehanteerd dat inkomen dat niet gerelateerd is aan arbeid, voor de toepassing van de ANW en de AOW niet in aanmerking kan worden genomen als op de uitkering in mindering te brengen inkomen. Gelet op deze rechtspraak heeft appellant vanaf 2006 besloten om artikel 7, eerste lid, onder a, van het Inkomens- en Samenloopbesluit ANW buiten toepassing te laten in het geval waarin een ANW-gerechtigde een Wajong-uitkering ontvangt. Voor een Wajong-uitkering is immers geen voorwaarde dat arbeid is verricht. Het besluit van 18 mei 2006 waarin aan betrokkene met terugwerkende kracht tot 1 januari 2004 de volledige nabestaandenuitkering wordt betaald, is een uitvloeisel hiervan.

4.5.

Met ingang van 1 januari 2011 is de Wet harmonisatie en vereenvoudiging sociale zekerheidswetgeving in werking getreden (Stb. 2010, 867). Daardoor is onder andere de ANW gewijzigd. Op grond van artikel 18 van de ANW wordt nog steeds inkomen in mindering gebracht op de nabestaandenuitkering. Artikel 10 is echter wat betreft de terminologie gewijzigd: onder inkomen wordt verstaan het inkomen van de nabestaande uit arbeid of overig inkomen. De term inkomen in verband met arbeid kent de wet niet meer. In het tweede lid is geregeld dat bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wat onder inkomen uit arbeid en overig inkomen wordt verstaan. In deze algemene maatregel van bestuur, het Inkomensbesluit volksverzekeringen en sociale voorzieningen (Stb. 2010, 869) met ingang van 1 maart 2012 het Algemeen Inkomensbesluit socialezekerheidswetten (Stb. 2012, 79), is bepaald in artikel 2:4, eerste lid, onder e, dat onder overig inkomen wordt verstaan een uitkering of inkomensvoorziening op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wet Wajong). De Wet Wajong heeft met ingang van 1 januari 2010 de Wajong vervangen.

4.6.

De wetgever heeft over deze wijzigingen het volgende gezegd. “Bij samenloop van een Anw-uitkering of een AOW-partnertoeslag met een uitkering of inkomensvoorziening op grond van de Wet Wajong wordt, op grond van de jurisprudentie, de uitkering of inkomensvoorziening op grond van de Wet Wajong niet meer in mindering gebracht op de Anw-uitkering of de AOW-partnertoeslag. De wetgever heeft niet beoogd dat een (volledige) Wajong-uitkering naast een (volledige) Anw- en/of AOW-partner-toeslag wordt uitbetaald. Met het algemene inkomensbesluit zal deze situatie zodanig worden aangepast dat een uitkering op grond van de Wet Wajong (of een andere uitkering die niet direct gerelateerd is aan arbeid) vanaf 1 januari 2011 weer volledig in mindering wordt gebracht op de AOW-partnertoeslag of de Anw-uitkering. Daarbij zal voor bestaande gevallen een overgangstermijn van twee jaar worden getroffen” (Kamerstukken II 2010/11, 32 421, nr. 6, p. 7).

4.7.

Voor bestaande gevallen zijn aan het wetsvoorstel daartoe bij Nota van Wijziging nieuwe artikelen, artikel 74 ANW en artikel 64a AOW, toegevoegd (Kamerstukken II 2010/11, 32 421, nr. 7, p. 5). Het eerste lid bepaalt dat de artikelen 10, 18, eerste lid, en 20 van de ANW en de artikelen 8, eerste lid, 10, 11 en 22 van de AOW en de daarop berustende bepalingen, zoals deze luidden op de dag voor inwerkingtreding van de Wet harmonisatie en vereenvoudiging socialezekerheidswetgeving, van toepassing blijven op de persoon op wie deze artikelen en de daarop berustende bepalingen werden toegepast op de dag voor inwerkingtreding van die wet, voor zolang de toepassing duurt, maar ten hoogste gedurende twee jaar na de dag waarop die wet in werking is getreden. Het tweede lid bepaalt dat het artikel vervalt twee jaar na het tijdstip van inwerkingtreding.

4.8.

Op 30 mei 2013 heeft de staatssecretaris de Tijdelijke regeling vastgesteld. In de toelichting is het volgende vermeld.

4.9.

Over het oordeel van de rechtbank over de toepassing van artikel 1 van het Eerste Protocol wordt als volgt overwogen. Dit artikel bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

4.10.

Tussen partijen is niet in geschil dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde toepassing van artikel 10 van de ANW en het Algemeen Inkomensbesluit sociale zekerheidswetten heeft geleid tot aantasting van een door artikel 1 van het Eerste Protocol beschermd eigendomsrecht. Wel is tussen partijen in geschil of is voldaan aan de in artikel 1 van het Eerste Protocol besloten liggende voorwaarden voor de rechtvaardiging van een aantasting van het eigendomsrecht. In dit kader moet worden bezien of de aantasting bij wet is voorzien. Verder dient te worden getoetst of de aantasting van het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de aantasting van het eigendomsrecht een onevenredig zware last (‘an individual and excessive burden’) moet dragen.

4.11.

De door betrokkene aangevochten aantasting van het recht op nabestaandenpensioen is bij wet voorzien. Deze aantasting volgt immers direct uit toepassing van het dwingendrechtelijke artikel 10 van de ANW en het op de wet gebaseerde Algemeen Inkomensbesluit sociale zekerheidswetten.

4.12.

Over het doel van de regeling wordt het volgende overwogen. Uit de parlementaire stukken blijkt dat de wetgever steeds voor ogen heeft gestaan dat op een nabestaandenuitkering een eventuele arbeidsongeschiktheidsuitkering voor jonggehandicapten in mindering wordt gebracht. Door opeenvolgende wetswijzigingen sloot de terminologie van beide wetten niet meer op elkaar aan. Voor andere arbeidsongeschiktheidsuitkeringen zoals de WAO, de WIA en de WAZ heeft steeds gegolden dat zij in mindering worden gebracht op de nabestaandenuitkering. Alleen de Wajong-uitkering is anders behandeld. Met de Wet harmonisatie en vereenvoudiging is hersteld dat er door niet op elkaar aansluitende wetswijzigingen en door het stilzitten van de wetgever in weerwil van de redelijke bedoeling van de wetgever enige tijd cumulatie van uitkeringen mogelijk is geweest. Dit herstel is een legitiem doel - temeer nu een uitkering ingevolge de Wet Wajong zonder goede reden gunstiger werd behandeld dan andere arbeidsongeschiktheidsuitkeringen - dat wordt bereikt door toepassing van artikel 10 van de ANW en het Algemeen Inkomensbesluit sociale zekerheidswetten. Gelet op de beweegredenen van de wetgever en de ruime beoordelingsmarge die de Staat in deze toekomt, kan niet staande worden gehouden dat aan artikel 10 van de ANW een onevenwichtige afweging ten grondslag ligt tussen de gediende gemeenschapsbelangen - geen stapeling van met publieke middelen bekostigde uitkeringen die beogen een sociaal minimum te bieden en in het bijzonder geen willekeurige stapeling daarvan - en het ingeroepen fundamentele recht.

4.13.

Over de vraag of de toepassing van artikel 10 van de ANW voor personen als betrokkene proportioneel is dan wel in het geval van betrokkene leidt tot een ‘individual and excessive burden’ wordt als volgt overwogen. In dit geval is sprake van een inbreuk op het recht op een reeds toegekende uitkering door wijziging van de voorwaarden voor die uitkering, zonder dat de omstandigheden van de betrokkene zijn veranderd. In eerdere rechtspraak, onder andere over detentie of onttrekking daaraan, heeft de Raad geoordeeld dat onder omstandigheden een dergelijke inbreuk toelaatbaar is, mits een overgangstermijn wordt geboden. Daarbij is een overgangstermijn van zes maanden in die omstandigheden als voldoende beoordeeld waarbij voor de aanvang daarvan is aangeknoopt bij de inwerkingtreding van de wetswijziging. Geoordeeld is dat het niet nodig is de betrokkene individueel op de hoogte te stellen, om de overgangstermijn te laten aanvangen (ECLI:NL:CRVB:2012:BY3507).

4.14.

In dit geval heeft de wetgever gekozen voor een overgangstermijn van twee jaar vanaf het moment van inwerkingtreding van de wet.

4.15.

De Raad is met de rechtbank van oordeel dat de wetgever met een overgangstermijn zoals onder 4.14 genoemd, niet op een toereikende wijze heeft vorm gegeven aan het proportionaliteitsvereiste. Hij overweegt daartoe in de eerste plaats dat er voor de betrokkenen tijdens en ook na het wetgevingsproces geen aanleiding was een ingreep in hun uitkeringssituatie te verwachten. Uit het oorspronkelijke wetsvoorstel is af te leiden dat de wetgever geen materiële wijziging voor ogen heeft gestaan. In de memorie van toelichting wordt gesteld dat het voorstel geen gevolgen heeft voor het recht op en de hoogte en de duur van de uitkeringen (Kamerstukken II 2009/2010, 32 421, nr. 3, p. 19). Er was geen aanleiding alert te zijn en berichtgeving over het wetsvoorstel te volgen nu de titel, de inhoud en de toelichting van het wetsvoorstel daar geen aanleiding toe gaven. Eerst nadat appellant in een commentaar (Kamerstukken II 2009/2010, 32 421, nr. 5, p. 4) de wetgever had gewezen op het feit dat wetswijziging ingrijpende gevolgen heeft voor bepaalde groepen uitkeringsgerechtigden, heeft de wetgever de overgangstermijn van twee jaar in het wetsontwerp opgenomen. Ook nadat de Wet harmonisatie en vereenvoudiging op 1 januari 2011 in werking was getreden, was het voor de betrokkenen niet eenvoudig kenbaar dat de wet op termijn een wijziging van de uitkering met zich zou brengen. De gevolgen zijn immers niet expliciet vermeld in de wet maar volgen impliciet uit wijziging van de wettelijke terminologie en uit de wijziging van het Algemeen Inkomensbesluit sociale zekerheidswetten. In de tweede plaats speelt een rol dat het gebrek aan transparantie van de wetgeving evenmin is verholpen door voorlichting van de overheid: ter zitting is gebleken dat appellant - anders dan bij andere wetswijzigingen - geen algemene voorlichting over deze wet heeft verspreid via papieren of digitale media. Eerst vanaf maart 2012, toen meer dan de helft van de door de wetgever voorziene overgangstermijn van twee jaar was verstreken, zijn de eerste betrokkenen aangeschreven. Daarbij is van belang dat het hier, anders dan bij detentie of onttrekking daaraan, een groep burgers betreft die voor appellant traceerbaar was. Het betreft personen die reeds een uitkering van appellant ontvingen en aan appellant was bekend dat zij een Wajong-uitkering genoten die per 1 januari 2013 in mindering zou worden gebracht op de nabestaandenuitkering of de AOW-toeslag.

4.16.

Op grond van het in 4.15 overwogene is de Raad met de rechtbank van oordeel dat voor een in acht te nemen overgangstermijn dient te worden aangeknoopt bij het moment van individuele berichtgeving aan betrokkene.

4.17.

Over de vraag hoe lang de overgangstermijn moet zijn na de individuele berichtgeving, wordt als volgt overwogen. Betrokkene behoort tot de groep van personen die reeds gedurende enige jaren naast de Wajong-uitkering een uitkering ingevolge de ANW heeft ontvangen. Dit in een situatie waarin aan betrokkene deze cumulatie eerder was geweigerd maar later expliciet en met reparatie van verstreken tijdvakken is toegestaan. Het betreft een verlaging van het inkomen met bijna 50% voor in beginsel onbeperkte tijd. Anders dan bijvoorbeeld bij beëindiging van de uitkering bij detentie of onttrekking daaraan doorgaans het geval is, is de maatregel niet uit zijn aard beperkt van duur respectievelijk is de duur niet te beperken door handelen van de betrokkene zelf. Om de ontneming van de eigendom proportioneel en zonder excessieve individuele last te achten, acht de Raad gezien de slechte kenbaarheid van de wetswijziging, de ingrijpendheid en de onomkeerbaarheid ervan een termijn aangewezen van een jaar na de berichtgeving aan betrokkene dat de uitkering wordt verlaagd.

4.18.

Het hoger beroep slaagt voor zover het de overgangstermijn aangaat deels. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, dient de overgangstermijn ingevolge artikel 1 van het Eerste Protocol in het onderhavige geval geen twee jaar doch een jaar na de individuele berichtgeving in het besluit van 13 december 2012 te zijn. De aangevallen uitspraak zal dan ook worden vernietigd voor zover daarin is beslist dat de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit.

4.19.

Met betrekking tot het incidenteel hoger beroep wordt overwogen dat overweging 4.10 tot en met 4.16 volgt dat betrokkene niet wordt gevolgd in haar standpunten.